新一輪西部大開發戰略下的西部職業教育地方立法研究

鄭春晶，郝文武

(1.陜西師范大學教育學院，陜西西安710062；2.青海師范大學人事處，青海西寧810016；3.陜西師范大學西北基礎教育與教師發展研究中心，陜西西安710062)

作為“順應中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段的新要求，統籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署”，新一輪西部大開發戰略，旨在“實現不同類型地區互補發展、東西雙向開放協同并進、民族邊疆地區繁榮安全穩固、人與自然和諧共生”，從而推動我國西部地區在2035年與全國基本實現社會主義現代化。[1]

新一輪西部大開發的全面推進關鍵在人，勞動力素質的提高，則有賴職業教育法治化水平的提升。我國西部職業教育立法開始于20世紀80年代末，截至2020年底，該地區職業教育地方性法規和單行條例共13部，其中9部由省(區、市)人大或其常委會制定，3部由設區的市人大及其常委會制定，1部由民族自治地方人大制定。

作為我國職業教育領域的奠基性法律，《職業教育法》1996年5月由八屆全國人大常委會第十九次會議通過，并于當年9月1日施行。然而直至25年后的2021年，國務院并未出臺相應的配套行政法規。在此情況下，西部職業教育地方立法應當扮演怎樣的角色？其內容如何更好地呼應新一輪西部大開發戰略？其立法本位和功能定位與依法治國、建設社會主義法治國家的要求存在哪些差距？

一、立法缺位加劇職業教育邊緣化

依法治國首先應當有法可依，職業教育領域也是如此，然而如果依此標準考察我國西部地區職業教育立法狀況，不難發現立法缺位幾乎常態化，在嚴重制約職業教育法治化水平的同時，更加劇了職業教育的邊緣化。

解析我國西部職業教育立法缺失的問題，首先應當明確地方層面職業教育領域的立法主體。根據《立法法》第七十二條規定，“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”因此，西部地區省級行政區劃擁有職業教育立法權。

稍稍復雜的是設區的市在上述領域的立法權，2015年《立法法》規定設區的市的“人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。根據《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》(以下稱《釋義》)，對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”的規定，原則上不進行擴大解釋，應當認為設區的市的人大及其常委會原則上沒有教育領域的立法權。[2]

由此不難明確，西部職業教育地方立法的主體包括12省(區、市)的人大及其常委會和民族自治州、自治縣人大等。然而不容回避的是，目前西部地區職業教育立法缺位嚴重，仍有3省(區)人大及其常委會未制定職業教育條例或《職業教育法》實施辦法，分別為新疆維吾爾自治區、寧夏回族自治區和青海省。作為勞動力輸入與輸出大省的四川省，至今未對已施行30年的《四川省中等職業技術教育暫行條例》作出修訂，部分內容已與社會嚴重脫節。

職業教育立法缺位在民族自治地區尤其明顯，我國30個民族自治州中，27個位于西部，然而目前沒有一個自治州制定了專門的職業教育單行條例，僅有云南省境內的楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、德宏傣族景頗族自治州，以及四川阿壩藏族羌族自治州，貴州黔南布依族苗族自治州，甘肅臨夏回族自治州等地在其《教育條例》或《民族教育條例》中涉及到職業教育問題，且規定總體而言較為粗疏。民族自治縣層面，全國117個少數民族自治縣中79個位于西部，占全國民族自治縣總數約三分之二，但目前僅有位于青海省海東市的民和回族土族自治縣在2004年制定了《民和回族土族自治縣發展職業教育條例》。

