日本震后振興旅游業舉措及其危機管理啟示

鐘 晟 高唐璇

一、旅游業危機管理研究評述

在文旅融合的時代背景下，旅游業是一個高敏感性、高關聯性、高彈性、高韌性的服務行業，其發展極易受到各類非預期危機事件的沖擊。世界旅游組織(WTO)將旅游危機闡述為:影響旅游者對一個旅游目的地的信心和擾亂繼續正常經營的非預期性事件①UNWTO:Crisis Guidelines for the Tourism Industry，2009.。21 世紀以來，隨著國際社會危機事件逐步增多，尤其是2001 年美國“911”恐怖襲擊、2003 年“非典”疫情、2004 年印度洋海嘯、2008 年汶川大地震、2011 年東日本大地震、2015 年巴黎恐怖襲擊等重大事件，對一個國家、地區，乃至全球的經濟社會安全和穩定造成了重大破壞，旅游者人身財產安全和旅游目的地安性受到威脅，進而對旅游業產生劇烈的短期影響和深遠的長期影響，見表1。

世界各國和國際組織高度重視旅游業應對危機事件的危機管理。亞太經濟合作組織(APEC)2006 年發布了《旅游風險管理:管理旅游危機的權威指南》②APEC:Tourism Risk Management:An Authoritative Guide to Managing Crisis in Tourism，2006.，世界旅游組織(WTO)出臺《旅游業危機管理指南》，對危機前、危機中、危機后的信息溝通、促銷、安全及市場研究提出了指導性意見③UNWTO:Crisis Guidelines for the Tourism Industry，2009.。澳大利亞旅游經營者委員會(CATO)2016 年發布了《旅游風險、危機和恢復管理指南》，對旅游業和旅游企業應對危機事件提供指導①Beirman，D.:Tourism Risk Crisis and Recovery Management Guide，Council of Australian Tour Operators，2016.。印度尼西亞旅游部2016 年發布了《印度尼西亞旅游業的復蘇:經驗教訓和計劃》②Teguh，F.:Indonesia Tourism Recovery:Lessons and Programme，Ministry of Tourism Republic of Indonesia，2016.。在旅游業的危機管理中，根據危機爆發、危機應對和危機解除等不同時間節點，旅游業的危機管理政策可以分為預防政策、應急政策、恢復政策和反思政策(見圖1)。在重大災難面前，隨著一系列有針對性的應對舉措的實施，旅游業長期向好的發展趨勢從未改變，災害過后都迎來了振興和發展的新機遇，同時給災后重建帶來了諸多積極的促進作用，實現了旅游業綜合治理能力、危機應對能力以及產品與服務水平的全面提升，對災后旅游業的發展形成了長期的影響。

表1 21 世紀以來對旅游業造成重大影響的部分危機事件

圖1 旅游業危機管理時間軸

我國學者在2003 年“非典”疫情和2008 年汶川大地震后，開始廣泛關注旅游業的危機管理和災后恢復重建問題。朱琳、趙英偉從“非典”影響出發呼吁建立旅游業危機管理體系①朱琳、趙英偉:《由“非典”影響談旅游業危機管理體系的構建》，《科技進步與對策》2003 年第18 期。。侯國林提出構建旅游危機的影響機制和針對危機事件的管理模型，其中安全因素起著決定性的作用②侯國林:《旅游危機:類型、影響機制與管理模型》，《南開管理評論》2005 年第1 期。。孫根年界定了由突發事件引起的旅游危機，提出旅游危機生命周期的概念并進行評價③孫根年:《論旅游危機的生命周期與后評價研究》，《人文地理》2008 年第1 期。。金太軍、趙軍鋒研究指出在面對重大公共危機事件，特別需要建立公共危機中的政府協調系統④金太軍、趙軍鋒:《公共危機中的政府協調:系統、類型與結構》，《江漢論壇》2010 年第11 期。。李鋒將旅游業危機后恢復過程劃分為停滯期、起步期、發展期、歸位期和分異期等5 個階段，并提出旅游危機后恢復管理系統模型的建構⑤李鋒:《目的地旅游危機后恢復管理系統模型構建研究》，《防災科技學院學報》2010 年第1 期。。李敏、張捷等以汶川地震后九寨溝旅游為研究對象，指出旅游業災后恢復重建是災區經濟社會恢復重建的重要“突破口”，恢復重建的關鍵是“核心旅游吸引物與安全”⑥李敏、張捷:《基于旅游動機的旅游業災后恢復重建研究——以“5·12”汶川地震后的九寨溝為例》，《旅游學刊》2012 年第1期。。

