黃河流域生態環境協同治理的法治保障研究

張馨 丁錚

關鍵詞：黃河流域 生態環境保護 協同治理 制約因素 法治保障

一、引 言

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，明確了生態保護路線。2020年8月31日，中共中央政治局召開會議審議了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，強調了黃河流域生態保護和高質量發展的重要意義。“治理黃河，重在保護，要在治理”的協同治理發展理念是黃河流域高質量發展的基本前提和制度保障。尊重自然規律和客觀規律，構建綠色制造系統，明確黃河流域生態環境保護的基本責任，協同推進生態環境治理，充分發揮基于環境的比較優勢，對于推進黃河流域高質量發展具有重要的意義。

二、黃河流域生態環境協同治理的必要性

黃河流域是我國北方生態屏障和重要經濟地帶，是沿黃城市群和陸地交通蓬勃發展重要依托，是孕育黃河文明傳承黃河文化的重要載體。

（一）黃河流域生態環境協同治理是黃河生態保護系統性和整體性的內在要求和重要保障

黃河流經九省區，長達5400多公里，是世界上最為復雜難治的河流，黃河流域內部本身存在著發展不平衡和不充分的問題。黃河流域作為一個有機的整體，尤其是作為完整的水資源系統，其生態保護和治理都應當進行一體化的統籌考慮，尤其是生態環境治理，如果單從某個或者幾個區域分別單獨治理很難達到治理的效果。同時，基于黃河生生不息的流動性，如某一地區出現河流污染會迅速擴散至周邊地區，黃河流域生態污染的外溢性問題就會更加突出。只有各省市、各區域進行生態環境協同治理，統一制定環境保護的規范，聯合進行生態環境保護執法，才能從根本上治理黃河流域的環境污染。因此，生態環境治理的協同性是黃河流域生態保護系統性、整體性的內在要求。

（二）黃河流域經濟高質量發展是黃河流域生態環境協同治理的客觀要求和重要驅動

黃河流經的九省區基于地理位置、區位優勢和經濟發展水平的不同，在整個社會經濟發展中的側重點也有所不同，同時在推進黃河流域整體經濟高質量發展中的角色定位也有所不同，當然在治理能力上也是有所差別。面對同樣的生態環境問題，單獨進行治理會囿于經濟發展水平且治理責任劃分略顯不公，生態環境的協同治理不僅有利于解決當前區域性、流動性、復合型的環境污染問題，實現黃河流域整體生態環境質量的提升，同時能夠有效地推動黃河流域經濟高質量發展。因此，生態環境協同治理是實現黃河流域經濟高質量發展的客觀要求，也是重要驅動。

三、黃河流域生態環境協同治理的制約因素

（一）黃河流域生態環境立法協作機制不健全

經濟基礎決定上層建筑，法律作為上層建筑受制于各個地區經濟發展水平。當前我國黃河流域九省區經濟發展不均衡直接導致黃河流域生態環境治理相關法律法規不統一，地方政府關于黃河流域生態環境區域協同立法機制不健全。具體來說，就是現行黃河流域生態環境治理依據的標準、規范的內容和監管、控制的力度等方面都不統一。

（二）黃河流域生態環境協同治理缺乏制度保障

基于前述黃河流域生態環境尚未形成較為健全和完善的區域協同立法機制，因此導致黃河流域區域間生態環境治理的合作主要依靠地方政府的治理態度和協商承諾進行，不僅缺乏法律效力和穩定性，還導致協同治理的可實現程度和實現效率大大降低。沒有制度的保障，經濟發展和治理成本成為地方政府參與黃河流域生態環境治理的主要考慮因素，往往容易出現地方保護主義，從而影響協同治理的落地實現。且沒有法律強制力的保障，非正式的合作更是顯得薄弱無力，難以驅動。

（三）地方政府在生態環境治理中的目標偏好不同、責任劃分不明確

在生態環境治理過程中，地方政府都想以最小的治理成本實現最佳的治理效果，而對于“最佳效果”的定義無非包含兩方面，一是生態環境治理效果，二是生態環境治理中取得的經濟效果。由于各地方所處黃河流域的地理位置不同及經濟發展水平不均衡，出于各自的利益考量，各自的目標偏好自然不同，這就導致生態環境治理中的協作難以達成、實現效果差的情況常常發生。

