黃河上游鄉村振興的路徑選擇

許光中

(青海師范大學經濟管理學院，青海西寧810016)

從海拔4200多米的青藏高原奔騰而下，一路流經黃土高原、華北平原，長達5464公里、流域面積約79.5萬平方公里的黃河具有極大的自然環境分異，這也就決定了黃河上中下游鄉村振興面臨的問題和路徑存在著巨大的差異性。因此，研究黃河上游鄉村振興的路徑選擇問題具有其現實的實踐價值。本文將從人地關系和城鄉關系的角度分析黃河上游地區鄉村振興中存在的問題，并提出推進黃河上游農牧區鄉村振興戰略實施的路徑和政策建議。

一、 黃河上游及特點

黃河水利委員會根據河道流經地區的自然壞境和水文情勢，將青海省玉樹藏族自治州曲麻萊縣巴顏喀拉山支脈各姿各雅山北麓的卡日曲至內蒙古自治區托克托縣河口鎮的河道劃分為黃河上游。

從地理環境上來看，黃河上游流經青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區五個省區，與“水大沙多”的中游和地上“懸河”的下游相比較，黃河上游具有如下特點：(1)河段長，落差大。上游河段長達3472公里，占黃河全長的63.54%。河流穿越青藏高原，流經20多個著名的峽谷，山高坡陡，落差大，河段總落差達3496米，平均比降為10‰；(2)支流多，流量大。3000多公里的上游一路匯入黃河干流的較大支流有43條，徑流量占到了黃河總流量的54%；(3)面積廣，流域大。上游流域面積38.6萬平方公里，占到黃河總流域面積的48.55%。(4)攜沙少，水質好。上游河段水急沙少，河水較清，流量均勻，年來沙量只占全河年來沙量的8%。

從經濟發展上來看，黃河上游地區幅員遼闊、人口稀少，其流域絕大部分是牧區，少部分為河谷農業區，城鎮少，工商業欠發達，產業結構總體上是單一的，缺乏東中部地區農業多樣化經營的能力和傳統。牧業區有相當一部分地區屬于經濟欠發達的少數民族地區，經濟與中下游相比較為落后。但由于牧區廣大，黃河上游遼闊的大草原和農業區及半農半牧區大面積的草場一直是我國重要的畜牧業生產基地。耕地主要分布在青海省的東部河湟谷地、甘肅省的隴西黃土高原寧夏回族自治區及內蒙古自治區的河套平原及周邊地區。黃河流出青銅峽之后，進入寧夏和內蒙古河套平原，這里地勢平坦開闊，水渠縱橫交錯，具有較為完整的黃河自流灌溉網絡，是黃河上游最早的農業開發區之一，也是中國西部重要的商品糧生產基地，號稱“塞上江南”。

二、黃河上游地區實施鄉村振興戰略面臨的主要問題

(一)人地關系不和諧是黃河上游鄉村振興面臨的最大問題

人地關系是指人類社會發展過程中，人口和所居住土地之間的互動關系及其人口為了生存發展的需要，利用、改變和增強適應地理環境的能力變化帶來的地理環境改變對人類活動影響而產生的地域特征和地域差異，農牧業生產因生產對象的特殊性而自然具備了地域性特征，地域特征決定著農牧業發展的方式。[1]從人地關系的角度來看，黃河上游的特點是地域廣大、地處高寒、生存環境惡劣，人口稀少、山高谷深、海拔高、氣候惡劣，人口大都沿黃河及其支流兩岸水源比較豐富、氣候相對較好的沖積平原、河谷地帶分布，形成村落和城鎮。由于地理環境和惡劣氣候的制約，這些村落和城鎮大都規模較小，形成了大分散、小集聚的生存模式。因此，黃河上游鄉村振興面臨著以下問題。

1.地域廣大，生態脆弱

地域廣、海拔高，氣溫低、降水少，日照時間長、輻射大，夏短冬長，自然條件較差，導致該區域土壤稀薄，綠色植物生長艱難，植被結構單一，覆蓋率相對其他地區較低，生態循環鏈條脆弱。單調的生態系統結構，決定了此地域的生態系統抵抗外來干擾能力弱，自我調節能力差，植被極易被破壞，一旦被破壞，幾乎不存在修復的可能性。[2]大部分地區被《全國主體功能區規劃》列為禁止和限制開發區。

