美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁法律問題研究

李 瑾

(外交學院國際法系，北京100037)

2021年6月23日，在第75屆聯合國大會上，就“必須終止美國對古巴的經濟、商業和金融封鎖”這一決議，共有184個國家投票贊成通過，要求美國結束對古巴的經濟封鎖，僅美國與以色列投下了反對票。這是聯大連續第29年通過類似決議。古巴外交部長布魯諾·羅德烈吉斯表示，對古巴的禁運封鎖是一種“大規模、公然和不可接受的對古巴人民人權的侵犯”，美國以單邊次級制裁推行其外交政策的制裁行為是對“一個小國家的域外經濟戰爭”。

美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁已對多國造成不利影響。據古巴政府統計，自1962年以來，美國的封鎖已導致古巴損失近1500億美元。特別是在前任總統特朗普執政的四年間，美政府對古巴采取的單邊制裁措施超過240項，其中50多項啟動于疫情肆虐之際，給古巴民眾的生活造成嚴重沖擊。[1]聯合國多次強調所有國家都應遵守《聯合國憲章》和國際法，尊重貿易和航行自由。但美國一直置若罔聞，借此類性質的單邊次級制裁在美國法律體系有跡可循聲明其合法性。

一、美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁

美國動輒以經濟制裁外交中的單邊次級制裁為工具，采取經濟封鎖、貨物禁運、制裁他國人員等脅迫性單邊強制性措施，大行單邊制裁之道。厘清美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁需從以下兩大要素入手。

(一)何謂國際法上的制裁

制裁在國際法上沒有統一的分類標準，學者們依據實施制裁的主體和受制裁的客體兩個維度，有多邊經濟制裁與單邊經濟制裁以及初級制裁與次級制裁之分。在經濟制裁活動中，實施經濟制裁的國家被稱為“制裁發起國”，被制裁的國家被稱為“制裁目標國”。

1.多邊制裁與單邊制裁

從實施制裁的主體來看，制裁可分為多邊經濟制裁和單邊經濟制裁。多邊經濟制裁一般指聯合國安理會認為在必要時，依據《聯合國憲章》第七章所規定的程序，授權相關國家實施的多邊制裁。這類制裁反映了聯合國成員的共同意志，代表了國際社會的普遍意見，通常是具有正當性、合法性和可執行性的，被制裁國亦應嚴格遵守。[2]隨著區域一體化的不斷發展，一些區域性國際組織，在其組織章程中規定了在特定情況下針對其成員國實施制裁的條款，這些區域性國際組織依據其組織章程對某一成員國施加的制裁，在性質上也屬于多邊制裁。[3]正因如此，在當代國際法體系下，多邊制裁可以定義為：一個國家或多個國家或國家集團在得到多邊國際條約機制的明確授權下，在該機制范圍內決定采取經濟、貿易或其他強制措施，以達到迫使某一成員國改變其政策的目的。[4]

單邊經濟制裁相較于多邊制裁，則不是由聯合國安理會或區域性國際組織依據相應章程明確授權實施的，而是由單個國家、國家集團或其他國際組織單方面決定和實施的經濟制裁。[5]因此單邊經濟制裁具有“單方性”與“自主性”的法律特性。《奧本海國際法》認為正是由于國際社會缺乏一個集中組織起來的制裁體系，國際法不得不依賴國家的自助行為和干涉行為來確保執行。[6]這類制裁在國際法上屬于“自立救濟”或“自助行為”。[7]

2.初級制裁與次級制裁

以受制裁的客體為標準，經濟制裁可分為初級制裁與次級制裁。初級制裁是制裁發起國實施的對本國實體與個人的制裁，強調的是“本國人”應當遵守的強制規范。其目的是限制本國實體與個人同目標國的經濟往來。比如美國禁止美國人居住在古巴政府所有的房產，禁止美國人進口古巴的雪茄和酒。