同時，受到立法協調機制不健全的制約，地方政府及主要領導在具體生態環境治理中的責任沒有明確規定，可能出于自己的利益考量和苦衷出現政府懈怠和推諉的情形或者是責任落實不到位的情況，嚴重制約了黃河流域生態環境協同治理的順利進行。

（四）尚未建立良好的利益協同和生態補償機制

與長江流域相比，黃河流域經濟發展水平相對滯后，產業發展破壞生態保護的情況時有發生，流域生態保護和經濟發展的矛盾依然突出。黃河上中游和下游灘區貧困人口相對集中，部分地區能夠享受生態效益是基于另一部分地區負擔著生態環境的消除和降解功能，事實上這對于承擔著生態保護重任的地區不平等。現階段，黃河流域生態環境協調機制和生態補償機制還是存在缺位情況，致使出于地方經濟發展考慮，不同地區的市場準則、政策扶持和制度保障都存在明顯差異。這種情況不但不利于跨區域的經濟合作發展，還導致區域間經濟利益矛盾突出，從而影響生態環境治理工作的具體開展。

（五）信息互通和多元主體聯動治理的共享平臺缺乏透明度

從行政機構建制和隸屬規劃上，我國的環境保護部門都是受地方政府領導，經費、人力都受地方經濟發展水平制約。各個地方生態環境治理標準不統一，各地分別執法就會直接影響執法力度和治理效果。并且，由于受行政區域的限制，使得環境信息共享的數據有限，無法及時地匯報不同區域的治理措施及進度，特別是在具體生態污染信息共享上缺乏相應的透明度，不利于聯合治理機制的有效運行。

四、完善黃河流域生態環境協同治理的法治保障

黃河流域生態脆弱、生態承載能力弱，自凈能力和自我修復能力低，促進黃河流域的生態保護就要深刻領會和貫徹落實習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展重要講話精神，尊重自然規律，做好頂層設計。黃河流域生態“大治理”就是多元主體協同合作開展黃河生態保護、促進其高質量發展。解決黃河流域生態環境問題，要遵循流域一體化、系統化、整體性的特點，突破分割式的治理模式，堅持生態環境協同保護的基本思路。黃河流域生態環境協同治理必須在法律框架內進行，要充分發揮法治引領和保障作用。

（一）立法引領：加強黃河流域生態環境協同治理的制度保障

2021年4月13日，全國人大常委會在西安召開黃河保護立法座談會時強調，進一步凝聚立法共識，加快立法進程，制定一部保護黃河的良法、促進發展的善法。制定黃河法是黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施的立法保障的關鍵。目前，關于黃河保護的相關法律法規，主要是《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》《黃河河口管理辦法》《黃河水量調度條例》等，雖從國家、流域、地方三個層面，對流域內水量分配調度、流域污染防治按區統一規劃等作出了一定的規定與指導，但尚無法充分適應黃河流域大保護大治理的特征和需求。

第一，立法引領，要研究、學習并汲取長江保護法立法經驗，根據黃河流域的特點制定一部綜合性的統一調整黃河的《黃河保護法》。通過《黃河保護法》的制定同步優化立法保障體系結構和健全保障內容。第二，根據環境資源法調整環境資源開發、利用、保護和管理等各個階段劃分，并結合《中華人民共和國環境保護法》《環境保護公眾參與辦法》等相關法律保護文本，貫穿每個階段，環環相扣，以進一步完善黃河流域立法環節的研究決策、運行合作和評估監督。第三，加強區域協同立法。在堅持法制統一的基本原則下通過立法授權實現特定區域協同立法，對于涉及特定區域的生態環境治理問題及相關法律規范修改完善時，所有關聯地方要共同組織人員參與、研究、論證、協商和溝通，盡可能形成統一的生態環境治理標準和規范。第四，嘗試成立黃河流域生態環境協同治理工作委員會，承擔環境立法的協調對接工作。必要時，可以考慮由上級機構介入和干預，以促進生態環境治理的統一協調工作。第五，建立區域沖突法規清理的常態機制。隨著黃河流域協同立法體系以及生態環境協同治理機制的逐步完善，對于不適應發展實際、制約協同治理的的沖突法規及時清理，積極更新。