2.人口稀少，分布不均衡

區域人口的數量和分布狀況反映著土地墾殖能力、資源利用率和生態承載能力，是衡量區域人地關系的主要指標。黃河上游五省區的人口總和為1.4865億，而地域面積是291.01萬平方公里，每平方公里平均只有51.1人，而且主要集聚在城鎮和農業區，廣大的牧區每平方公里不足2個人。[3]

3.鄉村規模小，農牧混雜

農業區和廣大的牧業區之間由于生產方式的不同，在村落形成和發展方面有著較大的差別。農業區的村莊歷史悠久，人口較多，規模相對較大，村莊布局較為緊湊，有一定的空間功能分區和二、三產業，與附近的城鎮聯動性較強，部分城郊村莊在地理空間上已經與城鎮部分地融合在一起，形成了城鄉融合發展的態勢；牧業區受游牧經濟的制約，村莊形成較晚，大多以寺院為中心或幾個居住點聯合而成，人口少、規模小、居住分散、布局松散、產業單一，牧民們生活和社會經濟活動主要集中在附近的小城鎮。

4.土地貧瘠，耕種粗放

根據河道的特點，黃河上游劃分為河源段、峽谷段和沖積平原段三部分。從卡日曲到貴德縣的河源段大部分流經海拔三四千米的青藏高原，沿岸多為湖泊、草灘、沼澤，河流曲折迂回，水質清澈，水流穩定；從貴德縣到青銅峽的峽谷段由于坡度陡峭，水流下切作用力大，河水流經的高山丘陵地帶形成了很多大峽谷，峽谷兩岸懸崖陡峭，河床狹窄、水流湍急、河道比降大；從寧夏青銅峽至內蒙古托克托縣河口鎮的沖積平原段。流經區域大部分為戈壁荒漠和荒漠草原，河道平緩，水流緩慢，在兩岸形成了著名的河套平原。由于黃河上游的地理特性，導致上游主體區域地形復雜、山高坡陡、土地貧瘠、樹木稀少，水土流失嚴重。牧區雖然草場廣大，但生態承載力很低，以游牧為主，農村水澆地少山坡地多，耕種粗放，靠天吃飯的地方多。

5.土地退化嚴重，生態環境惡化

由于自然條件惡劣，加上近些年來牲畜頭數快速增加而草原建設滯后，造成牧場超載嚴重，加之高寒草原由于土壤比較薄，固沙能力弱，在過度開墾、放牧及鼠害的作用下，使草場退化加劇，荒漠化日趨嚴重。農業區的種植業在小農經濟對土地掠奪式的經營下，對貧瘠缺水土地上的植被破壞日趨嚴重，水土流失不斷加劇。黃河上游流域總體涵養水源的能力不斷下降，生態環境趨于惡化，沙塵暴危害日益嚴重，嚴重制約著黃河上游農牧業的發展。

(二)城鄉發展不一致是黃河上游鄉村振興面臨的主要問題

城鄉關系是廣泛存在于城市和鄉村之間的相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯系與互動關系，是一定社會條件下政治關系、經濟關系、文化關系等諸多因素在城市和鄉村之間關系的集中反映。從城鄉關系的角度來看，黃河上游鄉村振興面臨著以下主要問題。

1.城鄉發展目標缺乏一致性

鄉村振興戰略實施的主要目的是要實現以城帶鄉，促進城鄉融合發展。城鄉融合發展是對城鄉關系的新認識和新定位，促進城鄉融合發展，本質上是兩者各司其職，找準定位，構筑城鄉共生共榮的關系，這種共生共榮關系構建的基礎是城鄉之間利益的一致性，只有城鄉各自調整好發展方向，尋求到共同的利益，才能實現融合發展。黃河上游各省區的城鎮在城鎮化進程中雖然發展很快，數量和規模有了較大增長，但總體來看仍然呈現出數量少、規模小、分布不均衡、大部分城市與鄉村距離遙遠、城市對周邊的鄉村輻射帶動能力弱的特征，導致城市與鄉村關系不緊密、利益缺少一致性。城鄉要素雙向流動較少，城鄉經濟聯系不緊密，加之距離遙遠導致的城市對鄉村輻射帶動能力的不足，城鄉之間難以形成緊密的利益共同體，使城鄉融合發展缺少融合點，難以構筑城鄉共生共榮發展的利益共同體關系，以城鎮帶鄉村，促進鄉村振興的能力不足。