由于全球一體化的國際性大整合，市場之間的相互依賴性越來越強。挑出能夠有效傷害目標國的產品，而不對采取制裁的國家產生不利影響的經濟活動，隨著貿易全球化的發展變得愈發困難。[8]初級制裁在經濟層面以及政治層面的有效性都逐步降低。首先以經濟因素為例，受制裁的一方可通過另尋貿易伙伴的方式最大程度地恢復經濟實力，而發起國卻因為己方實施初級制裁的緣由，即無法有效達到阻隔他國同目標國進行經貿活動的目的，同時還會相應挫敗本國的經濟實力，使得依賴于這一相關貿易進出口的產業遭受嚴重損失。也就是說，一國制裁可能使該國對某些目標國家的出口大幅減少，如果對其他市場的出口沒有抵消性的增長，那么此制裁行為的經濟成本也相對較高。比如在美國制裁中興的案例中，中興的上游美國供應商如光纖網絡提供商ACIA、Oclaro也面臨著股票大跌，甚至有些芯片技術公司大規模裁員。除此之外，他國還會利用發起國采取經濟制裁退出市場的機會，填補占領目標國市場并從中獲益。如1879—1981年間伊朗的外匯儲備從150億美元下降到不足10億美元，出口額從200億美元下降到100億美元。但從1982年起，由于伊朗積極尋找替代市場填補市場短缺，因而伊朗的外匯儲備和出口都迅速增長。[9]其次，制裁國出自政治而非法律因素考量采取的制裁措施不一定與其他與目標國有貿易往來的國家利益相向，而他國與目標國正常的貿易往來必將帶動相關區域的外交政治利益，此舉更與制裁發起國所要維護的地緣政治背道而馳。因此制裁國需要通過更嚴厲的制裁手段擴大受制裁范圍，達到己方制裁之目的。比如美國之所以制裁“北溪-2”(1)“北溪-2”項目旨在鋪設一條由俄羅斯經波羅的海海底到德國的天然氣管道，可繞過烏克蘭把天然氣輸送至德國，并通過德國干線管道輸送到其他歐洲國家。該管道投入使用后，俄羅斯向德國出口的天然氣可以增加一倍。[10]天然氣管道項目不僅是因為經濟利益，更是對歐洲與俄羅斯的關系，甚至是跨大西洋關系的政治擔憂。正因為此，在初級制裁這種“殺敵一千、自損八百”的制裁手段無法有效促使目標國政府改變其政策或行為時，次級制裁就在初級制裁的基礎上衍生而來。

相較于初級制裁針對的是“本國人”，次級制裁則適用于“非本國人”，即第三國實體與個人。具體來說，次級制裁通過一國國內法的域外適用，禁止第三國及經濟組織等與目標國進行經濟交往、拒絕施以經濟援助，迫使第三國和其他經濟組織等實施與該國相同的對目標國的經濟制裁。[11]以美國對古巴制裁為例，美國《對外援助法案》中明確規定，對任何懸掛該國國旗的船只進出古巴運送物資，則該國將被拒絕給予對外援助。[12]此類被排除在美國提供援助的國家名單之外的行為即為次級制裁，目的是通過制裁手段脅迫第三國的公司與個人脅從其制裁政策，以此將單邊制裁強制轉化為多邊行為，從而提高美國單邊經濟制裁的制裁范圍與實際效果。[13]

(二)何為美國經濟制裁外交

通過上文概述，經濟制裁外交的含義已初見端倪。基于此，經濟制裁外交通常以單邊強制性經濟措施為有利工具，作為一種針對目標國的強制外交形式，[14]實質上是國家運用經濟的手段維護和發展本身的國際政治和安全利益，核心是以目標國是否按照實施制裁的國家意愿改變自身的對外政策。[15]鑒于現代武器的巨大破壞力以及國家間經濟相互依存度越來越高，人們開始將經濟制裁作為使用軍事力量的替代辦法。[16]美國前總統威爾遜曾這樣評價經濟制裁：“運用這種經濟的、和平的、無聲的、致命的補救措施，就不需要武力了。這是一個可怕的補救措施。它不需要付出生命的代價，但它給這個國家帶來的壓力，根據我的判斷，沒有一個現代國家能夠抵制。[17]”美國作為頭號使用制裁外交的國家，通常以單邊制裁為手段，借以表達對某種行為的不贊同或不滿。有學者認為當一個國家聲稱對另一個國家實施單邊的經濟制裁時，其所聲稱的單邊經濟制裁在本質上涵蓋三種不同類型的單邊行為，包括單邊自助性經濟對抗措施、單邊法律性經濟干涉行為以及本文所論的經濟制裁外交中的單邊經濟制裁。[18]

與前兩者單邊行為所強調的先有國際不法行為再有制裁相比，采取經濟制裁外交中的單邊次級制裁并不一定以存在國際不法行為為制裁的先決條件。此類制裁強調的是脅迫性、懲罰性、警示性以及震懾性，是服務于政治以及安全利益的經濟強制措施。[19]正是基于這一特性，在一國遵守國際法規則，承擔國際法義務的前提下，制裁發起國單方面地基于本國政治與國家安全利益的考量而自主采取的經濟制裁在國際法上的合法地位具有較大爭議。

