優化飛地經濟促進國內國際“雙循環”的對策建議

□ 劉孝斌

2020 年3 月17 日，杭州高新區（濱江）富陽特別合作區迎來掛牌后的首次集中簽約開工，開工項目的總投資達453 億元。2019 年7 月27 日，江蘇省委常委、南京市委書記和淮安市委書記在淮安盱眙共同為“寧淮特別合作區”揭牌。2018 年12 月16日，深汕特別合作區正式揭牌，這是國內第一個特別合作區，其2019 年的GDP 達46.8 億元。特別合作區模式開創了國內區域合作的新潮流，并引發各地對飛地經濟的高度關注。飛地經濟正在成為中國區域發展格局演變的重要動力，并對“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”作出有力貢獻。鑒于此，本文就優化飛地經濟促進國內國際“雙循環”提出對策建議。

|飛地經濟影響國內國際“雙循環”的主要途徑

根據飛出地和飛入地之間的關系，可以將飛地經濟劃分為傳統飛地和反向飛地兩種模式。傳統飛地模式中，把發達地區和欠發達地區分別默認為飛出地和飛入地，發達地區在欠發達地區設置飛地園區，或者兩地園區之間開展產業、技術等方面的合作，從而實現“強扶弱”。傳統飛地模式的代表包括深汕特別合作區、寧淮特別合作區、江陰-靖江工業園區等。反向飛地模式則反向操作，將欠發達地區默認為飛出地、發達地區為飛入地，欠發達地區在發達地區設置創新飛地，集聚創新要素，然后引流到欠發達地區落地。反向飛地模式的代表包括諸暨島、衢州海創園、浙江衢州綠海飛地（深圳）產業園、湖南衡陽白沙洲工業園區（深圳工業園）、新疆喀什深圳產業園、陜西深陜（富平）新興產業示范園等。無論是傳統飛地還是反向飛地，飛地經濟影響國內國際“雙循環”的主要途徑如下。

（一）飛地是要素流通的加速器

不同地區之間通過飛地可以實現資本、技術、人才等要素跨越行政區劃的藩籬進行流通，要素流通速度加快促使國內市場容量擴大，為國內大循環的形成提供動力。

（二）飛地是空間溢出效應的播種機

無論是發達地區在欠發達地區設置的飛地，還是欠發達地區在發達地區設置的飛地，都將成為空間溢出效應的播種機。發達地區的生產要素溢出到欠發達地區，欠發達地區的稅收、GDP 給發達地區分成，于是形成發達地區帶動欠發達地區發展的局面，是一種雙贏。雙贏局面有利于緩解國內發展的不平衡，為國內大循環的形成提供基本面支撐。

（三）飛地也是國際合作的突破口

通過國與國之間建設飛地，打破要素流動的國界限制，是形成國內國際雙循環的一個重要突破口。

|當前國內飛地經濟面臨的主要困境

對當前國內正在建設的飛地進行觀察，發現存在以下主要困境。

（一）飛地經濟的研究力量還比較薄弱

從2017 年6 月國家八部委發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》開始，飛地經濟才引起國內研究機構的重視，起步時間晚。目前，國內關于飛地經濟的專門研究機構仍然很少，飛地經濟的理論和實踐急需研究人員去拓展，飛地經濟的研究力量亟待加強。

（二）飛地經濟的數據統計還不完善

雖然國家八部委發布的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》明確提出“規范指標統計口徑和方法”，但是目前在各地的政府工作報告、統計公報、統計月報、統計年鑒中都很難查到飛地經濟的統計數據。統計數據是經濟分析和政策實施的重要依據，飛地經濟統計數據的缺乏直接影響到飛地經濟的研究以及政策實施。

（三）飛地的市場監管存在較大爭議

除特別合作區之外，其他形式的飛地多數以園區為運營載體，飛地園區入駐的企業面臨注冊地和經營場所分離的狀況，于是引發飛地園區企業該由飛入地監管還是由飛出地監管的爭議。市場監管的爭議有可能導致監管空白或者過度監管兩種不利于飛地經濟可持續發展的局面。因此，關于飛出地和飛入地之間在市場監管上的協調亟需破題。

