關(guān)于治理理論研究綜述

孫瑜陽

（國防大學(xué)政治學(xué)院 上海 201602）

1 關(guān)于治理內(nèi)涵的研究分析

1.1 西方學(xué)者關(guān)于治理概念的研究現(xiàn)狀

1989年世界銀行在討論非洲發(fā)展時，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，此后“治理”這個概念便很快流行起來。以致于有學(xué)者認(rèn)為，治理一詞是“一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”。其原因在于，不同的行為主體都從自身的角度出發(fā)提出了關(guān)于“治理”的概念，這表明給治理下個統(tǒng)一的定義是非常困難的。其中代表性的觀點主要有：

（1）聯(lián)合國的觀點。聯(lián)合國曾在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理作過界定，比較具有代表性和權(quán)威性。即治理是公共或私人機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是一種持續(xù)的過程，在這一過程中，不同利益者和沖突者的矛盾得以調(diào)和并能夠聯(lián)合起來共同行動。它也是一種制度安排，既包括各種正式制度和規(guī)則，也包括各種非正式的制度（這種制度安排必須獲得人們的同意或符合人們的利益）。

（2）格里斯托克的關(guān)于治理的五個維度的觀點。即：①治理是一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，這些公共機(jī)構(gòu)和行為者可以是政府機(jī)關(guān)，也可以不是政府機(jī)關(guān)；②在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案時，治理具有界限和責(zé)任方面的模糊性；③各社會公共機(jī)構(gòu)之間存在何種權(quán)力依賴關(guān)系需要治理給予明確；④治理意味著各治理行為主體最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；⑤能否把事情辦好并不取決于政府的權(quán)力及其權(quán)威，關(guān)鍵在于政府能否動用新的工具和技術(shù)，這種新的工具和技術(shù)就是治理。

（3）治理的六種用法。羅伯特羅茨認(rèn)為：由于統(tǒng)治條件的變化，原先的統(tǒng)治過程也將發(fā)生相應(yīng)改變，這就意味著治理是一種新的管理社會的方式、一種新的統(tǒng)治過程，一種新的政府管理模式。并且認(rèn)為，治理主要用于六個方面：①就國家層面講，國家應(yīng)削減公共開支，以最小的成本獲取最大的效益。②作為公司而言，它指的是一種組織體制，這種組織體制能有效指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)的運行。③就政府管理而言，它是一種新的公共管理運動，就是要把市場機(jī)制和私人管理手段引入政府管理行為中。④治理的目標(biāo)是善治，即是強(qiáng)調(diào)指公共服務(wù)的效率、法治、責(zé)任精神。⑤就社會治理而言，即指政府與私人部門、與民間組織的合作與互動。⑥作為一種自組織網(wǎng)絡(luò)，即指一種社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)是建立在協(xié)調(diào)與自愿基礎(chǔ)之上。

（4）羅西瑙從治理與統(tǒng)治相區(qū)別的角度給治理作出如下界定。在其代表作《沒有政府的治理》和《世紀(jì)的治理》書中，羅西瑙指出，治理與統(tǒng)治有著重大區(qū)別，二者不是在同一語境下使用的概念。他認(rèn)為，治理涉及社會的一切活動領(lǐng)域，是一系列管理機(jī)制，盡管沒有得到官方授權(quán)，但不影響其發(fā)揮作用。統(tǒng)治卻不同，統(tǒng)治是有國家強(qiáng)制力支持的活動。治理的主體未必是政府，其活動是受一種共同目標(biāo)所支配，無須依靠國家的強(qiáng)制力量來保證目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，目標(biāo)的設(shè)定也不依賴于國家正規(guī)的職責(zé)與機(jī)制，不必要迫使別人無條件服從。這就揭示出，治理比統(tǒng)治的內(nèi)涵更豐富，即包含正式機(jī)制，也包含非正式機(jī)制。