二、美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁法律體系

美國在經濟制裁外交中行駛的單邊次級制裁主要是基于立法管轄權。[20]其法律體系不僅包括國會通過的制裁法案，還涉及總統簽發的行政命令以及美國政府機構發布的經濟制裁條例。[21]

(一)一般法案

美國有關經濟制裁的一般性國會立法包括《與敵國貿易法》《國家緊急狀態法》以及《國際緊急狀態經濟權力法》。

1917年美國國會通過了《與敵國貿易法》(TWEA)以定義、規范和懲罰美國加入第一次世界大戰后與敵國的國際交易。TWEA授權美國總統有權在和平時期宣布國家進入緊急狀態，并給予總統在國內外交易方面廣泛的自由裁量權(2)依據TWEA Section 5(b)的規定，在戰爭期間，總統可通過他指定的任何機構，并根據他規定的規則和條例，通過指示、許可證或其他方式：(A)調查、管理或禁止任何外匯交易，在任何銀行機構之間、通過任何銀行機構或向任何銀行機構轉移信貸或付款，以及進口、出口、囤積、熔化或指定金銀幣或金塊、貨幣或證券。(B)調查、管制、指導和強制、取消、無效、防止或禁止任何人取得、持有、扣留、使用、轉讓、提取、運輸、進口或出口、或交易、或行使與任何外國或其國民有任何利益的任何財產有關的任何權利、權力或特權，或涉及美國管轄范圍內的任何財產的交易。。美國總統可以該法案為依據，管理或禁止在戰爭期間與任何外國或任何外國居民的外匯和貨幣交易以及信貸或財產轉移。冷戰時期《與敵國貿易法》作為美國冷戰戰略的一部分，成為實施制裁的核心工具。[22]但該法案并未明確如何判斷國家是否處于緊急狀態，以及何時結束緊急狀態。正因如此，1976年美國國會通過了《國家緊急狀態法》(NEA)，1977年通過了《國際緊急狀態經濟權力法》(IEEPA)。

《國家緊急狀態法》(NEA)要求總統、聯邦政府的任何其他官員或雇員或任何行政機構基于1976年9月14日生效的任何國家緊急狀態宣言的存在而擁有的所有權力和授權，自1976年9月14日起兩年內即告終止。但這種終止不應影響(1)任何已采取的行動或待決的程序，在該日尚未最終結束或決定；(2)基于在此日期之前實施的任何行為的任何訴訟或程序；或(3)任何在此日期之前到期的權利或義務或產生的懲罰。[23]除此之外，該法雖明確在宣布國家緊急狀態后的6個月內，以及在此后這種緊急狀態持續的每6個月結束前，國會各院應開會考慮表決，以確定是否應終止該緊急狀態。[24]然而現有國家緊急狀態評估后仍保持不變的做法已成為常態。由此可見，NEA仍為緊急狀態留有很大權力空間。同時。該法案將“國會通過共同決議終止緊急狀態 ”修正為“聯合決議(3)聯合決議：參眾兩院皆通過決議，且總統未行使NEA所賦予的“否決權”，若是總統行使了“否決權”，否決了兩院通過的終止“國家緊急狀態”的決議，那么國會則要得到2/3及以上議員的絕大多數支持，才可以推翻總統的否決票。”的方式也大大增加了終止緊急狀態的難度。

與TWEA一樣，《國際緊急狀態經濟權力法》(IEEPA)是現代美國制裁制度的核心，已成為美國實施經濟制裁的重要依據。IEEPA的1702條授予總統任何權利，以處理任何不尋常和特殊的對美國國家安全、外交政策或經濟的威脅，并且這種威脅全部或大部分來源于美國之外。[25]此時總統可根據NEA法案規定的程序援引IEEPA宣布啟動國家緊急狀態。該條已成為該法案的核心條款。美國政府經常使用IEEPA來限制各種國際交易。伴隨著美國長臂管轄的擴張，緊急狀態情況的使用頻率和維持時間都在不斷增加。最初美國依據制裁法案打擊的對象多為外國政府，但現在由于外交政治利益的需要，政府越來越多地通過適用IEEPA來打擊非國家的個人和實體。比如美國政府聲明由于國際刑事法院“不公正”“不合法”的調查對美國主權構成威脅，因此宣布對國際刑事法院首席檢察官法圖·本蘇達和另一位高級官員法基索·莫喬喬科實施制裁(4)美國政府針對二人采取的經濟制裁不僅僅是凍結在美資產、取消簽證、頒布旅行禁令，限制美元交易方面，還涵蓋任何為兩人繼續提供支持的個人及實體，此舉屬于次級制裁。，以反擊他們對美國軍隊在阿富汗犯下的戰爭罪行進行正當管轄的調查。[26]