筆者認為，目前盡管不宜苛求西部具有職業教育立法權的地區實現立法全覆蓋，但立法缺位比例如此之高，不能不說令人遺憾。上述情況，是否說明當下西部地區職業教育發展需求并不迫切？事實恐怕并非如此。根據《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》(下文簡稱《指導意見》)的總體要求，未來需要“推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，促進西部地區經濟發展與人口、資源、環境相協調，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展”。[1]實現上述目標，勞動力素質的全面提升是關鍵，然而根據國家統計局公布的第七次全國人口普查數據，境內31省(區、市)15歲以上人口平均受教育年限為9.91年，按省份統計，9年以下的有4個，全部位于西部，分別為青海的8.85年，云南的8.82年，貴州的8.75年和西藏的6.75年。[3]西部地區盡管與自身相比勞動力受教育程度已有較大提升，但與全國平均水平仍有差距，與東部地區差距更大。同勞動力素質整體偏低伴隨的，是西部人口整體收入偏低，返貧壓力較大。統計顯示，盡管在2020年底西部與全國同步消除了絕對貧困，但在境內31個省級行政區劃中，人均可支配收入排名最后的7個省(區)全部位于西部，且人均可支配收入全部低于25 000元，與全國平均數32 189元和中位數27 540元相比，均存在較大差距。[4]

破解上述困境，最為有效的方式顯然是發展職業教育特別是職業學歷教育，據學者尹振宇、吳傳琦測算，在多種教育和培訓中，成體系的職業學歷教育與勞動者收入提升的正相關度最高，其影響系數至少可達7%。[5]然而必須承認的是，由于職業教育本身投入周期長、回報慢，單純依賴市場機制難以有效調動參與者的積極性，更需要通過完善地方立法，明確相關主體的權利和義務。立法的嚴重缺失，導致西部職業教育發展過度依賴政策驅動，“以政代法”以及由此帶來的政府不作為等現象時有發生。以青海省為例，從2006年到2021年，各級政府先后頒布職業教育地方規范性文件22部，其中10部由青海省人民政府頒布。在社會治理眾多方式中，行政手段直接快捷，然而與“具有高度的明確性，……有明確的強制性和懲罰性規定，依靠國家強制力要求全體民眾普遍遵守”[6]的法律相比，行政手段最大問題在于強制力較弱。具體到職業教育，由于其調整勢必涉及義務教育、高中教育、高等教育等教育階段和門類，鑒于上述三者在教育領域固有的強勢地位，職業教育常常陷入“外熱內冷”的困境。以甘肅省為例，盡管該省從2015年起實行中等職業教育學費全免政策，并曾提出“確保高中階段教育招生職普比不低于4∶6”的目標，[7]但近年來高中階段“職普比”始終在低位徘徊，2012年中職學生占高中階段在校生比例為31.22%，2016年下降為26.64%，2020年小幅回升到27.79%。[8]2021年3月，教育部辦公廳印發《關于做好2021年中等職業學校招生工作的通知》，重申“堅持職普比例大體相當”。[9]此前幾年，多地教育部門通過設置招生比等方式，調整高中階段教育的職普比。然而在筆者看來，上述做法依舊是“以政代法”的延續，且治標不治本，不僅很難促進職業教育發展，操之過急還有可能加劇教育資源的不均。

二、本位誤區影響立法社會導向

《指導意見》認為，在西部地區未來發展中，必須“堅持以人民為中心，把增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感放到突出位置”，并從就業、教育、醫療、社保、養老、文體、防災減災等方面進行了部署。[1]具體到職業教育領域，應當立足于其在西部地區以“人的現代化”為核心的新一輪現代化進程中的基礎性作用，從而使職業教育在繼續發揮其國家和社會功能的同時，更多被賦予促進個人成長成才乃至終身發展的角色。