日本是一個自然災害頻發的國家，從國家到民眾都具有強烈的危機意識，建立了較完善的危機應對體系，尤其是針對受災影響程度較大且在災后恢復過程中發揮較大作用的旅游業形成了專門的旅游危機管理體系。例如針對傳染病的爆發，日本國土交通省觀光廳2009 年編制了《旅游業在傳染病上聲譽受損的對策手冊》，規定了傳染病爆發前后旅游行業的應對舉措⑦日本観光庁:《観光関連産業における感染癥風評被害対策マニュアル》，2009 年。；針對長途汽車事故和出國旅行事故，旅游行業政策審核委員會編制了《促進旅行安全管理手冊》，敦促旅游業加強組織安全管理，包括任命安全管理人員以及將PDCA 周期引入安全管理等具體措施⑧旅行産業政策検討會:《旅行安全マネジメントのすすめ》，2015 年。。同時，地方政府根據當地實際情況發布了旅游危機管理基本計劃，例如沖繩縣政府發布的“4R”時間響應政策，從減災(Reduction)、準備(Readiness)、應對(Response)、恢復(Recovery)四個角度出發，制定了縣市政府、沖繩旅游公約局(OCVB)、與旅游相關的組織企業以及縣民在平時、危機發生前、危機發生時、危機后的響應措施，成為地區防災計劃和國家保護計劃的重要補充⑨高坂晶子:《危機対応策としての観光版BCMの在り方》，《JR Iレビュー》2017 年第12 期。。日本學界對危機管理和災后恢復也有較多的理論研究成果，如廣瀨弘忠提出“災害彈力性”(disaster resilience)概念，將其定義為災害抵抗力和災害恢復力兩個維度的組合，具有廣泛的影響力○10広瀬弘忠:《災害防衛論》，東京:集英社，2007 年。。如上所述，日本除了可以應對危機的綜合政策框架外，還有專門針對旅游業危機的應對政策與措施，這些危機管理政策的執行取得了可觀的成果。

2011 年3 月11 日震驚世界的東日本大地震，地震引發的巨大海嘯還導致福島第一核電站泄露事故，這些狀況使得這場震災成為日本歷史上傷亡最慘重、影響最深遠的自然災害之一。大地震發生之后，日本的旅游業受到沉重打擊；但從中長期來看，日本通過一系列的旅游業應對舉措，不僅使得全國旅游業在3 個月內迅速回暖，而且積極地改善了日本國家形象和震中東北地區的形象，對災后重建發揮了重要的作用。

2019 年底至2020 年初，新冠肺炎疫情在湖北省武漢市爆發，并迅速蔓延至全國乃至全世界，演變成一次世界性的公共衛生危機，既對當下武漢、湖北乃至全國經濟社會發展產生了重大沖擊，也給世界發展帶來了諸多不確定性。在這場危機面前，旅游業是受到沖擊最大的領域之一，給疫后旅游業的恢復發展帶來了巨大的挑戰。因此，有必要積極吸取日本旅游業危機管理的經驗，建立健全旅游業危機管理體系，制訂實施科學有效的疫后旅游業政策舉措，轉危為機。

二、日本大地震對旅游業的巨大沖擊

2011 年3 月11 日，發生于日本東北部海域的9.0 級大地震，及其引發的海嘯和核泄漏事故，對日本國民安全和經濟社會造成重大損失。該年6 月24 日，日本內閣公布直接經濟損失為16.9 萬億日元，并且由于核泄漏事故的影響，這一數字還不能完全覆蓋東日本大地震對宏觀經濟的整體沖擊和對未來的長期影響。

旅游業由于其特殊屬性，屬于行業重災區。根據日本2011 年對商品進出口行業、服務貿易進出口行業、旅游服務進出口行業的產值變化統計，2011 年3 月開始日本旅游服務進出口行業轉為負增長，3—7 月旅游服務出口行業負增長幅度超過25%，且一直持續至12 月。而商品進出口行業、服務貿易行業則在5 月開始恢復正增長，見表2。因此相較于商品貿易、服務貿易等，旅游業是遭受災害打擊最直接、最嚴重、影響最為長久的一個產業。