(二)特殊法案

《赫爾姆斯-伯頓法》與《達馬托法》是美國針對特定國家與地區中的專門性法案的典型代表。

《赫爾姆斯-伯頓法》正式名稱為《聲援古巴自由與民主法》。1959年古巴革命后，美國政府對古巴采取敵視政策，并對古巴實施經濟、金融封鎖和貿易禁運。這一法案是對美國數十年來一貫奉行的敵對古巴政策的延續。其中該法案的第三條與第四條最具爭議。該法案第三條創設了“私人訴訟權”，其大致內容是允許美國公民可以在美國法院對1959年古巴革命勝利后，被古巴政府征用，使用這些財產的古巴實體以及與其有經貿往來的外國公司提起訴訟。由于擔心執行第三條的相關內容會嚴重影響美國與其他國家的關系，1996年以來，歷任美國總統都動用總統權力，暫停訴訟規定。但2019年4月美國前總統特朗普宣布暫停訴訟的規定過期，美國將實施《赫爾姆斯—伯頓法》第三條的全部內容，允許原告使用“私人訴訟權”。而該法案第四條則被授權拒絕向1996年3月12日之后參與到被古巴“沒收”或“交易”(trafficking)(5)“交易”(trafficking)指一個人“交易”被沒收的財產，如果該人明知并故意，且未經對該財產擁有權利要求的任何美國國民的授權：(i)出售、轉讓、分配、分發、經紀、管理或以其他方式處置沒收的財產，或購買、租賃、接收、擁有、獲得控制權、管理、使用或以其他方式獲得或持有沒收的財產的權益。(ii)從事商業活動，使用或以其他方式從沒收的財產中獲益，或(iii)導致、指導、參與他人交易(如第(i)或(ii)條所述)，或以其他方式通過他人從事交易(如第(i)或(ii)條所述)，或從中獲益。該定義不包括一些活動，如與古巴的電信聯系、到古巴的合法旅行或古巴公民個人(即不屬于政府的人)之間的交易。的上述資產高管、控股股東以及其配偶和子女發放美國簽證，并將其排除在美國之外。這項規定以保護被沒收的美國財產為目的，同時威懾所有與古巴有商業聯系的實體、個人與政府，加劇了對古巴投資的不確定性。[27]

《達馬托法》最初被稱為《伊朗—利比亞制裁法》(ILSA)，該法案旨在對與伊朗和利比亞經濟往來的的公司采取經濟制裁，尤其是對投資伊朗與利比亞油氣資源的第三國企業進行次級制裁。[28]由于2004年美國結束了基于IEEPA對利比亞的經濟制裁，因此2006年該法案被重新命名為《伊朗制裁法》(ISA)。根據ISA的規定，除非得到總統的豁免，否則所有為伊朗石油資源開發提供超過2000萬美元投資的外國公司將被美國施加七種可能制裁中的兩種(6)這七種制裁措施包括：(1)拒絕美國進出口銀行的援助；(2)拒絕向違規公司發放出口許可證；(3)禁止在任何12個月內從美國金融機構獲得超過1000萬美元的貸款或信貸；(4)禁止被指定為美國政府債務工具的主要交易商；(5)禁止作為美國的代理人或美國政府資金的存放處；(6)拒絕美國政府的采購機會(符合世界貿易組織的義務)；(7)禁止違規公司的全部或部分進口。。《達馬托法案》被認為賦予了美國“世界警察”的職責，令美國可以在世界范圍內要求任何第三國的國民遵守美國的制裁法律。[29]之后，美國逐步擴大經濟制裁的域外適用范圍和執行力度，針對在伊朗進行某些投資的美國與非美國企業，先后出臺了《伊朗全面制裁、責任和撤資法(2010)》(CISADA)、《伊朗威脅消減及敘利亞人權法(2012)》(ITRSRA)和《伊朗自由和反擴散法(2012)》(IFCA)，重點制裁伊朗石油出口、能源、造船、航運和金融等部門，以此遏制來自伊朗的戰略威脅。