2.城鄉產業融合發展能力欠缺

鄉村振興的核心路徑是“產業興旺”，是通過促進鄉村工業化和城鎮化，加快農牧業生產方式的轉變實現農牧業現代化，進而以城鄉產業融合為前提，實現城鄉融合發展。改革開放以來，黃河上游五省區在農牧業生產經營方面雖然取得了長足進步，但以家庭小農經濟為主體的農牧業高度分散，經營能力欠缺，資源消耗大，經營成本高，所能提供的農牧產品數量少、附加值低、收益率低。農牧業產業鏈、價值鏈短，與城鎮產業沒有形成有效的對接。相關資料表明，2018年，黃河流域八省區(除四川) 工農業用水總量為 802.6億立方米，其中農業用水占82.1%，高于全國74.5%的平均水平；而工業用水僅占17.9%。[4]農牧產品加工業數量少、產業鏈條短、產業鏈組織化和一體化程度不高；市場發育不良，生產者“以需定供”的意識和能力不強；農牧業創新力、競爭力、生產效率不高，農牧業現代化發展緩慢；吸引城市工商資本、技術、人才進入農牧業仍然面臨著眾多難題；城鄉產業沒有形成廣泛的有效對接，城鄉融合發展缺乏有力的產業推力。

3.農牧業高度分散

農牧區廣大和農牧業生產方式落后導致的農牧業生產的分散性使鄉村經濟難以形成統一的城鄉生產要素市場。黃河上游地區的廣大、人口稀少導致的農牧業生產和產品的地域分散性及氣候制約下生產時間短的特性，使農牧區的農牧產品上市時間集中、季節性強、數量少，對外部市場的依賴性強，使之難以形成統一的區域農牧產品銷售市場，在一定程度上導致了農牧民對市場變化把握不準，風險規避能力不強，市場議價能力較弱，影響了鄉村經濟的發展和農牧民收入的提高。加上鄉村農牧產品電商發展相對滯后，交通運輸線路長，數量少，從生產者到需求者的網上直銷渠道不夠暢通，這些都成為影響城鄉生產要素雙向流通能力提升的現實制約。

4.城鄉資源流動不暢

近年來，雖然農牧業的規模經濟和要素回報率均有所提高，城鎮要素基于收益率變動呈現向鄉村流動的新動向，但整體來看，城鄉要素流動不暢、不充分的問題還沒有得到完全解決，城市的工商資本下鄉仍然面臨著諸多難題。目前黃河上游的城市與鄉村發展仍然呈現出強城鎮弱鄉村的現實，相對強勢的城鎮經濟對鄉村資源形成的“虹吸效應”仍然很強大，城鎮經濟對鄉村仍然具有強大的資源吸收力。強大的城鎮與弱勢的鄉村在不均衡、不對等狀態下的融合發展，其難點在于如何避免在融合發展中以城鎮為核心強化對鄉村資源的“虹吸效應”，使城鄉融合發展變成單方面的城鎮對鄉村資源的吸收，鄉村被城鎮融化掉而失去了鄉村或鄉村社會的獨立性。

5.城鄉土地市場難以構建

城鄉統一的土地市場尚未形成，土地問題成為阻礙城鄉融合發展的最大障礙。土地是城鄉最主要的資源，也是城鄉融合發展的最大融合點。實行聯產承包責任制帶來的土地高度碎片化和分散的小農經濟對推進農牧業現代化產生了較大的阻礙。破除這個阻礙的關鍵是要讓土地有效地流轉起來，只有通過土地流轉，走以土地流轉為前提的土地適度規?；洜I的、以家庭農場和合作社為主要方式的農牧業現代化之路，才能使黃河上游地區的農牧業從高度分散的、自給自足的自然經濟轉化為規?；?、面向市場的商品經濟，才能以農牧業為基礎構建振興鄉村的產業體系。但由于流轉平臺少，土地流轉市場不完善，土地流轉的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構嚴重缺失，加之土地流轉信息渠道不暢，市場化運作機制尚未完善，致使近年黃河上游五省區農牧區的土地流轉率不足30%。多種流轉方式雖有所體現，但整體水平偏低。城鄉土地市場難以一體化，土地流轉難以突破城鄉分割的制約，甚至難以走出鄉村，極大地阻礙著城鄉生產要素的雙向流動，影響著城鎮工商資本、技術、人才下鄉進入農牧業，制約著農牧業的現代化發展和城鄉產業的融合發展。