表2 2011 年日本主要服務行業產值變化統計

(一)對日本國家形象的影響： 地震、海嘯、核泄漏造成全球負面輿論和不安全感

由于嚴重地震、海嘯災害帶來的重大傷亡，以及隨后由海嘯引發的福島第一核電站核泄漏事故，各種謠言和負面輿論全世界傳播。同時，日本政府在后期應對地震引發的核電站泄露事故的過程中，政府的反應在日本民眾中造成了嚴重的不信任感，同時也引起周邊國家的抗議和世界性的恐慌，對日本的國家形象和國家安全感、信任感造成嚴重的負面影響。

一方面，日本政府在核電站發生事故前期的緩慢反應給原本信任政府的日本民眾造成很大打擊，同時在日本國內還出現了媒體背離的問題。在有關地震的相關信息中，有28.9%的日本民眾在信賴度低下的信息源中選擇政府，認為政府提供的信息可信的人數只有7.8%①張利民:《日本政府的政治傳播與形象塑造——以3·11 大地震為例》，《新聞世界》2013 年第3 期。，由此可見日本國家政府在地震中后期的形象與信賴度受挫嚴重。另一方面，在國際形象方面，日本政府在核輻射問題出現后的形象也受到很大的沖擊。中國、韓國、俄羅斯等鄰國對日本處理核泄漏污染物質的方法表示密切關注，《紐約時報》等海外媒體也對于日本政府注入海水來冷卻核電爐這一舉措進行了負面評價，對日本的國家形象造成了嚴重的負面輿論。

(二)對日本旅游業的影響： 整體下跌明顯，入境旅游受損最為嚴重

根據日本觀光廳統計，東日本大地震發生后，旅游社交易額同比和環比下跌明顯，其中入境旅游同比下降77%，國內旅游同比下降26.7%，出境旅游下降11.3%。6 月后國內旅游和出境旅游交易額恢復到災前水平，8 月后轉為正增長，而入境旅游交易額降幅最大，恢復最慢，受損最為嚴重②日本観光庁:《東日本大震災を受けた観光施策の展開》，2011 年。，訪日外國游客數創下2003—2016 年的最大跌幅紀錄。從訪日外國游客的人數與增減率來看，地震發生后，日本入境旅游人數出現斷崖式下跌，此后雖然不斷回增，但是始終低于2010 年同月的正常水平，一直持續到2012 年1 月才首次超過(見圖2、圖3)。

圖2 大地震前后日本入境旅游人數變化情況(月)

圖3 大地震前后日本入境旅游人數變化(年)

旅游業是一個綜合性很強的服務型產業，由交通、住宿、餐飲、購物、文體娛樂等諸多行業組成，這些旅游相關行業受到重創。交通運輸業首當其沖，從航空客運的情況來看，日本八家主要航空公司的國內航線乘客同比減少23.6%，國際航線乘客減少27.6%；從鐵路客運的情況來看，JR 六家客運公司客運量同比減少8.7%，新干線客運量減少19.6%①徐梅:《東日本大地震對日本旅游業的影響及對策》，《日本經濟與中日經貿關系發展報告》，2012 年。。其次，住宿業受到嚴重沖擊，據統計全日本取消預約住宿人數達到預約總人數的36%②日本観光庁:《東日本大震災を受けた観光施策の展開》，2011 年。。與此同時，旅游人次的大幅減少導致了就餐、購物、娛樂等人數的減少，對這些行業的經營與就業等方面均帶來了嚴重的負面影響。

(三)對震中日本東北地區旅游業的影響： 相較于全國受損更重且恢復較慢

受災最嚴重的日本東北地區的游客數量急劇下降。此后由于公共基礎設施復興的遲緩、福島第一核電站事故的影響和地區形象受損等問題的影響，東日本大地震對東北地區的旅游產業的損害呈現出長期化的特征。

從2011 年東北地區酒店的銷售量來看，震后東北地區取消預約住宿人數達到預約總人數的61%，全年酒店銷售量僅達到2010 年的58%，其中秋田縣、福島縣下跌最為嚴重。同時，從2011—2012 年東北6 縣入境游客人數與全國的對比來看，東北地區的入境旅游受到震災的嚴重打擊，且恢復的速度較慢，隨著全國入境旅游人數的不斷恢復，東北地區2011 年入境游客住宿數量比2010 年同月始終保持在-80%～-60%的低迷水平，至2012 年，東北地區的恢復速度與全國相比仍保持有較大差距(見圖4)。