(三)行政命令與政府機構制裁條例

美國的制裁法體系是一個復雜的制裁體系，國會的一般性立法與專門制裁法案、行政命令以及美國政府機構如美國財政部外國資產監控辦公室 (OFAC)發布的相關經濟制裁條例共同構成了美國經濟制裁外交中單邊次級制裁的邏輯自洽性。在美國，行政命令是總統簽發的，用于管理行政機構運行的一種指令，具有法律效力；OFAC是美國經濟制裁的主要執行機構，針對具體的經濟制裁項目，發布制裁條例。[30]OFAC不僅對美國管轄的人(包括美國銀行、銀行控股的公司和非銀行子公司、美國人的外國子公司)有執法權，對“美國人”以外的外國公司也有管轄權，只要這些公司利用美國金融機構處理、涉及制裁影響到的區域美元交易。[31]

以第13883號(防擴散制裁的管理和12851行政命令的修正)與俄羅斯相關的制裁指令為例，該行政令以《國際金融機構法》第701條為據，反對國際金融機構向俄羅斯提供任何貸款或金融或技術援助；禁止任何美國銀行(7)“美國銀行”一詞是指根據美國法律或美國境內任何司法管轄區(包括其外國分支機構)組建的任何實體，或美國境內的任何實體，作為委托人或代理人從事接受存款、提供、授予、轉讓、持有或經紀貸款或信貸，或購買或出售外匯、證券、商品期貨或期權，或促成其購買者和銷售者的業務。向該國政府提供任何貸款或信貸。也就是說，在與俄羅斯經濟貿易往來中，若外國銀行提供其位于美國境內的代理銀行賬戶并進行美元結算時，美國有權針對該外國銀行采取行動實施單邊次級制裁，此命令由OFAC落實執行。

三、美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁合法性問題研究

國家通過有利的貿易政策促進本國的經濟繁榮無可厚非，但若不以存在國際不法行為為前提，僅依據外交政治因素為考量迫使其他國家脅從于美國的政治利益，并對潛在國家發出采取單邊次級制裁威脅的信號，警告所有國家若實施與美國政治利益背離的貿易政策都有可能付出代價的做法本身就違反了國際法與國際關系基本準則。[32]

(一)違反《聯合國憲章》基本原則

1.主權平等與不干涉內政原則

主權平等原則早在16世紀就由維多利亞、格勞秀斯等國際法奠基者提出并逐步發展。[33]主權平等原則不僅為《聯合國憲章》的首要原則更是國際法律秩序的基礎原則，國際法的大多數制度和原則都直接或間接地依賴于國家主權，包括不干涉內政原則。不干涉內政原則除體現在《聯合國憲章》《美洲國家組織憲章》《非洲聯盟組織法》等區域性國際組織章程以及《維也納條約法公約》等諸多國際條約之外，還被國際法院判例明確為習慣國際法。[34]《聯合國憲章》第二條明確了會員國主權平等原則，同時保證國家在其領土內擁有最高權力，以及不受其他國家對其領土的干預。《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》(以下簡稱《國際法原則宣言》)也明確“任何國家或國家集團均無權以任何理由直接或間接干涉任何其他國家之內政或外交事務”，“任何國家均不得使用或鼓勵使用經濟、政治或任何其他措施強迫另一國家，以取得該國主權權利行使上之屈從，并自該國獲取任何種類之利益”。

美國以經濟制裁外交為手段，對一些不服從其意愿的國家依照本國法律規范施加的一系列經濟、商業、金融封鎖等懲罰性質的制裁行為本質上為美國法的域外適用。此類不以國際不法行為為前提，單方自主實施的次級制裁違反《聯合國憲章》宗旨和原則，屬于非法行為。2018年11月1日，聯合國大會幾乎一致通過了譴責對古巴封鎖的第27項決議，[35]這項 “必須終止美利堅合眾國對古巴的經濟、商業和金融封鎖”的決議重申了此類性質的單邊次級制裁是對多邊貿易體制的威脅，與和平發展、合作共贏的國際潮流格格不入。該決議還對“會員國繼續頒布和實施法律和條例，如1996年3月12日頒布的《赫爾姆斯—伯頓法》，其域外效力影響到其他國家的主權、其管轄下實體或個人的合法利益以及貿易和航行自由”表示關切，敦促有這種法律和措施并仍在實施的國家盡早采取必要步驟，予以撤銷或廢止。2021年6月23日第75屆聯合國大會以壓倒性多數再次通過了“必須終止美國對古巴的經濟、商業和金融封鎖”的決議，這也是聯合國大會自1992年大會開始每年就該問題進行表決以來，連續29年通過類似決議(8)自1992年至2021年連續29年通過了該項決議，但由于2020年COVID-19的限制因素，故此，2018年是第27年，2019年是第28年，2020是第29年。。