6.鄉村文化逐步衰落

隨著中國城鎮化的快速推進，黃河上游五省區鄉村的青壯年人口大量地向城市集聚，鄉村人口結構快速兩極化，留守兒童和老年人為主的鄉村社會失去了應有的活力，而教育重心向城鎮的轉移更加速了鄉村文化的衰落。黃河流域幾千年形成的草原文化、農耕文化是黃河上游鄉村振興強有力的資源支撐，鄉村在發展過程中一旦失去了鄉村文化的根基，鄉村振興將面臨著缺少文化凝聚力的挑戰。

三、黃河上游地區鄉村振興的路徑選擇

(一) 黃河上游地區鄉村振興的總體思路

黃河上游地區推進實施鄉村振興戰略的關鍵問題是要打通城鄉資源和要素流通的障礙，破解橫亙在城鄉之間的各種體制和機制性矛盾。從這個視角來看，推進鄉村振興戰略實施在現階段的首要任務是改革。改革傳統的戶籍管理體制，建立城鄉統一的勞動力市場，降低人口城鎮化的成本；改革城鄉土地管理制度，釋放城鄉土地資源，降低土地流轉和集約化經營的成本；改革農牧業經營主體，激發城鎮工商資本下鄉的動力；改革用工制度，建立城鄉平等的報酬機制；振興鄉村文化，提高鄉村社會的凝聚力；改革城鄉治理結構，強化城鄉基層組織的治理能力等是促進城鄉融合發展的必然選項。

(二) 黃河上游地區鄉村振興的路徑選擇

黃河上游實施鄉村振興的主體路徑應是以城鎮帶鄉村，通過構建統一的城鄉要素市場形成以要素流通為主要內容的城鄉融合發展之路。但農業區和牧業區鄉村的不同特征也決定了黃河上游農牧區的鄉村在推進鄉村振興戰略實施路徑上有著不同的選擇。

1.促進農業區鄉村振興的路徑

黃河上游的農業區主要集中在黃河及其支流的河谷地帶，屬河谷農業，鄉村聚落比較完整、規模相對較大，是黃河上游五省區經濟發展的重點區域，也是推進鄉村振興戰略實施的重點地區。

農業區推進鄉村振興戰略的實施，培育和促進鄉村產業發展既是重點也是難點。經過多年的發展，尤其是實施精準扶貧戰略以來，黃河上游五省區的農業區已初步形成了小麥青稞種植、果蔬花卉栽培、牲畜養殖、飼草料種植加工等特色優勢產業，農產品加工業和生態休閑觀光農業作為推進鄉村經濟發展的增長點，已成為鄉村振興的重要內容。但由于缺乏城鄉分工合作、缺乏城鎮的帶領，鄉村產業結構單一，產業鏈短，產品附加值低。現階段黃河上游五省區農業發展仍以傳統種植業為主，主體生產經營方式仍以一家一戶的自然經濟為主，農產品缺少深加工的條件，以出售初級產品為主，收益較低；農業產業布局、結構同質化、趨同化現象比較突出；現代農業發展不足，農產品流通市場不完善，城鄉產業融合發展的基礎匱乏。因此，黃河上游農業區實施鄉村振興戰略的路徑應是以具有較高的人口和經濟集中度的蘭州—西寧城市群、寧夏沿黃城市群建設為核心，圍繞大中小城市和小城鎮建設，以推進農業現代化為前提，以城鄉產業分工合作為紐帶，以培育新型的農工貿合作經營主體為基礎，以工促農、以城帶鄉，強化鄉村的基礎設施建設，完善公共服務體系，引導資金、技術、人才等向農村農業流動來實現以家庭農場、合作社為主要形式的農業現代化發展，以推動城鄉產業融合為重心積極推進城鄉融合發展。[5]