自從《職業教育法》1996年施行以來，相關學者分析其得失，大多認為其工具本位、國家本位、義務本位傾向過于突出，即過度強調職業教育對國家發展、社會進步的意義，而對其在保障受教育者權益、促進受教育者長遠發展、維護教育公平乃至社會公平等方面關注不足。[10]應當承認的是，在20世紀90年代中期，由于當時中國相對落后的社會生產力水平，以及當時中國作為全球勞動密集型產業集中地區的實際，在職業教育立法中強調工具理性和效率優先原則的做法有其合理性。然而如今，經過改革開發40余年發展，不僅我國社會的主要矛盾已由原先的“人民日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，[11]西部地區自身定位也由原先的主要資源、能源產地和勞動力輸出地，轉變為高質量發展新前沿、“一帶一路”先行區和重要生態屏障。在此情況下，職業教育立法應當堅持以人為本的原則，以人本主義理念引領立法各環節，立足受教育者終身學習和立身處世能力的提升。遺憾的是，現有西部職業教育立法并未在不違背上位法基本精神前提下，對《職業教育法》中存在的上述偏差有所微調，表現之一是其第一條大多照搬《職業教育法》“為了實施科教興國戰略，發展職業教育，提高勞動者素質，促進社會主義現代化建設”的規定，甚至連文字表述都幾乎雷同。

作為現代教育學的重要奠基人，美國學者約翰·杜威在其著作《民主主義與教育》中指出，“教育的過程，在它自身以外沒有目的；它就是它自己的目的。教育的過程是一個不斷改組、不斷改造和不斷轉化的過程”，應當“不使青年屈從于現今制度和標準，而是要利用科學和社會的因素發現他們的膽識，并培養他們實際的和執行的智慧”[12]。換言之，理想的職業教育，除培養受教育者職業技能和職業素養之外，更應當培養其自我發展、長遠發展的能力。

促進受教育者長期發展、終身發展的目標，首先應當通過立法，更好地發揮職業教育作為社會上升階梯的積極作用，“努力讓每個人都有人生出彩的機會”。[13]落實到操作層面，至少應當打通中等職業教育、高等職業教育、高等教育等不同教育階段、門類之間存在的制度性壁壘，構建不同教育階段、門類之間交互發展的“立交橋”。根據學者王士勇等進行的調查，在青海藏區中等職業學校在校學生中，僅有不到10%的學生滿足于當前學歷，相反，80%以上學生希望能夠擁有本科及以上學歷。滿足上述要求，構建貫通中等、高等職業教育和高等教育的“立交橋”勢在必行。[14]然而，考察目前西部職業教育地方性法規和單行條例，不難發現對上述問題的規定參差不齊，如制定并施行于2002年的《西藏自治區實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第十條規定“中等職業學校優秀畢業生，由學校推薦，經市(地)教育行政部門審核，自治區教育行政部門批準，可以免試進入相關高等職業學校的相關專業學習”；制定并施行于2015年的《貴州省職業教育條例》第十二條規定“建立健全職業學校教育與培訓并舉，中職高職銜接，職業教育與普通教育、繼續教育相互溝通，適應勞動者發展需要、經濟發展方式轉變和產業發展要求的現代職業教育體系”，較好地彌補了《職業教育法》相關規定的空白，有利于受教育者通過不同途徑提升學歷，拓寬人生發展空間。然而，也有一些西部職業教育地方性法規不僅未對中等職業教育、高等職業教育、高等教育之間的銜接問題有所規定，甚至照搬2002年國務院《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，直接將“以中等職業教育為重點”等政策性內容寫入地方法規且多年未做修改，導致相關規定與現實脫節。

堅持人本主義的立法導向，還應當細化相關規定，更加有效地保護受教育者的合法權益。近年來關于職業教育在校學生實習期間的維權問題，是職業教育發展中的“瓶頸”之一，同時由于其往往涉及面廣、影響人員多，亟待通過立法手段明確責任主體，拓寬維權途徑。然而《職業教育法》對實習生與實習單位之間的關系是否屬于勞動關系尚無明確規定，導致實習生一旦遭遇侵權，是否能夠適用《勞動法》《侵權責任法》及相關法規、司法解釋都可能成為問題，導致目前在校生實習維權難幾乎常態化，企業常常會利用其強勢地位迫使學生、學校“自愿”簽下有失公平的合同，出現糾紛則以“協議自由”“意思自治”等為由推脫責任，使學生最終成為低成本勞動力爭奪中的犧牲品。

三、功能偏差制約地方立法“落地”