2.和平解決國際爭端原則

和平解決國際爭端是《聯合國憲章》下的一項基本原則。該原則要求任何爭端當事國，在爭端繼續存在足以危及國際和平與安全的維持時，應先以談判、調查、調停、和解、公斷、司法解決，區域機關或區域辦法適用之，或各國自行選擇其他和平方法解決爭端。[36]但非暴力的經濟制裁不等同于和平解決國際爭端。依據《國際法原則宣言》所言，“每一國皆有義務在其國際關系上避免為侵害任何國家領土完整或政治獨立之目的，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方式使用威脅或武力。此種使用威脅或武力構成違反國際法及聯合國憲章之行為，永遠不應用為解決國際爭端之方法”。

幾十年來，美國一直利用經濟制裁向全球對手施壓。美國前總統克林頓曾感嘆美國處于“樂于制裁”的時代，世界上沒有一個國家像美國那樣頻繁地針對其他國家采取經濟制裁行為。[37]經濟制裁外交中的單邊次級制裁作為維護本國政治利益的手段一直受到美國的青睞。在美國看來，制裁不是為了說服目標國家放棄以前的“違法行為”，而是作為經濟戰爭或政權更迭戰略。[38]實施制裁外交中的單邊次級制裁是借助經濟武器去完成政治和軍事目的，[39]使用效果不亞于軍事力量，因為兩者的目的都是使敵人在政治上解體。以《1974年貿易法》第301條(9)《1974年貿易法》第301條(“美國法典”第19編第2411節)賦予美國貿易代表辦公室(USTR)一系列職責和權力，以調查和采取行動執行美國在貿易協定下的權利，并對某些對外貿易做法作出回應。為代表的一系列法律法規賦予美國可以在不遵循相關國際協議規定程序的情況下，單方面認定另一國的某項與貿易有關的政策或措施是“不公平的”，為了糾正“不公平”的做法，威脅采取單邊強制性經濟制裁，迫使目標國改變原有相關的貿易政策，[40]并向潛在的目標國預示若目標國實施一定行動則將可能付出的代價，以期該政府知難而退，甚至決定改弦更張。[41]此類以經濟政治強權力量打擊別國政治、經濟，軍事力量的單邊次級制裁是對國際法和國際關系基本準則的踐踏。

(二)違反國際法上的管轄權原則

美國制裁外交中的單邊次級制裁本質上是將制裁的范圍擴張到與原目標國有經濟貿易往來的第三方國家，實質上屬于域外適用的經濟制裁，[42]而實施此類性質的單邊制裁實則是行使域外管轄權。但此域外管轄權并未落入任何一項已被普遍承認的國際法管轄權原則的范疇之內。首先，屬地管轄原則是指國家對發生在其領域內的一切人和事物行使管轄權，無論行為人是否具有本國國籍。而美國聲稱有權管轄在外國領域而非美國領域內發生的經濟貿易、投資往來、金融服務等行為，顯然違背了屬地管轄原則。其次，依據屬人管轄原則，國家對具有本國國籍的人具有管轄權，無論該人位于何處或者該人的行為發生在何處。[43]因此美國將制裁的范圍擴張到與原目標國有經濟貿易往來的第三方國籍的實體與個人，通過增加屬人管轄的范圍，以此對“非美國人”實施制裁的行為構成了對屬人管轄原則的濫用。再次，保護性管轄權是一國為了保護本國國民的生命、財產和利益，而對在本國領土以外的針對本國和本國公民重大利益犯罪的外國人所行使的管轄權。[44]雖然保護性管轄權原則承認對在外國的外國人享有管轄權，但制裁外交中的正常經貿活動并不足以對美國以及美國人有重大利益犯罪的情形，且該項權利更多的是針對他國對本國國家安全和領土完整的犯罪行為。因此，保護管轄權原則并不能成為美國行使域外管轄權的合法性依據。最后，普遍管轄權是基于國家主權派生的一項權利。由于國際犯罪破壞了人類文明和整體利益，而使國際社會的每個成員國均有權擴展其刑法適用的范圍，適用普遍管轄權懲治那些不論犯罪是否發生在本國領域內，犯罪人是否為本國公民，也不論是否侵害本國或公民利益的嚴重國際犯罪行為。[45]可以適用普遍管轄權原則的國際刑事犯罪包括戰爭罪、販運毒品罪、販賣人口罪以及嚴重破壞人權的行為，例如種族滅絕、種族隔離、酷刑和破壞海上和空中安全的海盜罪和空中劫持罪。[46]但正常的經貿活動并不屬于國際社會公認的特定刑事犯罪，未對人類文明造成威脅。因此，美國以普遍管轄權原則為由行使域外管轄權是非法的。