（二）明確責任：強化政府責任，形成治理合力

基于地理區位、經濟發展水平和生態環境治理成本等存在的差異，要想實現生態保護和地方經濟高質量發展協調統一、實現區域利益一體化，必須轉變觀念，將黃河流域的整體生態治理與地方行政區域內生態保護和經濟發展建立起聯動協同發展的促進系統，并且要充分發揮政府在整個系統運行中的主體功能和作用，要杜絕懈怠和推諉情況的發生，明確地方政府的責任。

第一，在生態環境協同治理的相關法規中明確地方政府在具體生態環境治理事項中的職責和法律責任。第二，將生態環境治理中職責的落實情況進行考評，并納入年度政府治理能力和地方領導政績考核之中。第三，對在生態環境協同治理中具體責任人員推諉和懈怠等行為造成后果的追究法律責任。

（三）健全補償：完善黃河流域生態補償機制

進一步健全生態損害者賠償、受益者付費、因生態放棄發展機遇者的給予補償的運行機制，強化頂層統籌和區域間溝通與利益協調，優化核算補償方法，明確補償原則和責任，進一步提高補償標準，提高生態環境保護者的積極性。特別是對重要水源地、重要生態功能區、重要生態修復治理區等給予重點補償，尤其是要根據不同的生態價值實行差異化的政策，推動生態環境的協同治理。

（四）智慧黃河：搭建生態環境治理的信息互通共享平臺

引入智慧黃河的理念，借鑒“互聯網+”的思路，搭建黃河流域數據信息共享平臺，實現全流域的信息共享。就黃河流域水、沙、農田、湖泊、草原等按照具體生態功能分區進行數據收集整理，以供相互參考、借鑒、學習，并就各種污染情況及時通報，做好信息交流。同時建立生態環境治理主體責任、落實進度、評估監測、違法信息發布及責任處罰等信息的查詢公示，方便各方主體都能積極參與到生態環境的協同治理當中。

（五）聯合共治：建立生態環境治理聯合執法和司法協同長效機制

首先，強化聯合執法。黃河流域的生態環境治理可以針對具體的生態功能進行區域劃分，設置區域聯合執法機構，機構垂直隸屬于環保部，由環保部根據生態環境治理的具體特點和實際進行財政撥付和人事安排，統一組織和領導黃河流域各環境治理機構并對其進行監督。當出現跨行政區域、跨生態功能區的生態環境問題時，各個區域生態環境治理機構可以協同起來，以取得生態環境治理的最佳效果。

其次，深化司法協同。訴訟作為解決環境糾紛、維護公共權益的最后途徑和保障，可以說是生態環境治理的最后堡壘。要建立、健全與黃河流域生態治理和經濟高質量發展相適應的司法協作機制，更加深入有效地推進環境公益訴訟，為生態環境的協同治理提供有力的司法支持。

最后，拓展協同共治新模式。行政機關、執法機關以及司法機關在充分發揮各自職能作用的同時，不僅僅是系統內的協同共治，更應該拓寬合作模式，建立 “流域管理+行政執法+檢察監督”生態環境協同治理的新模式，凝聚黃河流域生態保護合力，共同推進黃河流域生態保護和高質量發展。

（六）多元合作：社會多元主體共同參與，推動民間自愿性環境治理協議的發展

在整個黃河生態環境協同治理的體系構建中，不僅僅是行政機關和司法機關的角色發揮和職能監督，企業和社會公眾的有效參與也是重要的治理力量。引導社會公眾提升民主意識、充分發揮參與公共生活的積極性，踐行企業和社會組織生態環境治理的責任，推動民間自愿性環境治理協議的發展，構建起政府、企業、社會組織和公眾多元主體共同參與的互助協作治理機制，保障黃河流域生態環境協同治理的持續有效進行。

五、結語

推進黃河流域生態環境協同治理是黨中央順應自然屬性、尊重自然規律所作出的重大決策和部署。積極探索建立黃河流域生態環境協同治理法治保障，不僅能夠促進區域生態環境治理，為黃河流域生態環境保護提供重要的法律支撐和保障，更重要的是在促進區域環境法治保障體系建設的同時，又能反作用于地方經濟發展，有力促進黃河流域經濟高質量發展。