2.促進牧業區鄉村振興的路徑

從黃河上游牧區地廣人稀、產業稀缺、財政靠國家轉移支付及《全國主體功能區規劃》要求的實際出發，黃河上游各省區推進牧業區鄉村振興戰略的基本路徑應當是：以生態保護為前提，以小城鎮建設為重心，通過推進牧民定居工程、牧業生產現代化來推進牧區城鄉融合發展。無論從小城鎮現狀及其發展趨勢來看，還是從牧區農牧民的主觀意愿來看，小城鎮都是農牧民就近就地城鎮化的重要承載地。吸引周邊牧民進入小城鎮生活、定居，以高質量的城鎮生活聚集人口，把牧區小城鎮建設成為周邊牧區牧民的生活生產基地，在提高牧民生活質量的同時，減輕人口散居對牧區生態環境的影響，使小城鎮真正成為區域城鄉經濟融合發展的核心和增長極是黃河上游牧區鄉村振興戰略實施的現實選擇。

四、促進黃河上游鄉村振興的政策建議

黃河上游推進鄉村振興的主要矛盾在于如何在有限資源和不利環境的約束下，既要保護好生態環境，又要在保護中實施好鄉村振興戰略，其根本途徑在于通過政策的推動，有效地改革現有的人地關系、城鄉關系，合理地利用現有資源、提高資源的使用效率，實現對黃河上游生態有效保護下的鄉村振興。

基于黃河上游地區促進鄉村振興戰略實施中的主要矛盾和促進農牧區鄉村振興的路徑選擇，本文提出如下的政策建議。

(一)以城帶鄉，推動城鄉融合發展

1.強化城鎮功能，增強城鎮在城鄉融合發展中的帶動能力

黃河上游五省區的城鎮少、規模小、功能弱，應進一步積極推進新型城鎮化的建設，通過加快農民工市民化，聚居人口、集聚產業、提高科技創新能力，強化大城市的核心帶動能力、中小城市的產業承接能力和小城鎮的生活居住能力，以對周邊的鄉村產生強大的輻射融合能力，實現城鎮對鄉村的融合發展。

2.完善市場機制，構建統一的城鄉要素市場

城鄉要素流動不順暢，是城鄉二元壁壘的突出體現，只有深化改革，破除阻礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制及機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，才能在鄉村形成土地、產業、資金、人才、信息匯聚的良性循環。各級政府應從農牧業轉移人口市民化、人才入鄉激勵、財政投入保障、鄉村金融服務、工商資本入鄉的障礙等方面對影響城鄉要素流動的各種不合理的規定進行清理，制定和完善符合當地特點的、能有效促進城鄉要素流動的各種法律法規，為城鄉要素市場的建立和要素的順利流動提供保障。

3.完善土地市場，推進土地流轉

國家第二輪土地承包到期后再延長30年政策的實施，為農村土地流轉提供了政策保障，積極推進鄉村宅基地、土地制度改革，完善土地流轉市場，為城鄉產業融合發展提供土地資源，成為當下地方政府工作的重點。從土地流轉方面來看，目前應立足國家法律法規，進一步細化地方土地流轉政策，更好地保障土地流轉的合法性、規范性和穩定性，依法保障土地流轉雙方的權益，避免因土地流轉糾紛帶來的各種問題對農牧業現代化發展的不利影響；積極完善土地流轉市場，全面解決好土地流轉中評估、咨詢、公證、仲裁等影響土地流轉市場運轉不暢的各種問題；同時，在易地搬遷、“空心村”合并、村莊規劃調整中，明確宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，在符合規劃、用途管制和尊重農牧民意愿前提下，允許縣級政府優化村莊用地布局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地，對存量宅基地實行有償退出。通過土地和宅基地的有效流轉，促進人口向城鎮和規模較大的鄉村集聚，提升小城鎮和鄉村的人口規模，以人口的集聚推動鄉村振興。

(二)以城鄉產業為根本，促進城鄉融合發展

1.以產業融合促進城鄉融合發展

產業興旺是推動城鄉融合發展的第一動力，必須要緊緊圍繞發展現代農牧業，圍繞鄉村一、二、三產業融合發展，構建鄉村產業體系、生產體系、經營體系，完善農牧業支持保護制度，培育新型農牧業經營主體，健全農牧業社會化服務體系，發展多種形式的適度規模經營組織，實現小農戶和現代農牧業發展有機銜接。在農牧業適度規模經營的推進過程中，將原本碎片化的土地資源通過土地流轉有條件地集中連片化，為大型農牧業機械的使用提供施展的空間，為農牧業的產業化、規?；洜I得以有效推進提供條件，為以農牧業現代化生產的效益優勢從城市引入鄉村稀缺的技術、資本和人才創造條件，從而為持續提升農牧業部門的勞動生產率水平，促進城鄉二元經濟結構轉化和農村一、二、三產業與城鎮產業融合發展創造良好條件。