1.2 國內(nèi)學(xué)者關(guān)于治理概念的研究現(xiàn)狀

治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

就作者而言，研究人員主要是社會科學(xué)研究院的莫紀(jì)宏、中共中央黨校的方濤、楊曼等人。其中俞可平是國內(nèi)較早關(guān)注“治理”理論研究的學(xué)者之一，他認(rèn)為，治理的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。俞可平教授作為2014年學(xué)術(shù)研究的領(lǐng)軍者，在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”文章和《治理與善治》《中共的治理與適應(yīng)：比較的視野》等書中系統(tǒng)闡釋治理與統(tǒng)治兩個概念的區(qū)別，突出治理包含的多元、協(xié)商、廣泛、效率等特點，從字面意義上看，“治理”與“統(tǒng)治”似乎差別不大，其實，它們之間區(qū)別重大。二者最本質(zhì)的區(qū)別在于，統(tǒng)治依靠國家強(qiáng)力推行，其運作主體必是政府。治理則不同，治理運作的主體并非一定是政府機(jī)關(guān)。從運作機(jī)制上來看，治理比統(tǒng)治的內(nèi)涵更豐富。統(tǒng)治的運行向度是自上而下的單向度，靠的是政府的政治權(quán)威，政府運用政治權(quán)威制定政策、實施政策、配置社會資源，通過指導(dǎo)、命令的方式來對社會事務(wù)進(jìn)行管理；而治理更多強(qiáng)調(diào)建立在認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作，包括國家與私營部門的合作，其運行向度自上而下和自下而上的雙向運作。管理社會事務(wù)的主要手段是合作、協(xié)商。從主體來看，由于統(tǒng)治的權(quán)威來自政府，因此，統(tǒng)治的主體必定是政府。治理則不同，由于治理活動是基于一定的共同目標(biāo)，因此，其主體未必就是政府，也就是說，治理的主體是多元的，國家及其私人機(jī)構(gòu)都可以成為治理的主體。還可以是政府與私人部門、國家與社會、強(qiáng)制與自愿的合作。從管理范圍來看，統(tǒng)治的范圍是以領(lǐng)土為界的民族國家，如果超越了自己的領(lǐng)土，便被視為是對其它國家構(gòu)成侵略，為國際法所不允。而治理則不同，由于治理強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，其主體的多元性決定了管理范圍的廣泛性，既可以是基于一定領(lǐng)土范圍的民族國家，也可以超越領(lǐng)土之外，范圍延展到國際領(lǐng)域。從運作依據(jù)來看，統(tǒng)治的主體及其權(quán)威來源都是政府，或者說是國家，因而其運作依據(jù)必定是國家的法律、法規(guī)和命令，以強(qiáng)制、控制命令為運作方式，無論人們認(rèn)可與否，不影響其作用的發(fā)揮。治理則不同，由于治理是基于共同目標(biāo)的運動，其運作要獲得大多數(shù)人的認(rèn)可，否則，治理的作用就很難發(fā)揮。正如羅西堪所講“治理是被多數(shù)人或者被它所影響的那部分人接受的規(guī)則體系；然而，統(tǒng)治則不同，既使政府的政策遭到普遍反對，但不影響其效能的發(fā)揮……因此，沒有政府，治理照常能夠發(fā)揮效能，我們可以這樣設(shè)想，有這么一種規(guī)章機(jī)制：雖然沒有政府正式授予權(quán)力，但在其活動領(lǐng)域內(nèi)，這種機(jī)制照常能夠發(fā)揮效能。”“治理”一向是中國傳統(tǒng)文化中公共管理的追求目標(biāo)，“治”代表了安定、和諧、有序的秩序，我國的“治理”更偏向于中國傳統(tǒng)意義上“治國安邦”的概念，或者說，“國家”才是“國家治理體系”這一概念的核心，治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，其權(quán)力向度是多元的、相互的管理與治理雖非截然對立，但至少有如下顯著區(qū)別：一是主體不同。管理一般指一種垂直的縱向的管理，管理的主體只是單一的政府，盡管政府、各級組織都希望把管理橫向管到邊、縱向管到底，但實際上還是存在許多管理的空白和漏洞。而治理的主體還包括社會組織乃至個人。政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象。政府的管理權(quán)來自于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。治理權(quán)當(dāng)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。也就是在保持國家中央政府、各級地方政府治理的主體地位不變的前提下，同各個領(lǐng)域、各個行業(yè)的多元的社會治理主體的良性互動，共同構(gòu)成一組多元的共治體系，體現(xiàn)出法治、德治、自治、共治構(gòu)成的現(xiàn)代化的治理體系。管理的運作模式是單向的、強(qiáng)制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。何增科學(xué)者認(rèn)為，中國的國家治理，跟一般講的治理有很大的區(qū)別，它避免單純講治理產(chǎn)生的去國家化、去政黨化、去政府化的傾向。綜上所述，我國全面深化改革總目標(biāo)中提出的“治理”，是一個中國化的概念，是以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，在借鑒西方治理理論中的合理思想和吸收我國優(yōu)秀化中的治理智慧的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國特色社會主義國情和實際提出來的，是中國特色社會主義框架內(nèi)的“治理”。雖然我國學(xué)者對治理的研究時間并不太長，但已經(jīng)達(dá)到了一定的深度。