圖4 地震前后日本東北6 縣入境游客住宿量與全國的比較(月)

三、震后日本旅游業的主要應對舉措

為緩解東日本大地震對日本旅游業的嚴重沖擊，日本政府及相關機構發布了一系列應對政策，并取得了良好的成效。從整個日本來看，旅游產業，尤其是入境旅游產業在震災發生后雖然大幅度下滑，1 年后基本恢復，之后每年都大幅度擴大。2012 年與2011 年相比，日本入境旅游人次大幅增加34.4%，恢復到836 萬人次；2013 年達到1036 萬人次，此后增長逐年擴大。筆者對日本政府及相關機構在震后實施的旅游業振興舉措進行梳理，為本次新冠肺炎疫情沖擊下的中國旅游業提供借鑒。

(一)宏觀文化和旅游政策引導： 堅持觀光立國戰略，將旅游業作為災后重建的重要組成部分

日本政府意識到旅游業是受災地區的關鍵產業，認識到它可以為該地區提供支持，帶動該地區的重建并從災后恢復，因此在地震發生后立即積極恢復旅游業。日本國土交通部在《觀光立國推進基本法》的基礎上，于2012 年3 月推出了新的《觀光立國推進基本計劃》①日本観光庁:《観光立國推進基本計畫》，2010 年。，著重突出東日本大地震的災后重建，試圖通過此計劃來打破震后日本旅游業面臨的困境，引導日本旅游業在未來5 年內獲得更長足的發展，設定了擴大日本國內旅游消費額、增加入境旅游人數、提高外國游客滿意度、增加國際會議召開次數、增加日本出境旅游人數、擴大國內旅游規模等具體目標。

(二)促進入境旅游的措施： 重塑國家形象的恢復性營銷與激發文旅消費需求并施

東日本大地震發生后，日本政府積極謀求與他國進行合作，以實現對日本入境旅行的全面恢復。藤田友里佳(Fujita)指出震后“恢復性營銷”對于旅游業的復蘇發揮了重要作用，關鍵是幫助旅游地從負面形象中走出來，并恢復對旅游地的安全感和信任感①Fujita，Y.:Regenerating Destination Image and Tourist Arrivals Using Recovery Marketing:The 2011 Tohoku Earthquake， Wakayama University Tourism Studies，2016(05).。日本在震后促進入境旅游的措施主要從3個層面著手展開:一是宣傳并重塑國家和城市形象，重塑日本文化形象吸引力，重構旅游安全感；二是刺激國外旅游消費者的需求，實施了一系列優惠促銷的政策；三是利用外交與他國溝通開放政策，加強旅游業交流合作，放開簽證政策。具體促進措施和作用評估如表3 所示。

表3 日本政府的入境旅游促進措施和作用評估

(三)鼓勵國內旅游消費的舉措： 公私合營、官民一體進行旅游復興

為了支援東北受災地區并促進全日本旅游業的復興，日本政府針對國內旅游復興也執行了一系列的應對措施，具體包括:發布文化和旅游信息，鼓勵并激勵文化和旅游消費，消除國民的自肅心理②“自肅心理”指災難發生后，日本國民會自我約束，主動減少娛樂活動，以示團結及對國家的支持。；支持受災地區舉行有助于旅游業復興的活動(如體育比賽等)；與當地旅游/交通運輸業合作研究進一步的旅行促進措施；支持旅游區開發平臺的形成；促進國內長期旅游等。在多種措施并舉下，在日本國內形成了不同部門之間合作、政府與民間之間組織官民一體的“日本加油!”(がんばろう!日本)國內旅游復興運動(見圖5)。與此同時，為了進一步促進復興運動，日本政府對國內的休假等制度進行了改革，包括“休假分散化”“家庭休假”“帶薪休假”等提案獲得了盡快落實，進一步擴大消費促進了國內旅游業復興。

圖5 “日本加油!”國內旅游復興運動模式

(四)東北地區的具體應對措施： 因地制宜進行震后旅游業重建

震災過后，日本東北地區游客驟減，為了復興東北旅游，東北運輸局、JR 東日本、仙臺商工會議所等部門進一步合作，形成東北地區旅游推進機構，共同研究和推進應對措施。與此同時，東北各縣地方政府也針對各地的具體情況制定了一系列的政策進行震后旅游業行業的恢復和重建，其中受地震影響最大的巖手縣、宮城縣、福島縣因地制宜，形成了具有地方針對性的振興政策體系(見表4)。東北三縣旅游業到2015 年已經基本恢復到了震前水平(見圖6)。