2.完善小城鎮功能，促進城鄉融合發展

促進以家庭農場和合作社為主要形式的農牧業現代化生產的發展，以農牧業現代化為基礎，以小城鎮為核心和空間載體，吸引各種為農牧業服務的產業向小城鎮集中，實現城鄉三產的融合發展。小城鎮是鄉村地域空間上城鄉融合發展的重要節點，小城鎮的區域地位決定了小城鎮在鄉村振興中具有舉足輕重的作用，立足小城鎮建設帶動城鄉融合發展是黃河上游五省區農牧區城鄉融合發展的現實選擇。為提升小城鎮在城鄉融合發展中的重要作用，應做好以下幾個方面的工作：(1)地方政府應以小城鎮和農村社區為基本單位，實行偏向鄉村的公共服務增量配置政策，提升鄉村居民生產生活條件和質量。(2)在促進城鄉融合發展過程中，制定科學的村鎮一體化發展規劃，合理構建村鎮空間功能，優化村鎮空間格局，形成功能區明確、空間集約高效的鎮村融合發展新格局。(3)通過發揮小城鎮在城鄉融合中的紐帶作用，構建起“以鎮帶村、以村促鎮、鎮村融合”的鎮村聯動融合發展模式，構建城鄉共生共榮的命運共同體，最終實現城鄉經濟的融合發展。(4)強化小城鎮建設，完善小城鎮功能，為流轉土地進城的農牧民提供穩定的工作崗位、住房、社會保障，解除他們的后顧之憂，保證他們能在城鎮安居樂業，過上高質量的城市生活。

3.強化農牧民職業培訓，為農牧業現代化提供合格的人力資源

農牧業現代化的發展需要農牧民職業化，但從黃河上游各省區農牧區勞動者的現狀來看，在快速的城鎮化進程中，隨著更多青壯年勞動力轉移到城鎮，人口老齡化趨勢日益明顯，人口紅利對城鎮化的支撐作用日趨減弱的同時鄉村發展也面臨著勞動力不足的制約，留在鄉村務農的人員綜合素質普遍偏低，很難適應農牧業現代化發展對高素質勞動力的需求。應立足長遠，把鄉村人力資源的開發放在首要位置，根據農牧業現代化發展的需求，明確培育目標、任務、方向和內容，明確資金投入機制，形成長效的對農牧民進行職業化培訓機制，推動農牧民職業化，及時滿足農牧業現代化發展中對職業農牧民的需求。同時，應借助城鎮化由高速度推進向高質量發展轉變和鄉村振興戰略的實施，在積極推進鄉村土地制度改革的前提下，加快培育新型農牧業經營主體，在吸引農民工返鄉創業的同時，創造條件吸引城市中的各類人才進入鄉村創業、生活、居住，激勵各類人才在鄉村廣闊天地大顯身手，重塑人口結構合理、興旺百業、充滿活力的鄉村社會。

4.促進城鄉信息產業對接，以信息化促進城鄉產業融合發展

黃河上游各省區地域廣大，城鄉距離遙遠，從城鄉融合發展的角度來看，信息不暢和信息不對稱是影響黃河上游各省區城鄉生產要素市場建立的重要因素之一。通過強化鄉村信息技術的建設和使用，能有效地實現城鄉信息及時溝通，為城鄉產業的對接和要素的高效流動提供條件，能為偏遠的鄉村提供良好的公共服務，提高居民的生活質量，是克服黃河上游各省區地理條件制約、促進黃河上游各省區城鄉資源流動和城鄉產業融合的必備條件。