除被普遍承認的國際法管轄權原則之外，美國頻頻以效果原則為行使域外管轄權的合法依據。效果原則，是管轄權原則的擴大解釋，在美國反壟斷法中最先確立。1945年，美國在其著名的“鋁公司案”指控加拿大鋁業有限公司加入了在美國境外訂立的由英國、法國、瑞士等國簽訂的鋁業出口價格協議，產生了限制美國鋁業生產和出口的效果，[47]因此主張適用美國《謝爾曼法》第1條的規定(10)《謝爾曼法》第1條：根據本法規定，所有限制州際或對外商業貿易，以托拉斯或其他形式組成聯合，簽訂合同或秘密協議的，都屬于違法行為。。該法突破了傳統的屬地原則與屬人原則，法院認為，“任何國家對其指控的在其境外實施的行為，即使行為人不屬于其管轄范圍之內的人，也可以科處責任”，該案由此確立了美國法院對外國企業適用《謝爾曼法》進行域外法治的法律規則。[48]1977年美國司法部發布的《反托拉斯法國際實施指南》又進一步加強了美國域外法治的權力。該法明確若他國交易對美國本國商業發生了重大的和可預見的后果時，不論貿易行為地，美國法律直接享有管轄權。[49]之后，美國將效果原則延伸到了所有可適用的經貿活動中，聲明只要對美國本土商業發生了重大和可預見的效果時，便有權對發生在境外的第三國的企業和個人進行制裁懲戒。雖然這項規則被美國大量使用，但卻遭到了許多國家的強烈反對。迄今為止，效果原則還未被各國所接受，究其原因主要有兩點：首先，效果原則之合理性問題。其次，效果原則之適度性問題。由于實操難度大，一旦超過平衡利益就會不恰當地損害他國利益。因此，美國以效果原則為由行使域外管轄權不具有國際法上的合法性。

(三)違反WTO貿易規則

經濟制裁和WTO的基本目標之間存在著根本性矛盾，WTO的主要目標是貿易自由化，而制裁外交中的單邊次級制裁以限制貿易為目的，剝奪各國通過貿易可以獲得的經濟利益。[50]美國制裁外交中的單邊次級制裁以拒絕簽證、凍結資產和限制交易為手段，不但適用于目標國實體與個人，也同樣擴及第三國。所有這些涉及貿易往來的經濟制裁活動都被美國所加入的各種國際協議所涵蓋和規范，包括WTO協議。正因如此，美國出于外交政治利益而非法治因素實施的單邊次級制裁可能違反美國的條約義務。WTO最基本的原則是國民待遇原則，它要求締約方之間相互保證給予另一方自然人、法人和商船在本國境內享有與本國自然人、法人和商船同等的待遇。[51]該原則適用于與貿易有關的關稅減讓、國內稅費征收、營銷活動、政府采購、投資措施、知識產權保護、出入境以及公民法律地位等領域。[52]例如依據《服務貿易總協定》(GATS)，一成員國不得對與其在服務貿易領域的具體承諾有關的當前交易實施國際轉移和支付限制。但美國出于外交政治利益而非法律因素實施凍結資產和凍結金融交易等單邊次級制裁行為就與這一義務相沖突。就《關貿總協定》(GATT)而言，GATT不允許施加關稅或其他措施并以外交政策為由對一個成員進行歧視，如人權、政府形式或擴散政策。[53]因此單方面的限制或禁止“非美國人”與目標國的交易活動超出了可允許的影響范圍，反而會對受害國根據WTO協議下所獲得的利益帶來嚴重減損或是化為烏有的后果，造成對他國經濟事務的非法干預。總的來說美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁違反了GATS第2條、第13條和第23條的規定以及GATT 第1條、第2條、第3條、第5條、第10條、第11條和第13條的規定。[54]