新一輪西部大開發戰略立足于西部長遠發展，呈現出鮮明的未來導向和全局導向。在此背景下，西部職業教育地方立法也應當立足長遠、立足全局，明確其功能定位并理順其與上位法之間的關系。根據《立法法》第一百條規定，地方立法應當遵循“不同憲法、法律、行政法規相抵觸”的原則。對此學者周旺生認為，“所謂‘不同憲法、法律和行政法律相抵觸’，是指‘不得與憲法、法律、行政法規相違背’：一是不得與憲法、法律、行政法規的內容相沖突、相違背(即直接抵觸)；二是不得與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相沖突、相違背”。由于職業教育不屬于《立法法》第八條規定的“法律保留”事項，應當認為，職業教育地方立法在內容上不應止于解讀、細化、落實相關上位法，而應當結合地方經濟社會和職業教育發展的實際情況，著力提高法律的實操性，在不同上位法違背的前提下，積極彌補上位法中可能存在的盲點和局限。[15]

作為職業教育領域的重要上位法，《職業教育法》頒布以來，許多學者和一線教育工作者在肯定其價值的同時，指出其最大瑕疵在于作為一部“軟法”，原則性、宣示性、宏觀性內容偏多，實操性、具體性、微觀性內容較少，加之沒有其他“硬法”托底，導致該法頒布多年基本未應用于一線司法實踐。同時，按照立法慣例，法律經全國人大或其常委會頒布后，應當由國務院制定配套行政法規，對法律進行必要的細化以便實施。然而，《職業教育法》頒布已有25年，國務院盡管曾印發《關于大力發展職業教育的決定》等多個政策性文件，卻未就《職業教育法》制定配套行政法規，導致《職業教育法》“落地難”問題未能在中央層面有效解決。

在此情況下，地方職業教育立法更應當扮演《職業教育法》等上位法與司法實踐之間的“紐帶”角色，從而提高職業教育法治化水平。由此審視近年來西部職業教育地方立法，可以發現其質量良莠不齊，其中一些較好地結合了所在省(區、市)的具體情況，主體較為明確、權責較為清晰，特別是針對《職業教育法》中的盲點進行了有益的補充，對相關寬泛的規定進行了細化。如《貴州省職業教育條例》就針對《職業教育法》第七條“國家采取措施，發展農村職業教育，扶持少數民族地區、邊遠貧困地區職業教育的發展，幫助婦女接受職業教育，組織失業人員接受各種形式的職業教育，扶持殘疾人職業教育的發展”的規定，在其第七條中以4款近250字的篇幅，分貧困及少數民族地區、失業人員等弱勢群體、殘疾人、服刑人員等方面，對《職業教育法》的規定進行了細化，特別是其中第四款“司法行政部門根據有關規定做好服刑人員的職業教育工作，教育、人力資源和社會保障、財政等行政部門應當支持、配合”的規定，顯然有利于服刑人員在刑滿之后更好地回歸社會，有利于社會長治久安。然而不容回避的是，在西部地方職業教育立法中，片面追求“小而全”導致忽視可操作性的做法較為普遍，改寫、轉述甚至照抄、照搬《職業教育法》相關規定的做法也并非個別。

周旺生指出，對那些并非“法律保留”的事項，地方應當在條件成熟的情況積極進行立法試點，從而“解決中央立法不能獨立解決或暫時不宜由中央立法解決的問題”，在應對現實問題的同時為中央立法積累經驗。具體到新一輪西部大開發戰略，《指導意見》認為，應當“分發揮西部地區比較優勢，推動具備條件的產業集群化發展”，通過相關優勢產業、特色產業的發展，“推動形成現代化產業體系”。[1]在傳統觀念中，西部地區職業發展瓶頸之一是缺乏相應產業特別是工業作為支撐，導致畢業生“出口”存在問題。[16]然而筆者調研發現，至少在部分地區，特色產業已形成規模和穩定市場，成為提升當地群眾收入的重要引擎。以青海省黃南藏族自治州為例，當地熱貢唐卡藝術常年吸納青壯年勞動力4萬余人，創造產值超7億元，鑒于全州人口僅27.62萬，上述規模不可小覷。[17]在黃南州職業技術學校，全校每年300余人的招生規模中，唐卡繪制專業占一半以上，且該專業畢業生每年就業率和收入明顯高于其他專業。筆者認為，西部地區特別是民族地區職業教育立法，應當因地制宜突出問題導向，及時總結當地已經成熟的經驗，提高相關產業與地方經濟社會發展的貼合度，從而在消除絕對貧困之后更好地促進群眾收入持續增加。