5.以旅游業為支點，以小城鎮為節點，促進城鄉融合發展

近年來黃河上游五省區都十分重視旅游業的發展，極力在把旅游業打造成黃河上游各省區的支柱產業，旅游業作為連接城鄉發展的產業，對促進城鄉融合發展起到了顯著的推動作用。小城鎮作為鄉村與城市的結合點，同時具有城市旅游與鄉村旅游的雙重優勢，在推動黃河上游各省區旅游業發展中起到了重要的橋梁作用。小城鎮有城市的景致與熱鬧，有便利的交通與生活設施，又可以近距離地接近農牧區。通過小城鎮建設，可以把各種鄉村游項目和景點聯結起來，白天在鄉村游農家樂，沿途在車上觀賞鄉村景色，晚上回鎮里居住，觀賞小鎮的夜景、品嘗特色美食。在保護生態環境的前提下，在促進旅游業發展中，以小城鎮為支點，能有效地利用城市與鄉村的節點優勢，同時拓展兩方面的旅游項目以實現城市游與鄉村游的一體化，可以同時帶動城鄉經濟社會的發展，使小城鎮成為黃河上游五省區推動城鄉融合發展的重要路徑選擇。

(三)以公共服務一體化為前提，提高城鄉社會融合能力

1.完善城鄉基礎設施一體化發展機制

通過健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，加快實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，以良好的基礎設施和公共服務為鄉村居民提供高品質的生活，進而吸引城鎮人口到鄉村創業、生活和居住，有利于重塑新型的鄉村社會。

2.完善鄉村社會保障制度，助推土地流轉

就當前鄉村發展的實際來看，沒有完善的社會保障制度，農牧民就沒有安全感，就會把土地當作基本的社會保障而緊握不放。要逐步推進城鄉社保一體化，化解農牧民土地流轉中的后顧之憂，助推鄉村土地流轉，在促進鄉村人口城鎮化的同時也便利城鎮人口向鄉村自由流動，加快形成城鄉融合發展的新格局。

3.以就地城鎮化推進城鄉融合發展

“就地城鎮化”是新型城鎮化的重要內容，是指鄉村人口不向城鎮遷移，而是在原有的居住地，通過發展生產和增加收入，完善基礎設施，發展社會事業，提高自身素質，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。黃河上游各省區的有些鄉村規模比較大，離城鎮近，基礎設施、公共服務比較好，村民的生活質量與城市人已經沒有太大的差別。對于這樣的鄉村，可以通過完善城鄉布局結構，形成田園鄉村與現代城鎮各具特色、交相輝映的城鄉發展態勢，統一城鄉社會保障、進一步完善基礎設施、為村民提供均等的基本公共服務等促進其就地城鎮化，實現城鄉融合發展。

(四)加快鄉村生態環境治理，構建和諧鄉村人居環境

鄉村對城市人口的最大吸引力在于良好的生態環境。但從黃河上游各省區鄉村的實際來看，當前鄉村存在的農業面源污染、人居環境污染問題廣泛存在，對鄉村發展影響較大。在推進黃河上游五省區城鄉融合發展中應加大鄉村環境的治理力度，在農牧業生產中科學使用化肥、農藥，減少對鄉村環境的生產性污染，提高鄉村居民自覺維護鄉村生態環境的意識，建設好生態宜居的美麗鄉村。

(五)以土地為核心，以文化為紐帶，重塑鄉村社會

土地是農牧區最大、最根本的資源，完善土地制度，從根本上解決土地流轉問題，允許土地通過市場自由流轉，可以吸引更多的資本進入農牧業生產領域，可以改變農牧業的生產方式，可以吸引各種人口進入農村牧區生活，通過農牧業生產方式的變革和人口結構的優化，重構鄉村社會，為鄉村振興構建新的社會基礎。而以游牧文化、河湟文化、隴右文化、河套文化為代表的黃河上游文化，養育了無數個鄉村，孕育了輝煌的農耕文明，自古以來是維系黃河上游鄉村社會的重要紐帶，是鄉村社會的靈魂。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興。”[6]在促進黃河上游鄉村振興中，以土地資源吸引人，以繼承和發揚黃河文化豐富的思想精神資源凝聚人，堅定文化自信，推動鄉村文化繁榮昌盛，是重塑鄉村社會，振興鄉村的重要內容。[7]

(六)提升治理能力，穩定城鄉融合發展的社會環境

鄉村振興戰略是一項涉及方方面面的系統工程，情況復雜，涉及面廣，沒有一個強有力的領導機構是難以面對實施中的各種問題的?；谥袊默F實，鄉村振興戰略實施的關鍵在于城鄉基層治理制度創新和能力建設，解決城鄉基層組織在城鄉融合發展中的協調及執行力的問題。搞好鄉村黨支部建設，提升基層黨組織的領導能力，提高村委會的執行能力，推動鄉鎮政府職能轉換是促進城鄉融合發展的基本條件。