（四）飛地經濟的空間溢出效應尚不明顯

從2003 年國內首個飛地——江陰-靖江工業園區至今，國內飛地經濟已經實踐探索了17 年。但是綜合觀察這17 年里誕生的飛地，無論是傳統飛地還是反向飛地，飛地給欠發達地區帶來的空間溢出效應非常有限，始終無法在欠發達地區擺脫落后的過程中扮演“主力軍”角色。現階段掀起的飛地經濟熱潮也暗含了對之前飛地經濟空間溢出效應不足的反思。因此，未來如何進一步創新飛地經濟的管理、運營方式，將飛地的空間溢出效應潛力挖掘出來是一項需要長期研究探索的工程。

（五）國際飛地建設尚無明確方向

國家八部委發布的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》僅給國內飛地經濟提供了方向，并未考慮國際飛地。當前國內對國際飛地的實踐探索幾乎是空白。在“一帶一路”倡議得到國際廣泛認同的背景下，國際飛地作為促進國際經濟合作的有效載體可以為國內國際大循環打開突破口，理應受到重視。

|優化飛地經濟促進國內國際“雙循環”的建議

針對飛地經濟面臨的主要困境，本文就優化飛地經濟促進國內國際“雙循環”提出以下對策建議。

（一）加強飛地經濟研究力量的培育，尤其是智庫型研究機構的培育

建議由國家發改委中國宏觀經濟研究院牽頭設立中國飛地經濟研究中心、各省市的發規院設立省一級層面的飛地經濟研究中心，同時各地政府主動對接各地知名高校和科研機構聯合成立飛地經濟研究中心，形成中央—省——市—縣四級的飛地經濟研究體系，充實飛地經濟研究隊伍，為各地飛地經濟的理論和實踐提供充足的智力支持。

（二）盡快完善飛地經濟的數據統計，包括統計口徑、指標、發布載體等

建議國家統計局在統計直報系統中添加飛地經濟的相關指標，并形成飛地經濟的統計專題。各地統計局將飛地經濟的產值、稅收、人員、企業效益等指標納入到年度的統計公報和統計年鑒中，既為政府決策提供參考，也為研究分析提供依據。與此同時，建議各地的社科院、咨詢委、黨校、發規院等政府研究機構將飛地經濟列入各地白皮書系列，定期發布飛地經濟白皮書。

（三）建立飛地市場監管的協調機制和爭議仲裁機制

建議國家市場監督管理局對全國各地的飛地市場監管出臺統一的指導意見，同時各省、市的市場監督管理局出臺具體的飛地市場監管辦法，為飛地的市場監管提供明確的依據。同時，建議各地的區域合作辦聯合建立飛地市場監管的協調機制，各地的法院聯合建立飛地市場監管的爭議仲裁機制。

（四）創新飛地的管理運營方式，激活飛地的空間溢出效應

飛地的管理運營既可以由政府主導，也可以由企業主導，不同類型的飛地需要不同的管理運營方式。人才飛地適合由各地黨委組織部和人社局管理運營，產業飛地適合由各地商務局（招商辦）管理運營，創新飛地適合由各地科技局管理運營。在未來的飛地建設過程中，不同類型的飛地都需要創新管理運營方式，激發飛地園區企業的積極性，從而將飛地的空間溢出效應最大化。

（五）在“一帶一路”沿線國家探索國際飛地建設

建議由國家商務部牽頭，國家發改委、外交部、工信部、科技部、市場監督管理局、統計局等相關部門聯合組成國際飛地建設攻堅小組，在“一帶一路”沿線國家建設飛地。同時鼓勵各省、市參與到國際飛地建設中來。國際飛地建設涉及到外交、法律、科技等多個領域，因此過程比較復雜。但是一旦國際飛地建設取得突破，將為中國企業的市場擴展、技術進步、國際化程度等帶來全方位的收獲，也將為國內國際“雙循環”打開一扇重要窗口。