遺憾的是，當下西部多數職業教育地方立法，不僅未能發揮其前瞻和試點作用，對《職業教育法》中那些與職業教育發展現狀不符的條款也未能有所規避。如在《職業教育法》第十三條規定“職業學校教育分為初等、中等、高等職業學校教育”，這與20世紀90年代中期職業教育狀況基本相符，此后隨著職業教育政策的調整，初等職業教育作為學制之一事實上已處于半取消狀態。[18]然而在分別制定于2002年和2004年的《西藏自治區實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》和《陜西省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》以及修訂于2005年的《云南省職業教育條例》中，并未對上述變化做出必要回應，導致相關條款在現實中因缺少約束對象而形同虛設。

四、結 語

新一輪西部大開發立足新時代區域協調發展大局，立足西部地區全面現代化，參照其總體要求，不難發現目前西部職業教育地方立法體系尚處于構建當中，立法缺位導致“以政代法”常態化，同時對立法本位、功能定位存在的認識偏差，致使其導向不夠清晰，目標不夠明確，作用大打折扣。上述問題若長期存在，勢必會影響西部職業教育法治化進程，制約上述地區教育公平乃至社會公平。筆者認為，西部職業教育地方立法未來發展，至少可以從以下幾個方面有所突破：

第一，以民族自治地區為重點，盡快彌補西部職業教育地方立法缺失。目前在西部，擁有職業教育領域地方立法權的機關至少包括省(區、市)人大及其常委會和自治州、自治縣人大，但目前省(區、市)職業教育立法尚未實現全覆蓋，民族自治地方立法缺位率更高達98%以上。筆者認為未來相關立法主體應當本著綜合統籌、適度優先的態度，盡快彌補上述短板，讓職業教育在地方層面首先做到有法可依。同時，建立針對現有地方性法規和單行條例的可操作性評估機制，對內容過時嚴重的條款優先予以修訂，著力破解部分地方立法可操作性本身不強且隨著時間推移不斷下降的問題。此外可以根據《立法法》第七十三條第三款“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不做重復性規定”的要求，通過法定程序對相關地方性法規和單行條例進行必要的“瘦身”。[2]

第二，貫徹人本本位、權利本位的宗旨，積極回應西部民生特別是居民可支配收入偏低、返貧壓力偏大、相對貧困高發等問題。具體而言，應當以立法為引領，加速優化西部地區職業教育發展環境，提高職業教育與當地經濟社會發展的貼合度，提高當地群眾特別是青年一代自我發展的能力。[19]此外，《職業教育法》在學生實習權益等方面存在的空白，亟待地方性法規、單行條例及時進行彌補，為《勞動法》及相關法規、司法解釋的適用掃清障礙。同時應當對實習生、所在學校、實習單位等主體的責任做出明確規定，嚴格控制企業免責、減責事項，有效依托法律援助等現有制度，逐步破解實習生“維權難”等問題。

第三，對標新一輪西部大開發總體要求，積極發揮地方立法試點功能，提升職業教育地方立法的可操作性。在《指導意見》中，融入“一帶一路”建設和做好生態保護是重要內容，關乎西部地區在我國全局發展中的地位和作用。具體到地方職業教育立法，應當積極回應上述部署，通過必要的制度設計，優先破解重點領域的人才瓶頸，“把制定地方性法文件同解決本地實際問題結合起來，”[15]同時為未來中央層面的立法積累必要的經驗。