但WTO包含一些例外情況，允許世貿組織成員為實現某些監管或政策目標而采取原本與世貿組織法律規定的義務相沖突的措施。[55]因此美國常以“安全例外”為由推行單邊次級制裁。這些例外規定了WTO成員國可免于遵守WTO規則的若干具體情形，主要體現在GATT第21條“安全例外”(11)GATT第二十一條“安全例外”規定：本協定不得解釋為：(a)要求任何締約方提供其根據國家基本安全利益認為不能公布的資料；或(b)阻止任何締約方為保護國家基本安全利益對有關下列事項采取其認為必需采取的任何行動：(1)裂變材料或提煉裂變材料的原料；(2)武器、彈藥和軍火的貿易或直接和間接供軍事機構用的其他物品或原料的貿易；(3)戰時或國際關系中的其他緊急情況；或(c)阻止任何締約方根據聯合國憲章為維持國際和平和安全而采取行動。以及GATS第14條之二“安全例外”條款中(12)GATS第14條之二“安全例外”規定：本協定的任何規定不得解釋為：(a)要求任何成員提供其認為如披露則會違背其根本安全利益的任何信息；或(b)阻止任何成員采取其認為對保護其根本安全利益所必需的任何行動；(i)與直接或間接為軍事機關提供給養的服務有關的行動；(ii)與裂變和聚變物質或衍生此類物質的物質有關的行動；(iii)在戰時或國際關系中的其他緊急情況下采取的行動；或(c)阻止任何成員為履行其在《聯合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而采取的任何行動。。這兩個條文在起草、結構、解釋和適用方面是相通的，都是為了讓成員國更大程度地實現貿易自由。但實施制裁外交中的單邊次級制裁需要遵循合理限度，滿足“必要充分的聯系”的要求。[56]在“美國某些蝦和蝦產品的進口禁令”一案中，上訴機構明確提出“所涉及的洄游和瀕危海洋種群與美國之間須有足夠的聯系”，美國實施的海龜保護措施是與保護海龜“有關”的措施。“有關”一詞意味著一項措施必須與保護可耗盡自然資源的政策“有某種關系”或“有實質性的聯系”，而非“僅僅附帶地”保護自然資源。[57]正因如此，美國在實施制裁外交中的單邊次級制裁須與受保護的利益之間產生足夠的聯系，不以實質聯系為主導，只依據外交政治利益單方自主實施次級制裁是對國際關系的嚴重破壞，在國際法上的合法性并不充分。

四、結語

經濟制裁作為美國外交政策的首選工具，每當緊張局勢加劇時，制裁就會成為美國外交中的“上乘之選”。美國借以經濟制裁外交中實施的單邊次級制裁可視為一國為威脅或者懲罰另一國而采取或施加的政策性經濟強制措施。美國實施的此類性質的單邊次級制裁因并不一定以存在國際不法行為制裁的前提條件，故實質上是糾正“越軌”行為以實現國家利益和外交政策目標。為此，美國在其國內建構起了一套完整嚴密的法律體系，不僅涵蓋立法權也涉及行政權。這套邏輯自洽的法律體系為美國宣稱實施此類性質的單邊制裁提供了合法性依據。但究其根本，不僅是對《聯合國憲章》主權平等與不干涉內政原則的根本性違反，同時在普遍承認的國際法管轄權原則上也站不住腳。美國在傳統國際法管轄權原則之外提出的效果原則迄今未被國際社會接受。除此之外，美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁違反了WTO最惠國待遇條款、減讓表條款、一般取消數量限制條款、數量限制的非歧視條款等貿易規則，嚴重違反國際法。而WTO中的“安全例外”條款也并不能為美國脫罪提供完美的保護傘。

研究美國經濟制裁外交中的單邊次級制裁有助于“知己知彼”，中國作為美國制裁政策的重點關注對象，研究美國經濟制裁外交史中的單邊次級制裁為我國企業有效防范制裁風險，加強自身反制裁能力提供了思考。此外，日前我國新出臺的《中華人民共和國反外國制裁法》也為中國有理有據反制他國法律措施與域外不當適用提供了法理依據，但如何從根源上限制不具正當性質的單邊制裁的適用，調和與國際法所倡導的平等友好之間的緊張關系還需不斷的國際立法與實踐，需要世界各國通力合作，積極維護多邊貿易體制。