2 關(guān)于治理模式的研究現(xiàn)狀

關(guān)于治理模式。柴艷榮、李晗在其論文《變遷中國家治理模式的類型分析及其啟示》中著重分析了國家治理模式的四種類型，即市場式、參與式、彈性式、解制式，并提出中國的國家治理模式應(yīng)在政府治理理念的重建、政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及政府運作方式和過程的創(chuàng)新方面做出努力；陳潭在其論文《“不差錢”“不高興”“不折騰”——“中國模式”的基本經(jīng)驗及其省思》一文中，指出“中國模式”的基本經(jīng)驗在于擺脫了過去“大躍進(jìn)”和“文革”等國家運動式治理的模式，走向了“不折騰”的制度化治理模式；張慧君、景維民在《從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到國家治理模式重構(gòu)——轉(zhuǎn)型深化與完善市場經(jīng)濟(jì)體制的新議題》一文中，認(rèn)為中國的國家治理模式是典型的權(quán)威主義路徑（即由具備強(qiáng)大權(quán)威和能力的中央政府來主動推動市場化、社會化和國際化變革進(jìn)程。有關(guān)國家治理模式的研宄成果還有：張慧君、景維民的《國家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問題》，謝岳、程竹汝合著的《法治與德治——現(xiàn)代國家的治理邏輯》（江西人民出版社），史云貴的《中國現(xiàn)代國家構(gòu)建進(jìn)程中的社會治理研究，一種基于公共理性的研究路徑》（上海人民出版社），羅許成的《全球化與當(dāng)代中國馬克思主義國家理論的新發(fā)展：一種國家治理的視角》（浙江大學(xué)出版社），潘德斌、顏鵬飛等著的《中國模式：理想形態(tài)及改革路徑》（廣東人民出版社）等。以上文獻(xiàn)大多以“問題域”的形式對治理模式進(jìn)行了探討，但缺乏實證性研究，對治理模式和中國模式?jīng)]有展開探討和辨析，這方面的研究還有很大空間。

3 關(guān)于治理理論研究的方法和現(xiàn)狀的簡要評價

3.1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀的簡要分析

好的方面：國內(nèi)學(xué)者對馬克思社會治理思想的研究主要體現(xiàn)在馬克思社會治理思想的理論起源、主要內(nèi)涵、主要內(nèi)容、當(dāng)代價值四個方面，從整體上、理論上對馬克思社會治理思想進(jìn)行的研究已經(jīng)形成系統(tǒng)完備、科學(xué)有效的馬克思社會治理思想，以指導(dǎo)中國特色社會主義社會治理，從而堅持中國特色社會主義道路，不斷向社會主義更高階段邁進(jìn)和更高階段共產(chǎn)主義前進(jìn)。存在的不足：現(xiàn)有的馬克思社會治理思想研究與中國實際和發(fā)展實踐的結(jié)合不夠深入，存在理論性強(qiáng)、實踐性弱的問題。其次，追求多元主體治理的同時，應(yīng)該具體研究究竟哪一種主體承擔(dān)什么角色和職能的具體化分析不夠深入。

3.2 國外研究現(xiàn)狀評價

國外大多是馬克思社會治理思想的關(guān)聯(lián)性研究，集中在馬克思的市民社會、社會管理和馬克思恩格斯的國家學(xué)說等方面，研究相對分散，缺乏系統(tǒng)化、整體化的研究。對于治理的一些基本概念缺乏統(tǒng)一得認(rèn)識。

主要采取的研究方法：（1）經(jīng)典著作研究法。學(xué)者們大多注重從原著中分析，立足原理內(nèi)容分析。（2）系統(tǒng)理論研究法，因為馬克思主義理論是一個龐大的系統(tǒng)，同時治理理論與國家理論緊密相連。（3）比較研究方法。尤其是中國學(xué)者，注重將西方話語體系的治理思想與本國實際比較分析，企圖構(gòu)筑中國的治理話語體系。