表4 東北三縣的政策措施體系

圖6 2010—2015 年東北三縣旅游人次變化趨勢

四、日本經驗對應對新冠肺炎疫情的旅游業危機管理啟示

從整體上來看，日本旅游業從2011 年3 月震后的一片慘淡到恢復到正常水平僅用了8 個多月時間，這對于一個遭受地震、海嘯、核泄漏三重災害重創的國家來說是值得肯定并有啟示價值的。盡管新冠肺炎疫情和地震災害相比，對文化和旅游行業的影響層面和影響程度不一樣，但是災后恢復的困難和舉措都有相似之處。因此，日本震后旅游業恢復和振興的經驗可資借鑒，以此為契機大力提升我國旅游業治理體系和危機管理水平。

(一)建立健全旅游業危機管理體系

旅游業環境敏感性高、關聯性強，極易受到各類危機事件的影響。從本次疫情的發展來看，我國文化和旅游行業缺少常態應對機制，危機應對意識普遍淡漠，導致疫情來襲后，旅游業界受到的短期沖擊尤為嚴重。因而，應借鑒國內外經驗，建立健全我國旅游業的危機管理體系，做好危機應對的危機預警、風險評估、預案管理、預案演練工作，盡快出臺我國“文化和旅游行業危機應對管理辦法”，使危機應對預案化、常態化和規范化，全面提升危機應對能力和抗風險能力。

(二)有序促進疫后文旅消費

此次新冠肺炎疫情對我國文化和旅游產業鏈產生了非常大的沖擊，大批旅游企業由于經營收入銳減而進入瀕臨破產倒閉的困境。同時，從長期來看，旅游業也是一個高彈性、高韌性的服務行業，我國文化和旅游不斷發展升級的宏觀趨勢不可逆轉。因而，在新冠肺炎疫情逐步得到控制的基礎上，加快落實文化和旅游行業扶持和消費促進政策，編制“新冠肺炎疫后文化和旅游振興發展規劃”。一方面，從供給端要大力推動落實針對旅游業的扶持政策，切實降低旅游企業的稅費負擔、經營成本、金融成本，建立文化和旅游產業危機應對基金池，扶持相關企業渡過難關。另一方面，從需求端要有序釋放居民文化和旅游“補償性消費”需求，通過門票優惠減免、文化和旅游消費補助和激勵等政策，大力促進國內旅游和入境旅游發展，進一步推動疫后文化和旅游消費進一步升級。

(三)推動疫后旅游業轉型升級

此次疫情給旅游業帶來巨大沖擊的同時，也對文化和旅游新產品、新服務和新體驗起到了有力的催化作用。一是大力推動旅游業與數字創意融合發展，大力發展數字化景區、博物館等數字化文旅產品，通過三維實景、VR、直播、動漫游戲等形式強化線上旅游體驗，通過科技創新促使文化和旅游行業進入“躍變時代”。二是發展高品質的健康旅游、體育旅游、生態旅游、文化體驗旅游和度假產品，提升全民的身心健康水平。三是發展災后的警示教育旅游，利用疫情作為鮮活的文化和旅游素材，開展面向全民的危機教育、生命教育、生態教育、科學教育和道德教育。通過文化和旅游新產品、新服務和新體驗的創新發展，大力推動疫后文旅產業轉型升級。

(四)重塑國家和重點疫區的文化旅游形象

從歷史眼光來看，這場新冠肺炎疫情危機，是武漢3500 年建城史中一段可歌可泣的標志性歷史事件，是新時代國家治理體系和治理能力現代化的一次重大考驗，也是喚醒全世界審視人類命運共同體未來的一次重要契機。在應對和抗擊新冠肺炎疫情的過程中，既有深刻的歷史教訓，積累了寶貴的歷史經驗，也涌現出了一批感人的英雄事跡，是中國最重要的集體記憶之一，是中華民族和全人類的共同的文化遺產。因而，在疫后文化和旅游恢復振興過程中，應通過“未來文化遺產”的視角，打造“抗疫紀念館”，銘記此次疫情的歷史教訓和經驗，以此重塑國家和重點疫區的文化旅游形象，成為值得全人類共同珍視的文化遺產。