BBNJ 國際協定環評規則制定中的焦點問題分析及中國應對

姜玉環 張繼偉

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建廈門361005)

國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用的國際協定(以下簡稱BBNJ 國際協定)被認為是《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)下的第三個執行協定，該協定的制定是當前國際海洋領域最重要的立法進程，攸關全球海洋秩序調整和利益再分配，也是國際社會普遍關注的前沿熱點問題。①鄭苗壯：“國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性國際協定談判與中國參與”， 《環境保護》，2020 年第3 期，第70-74 頁。BBNJ 國際協定將確立包括環境影響評價(以下簡稱環評)在內的“一攬子”國際法律框架。 BBNJ 環評法律制度的發展對于實現BBNJ 國際協定整體目標而言具有其特殊的價值和功能，可以說，BBNJ 環評是目前國際社會上認同度最高的治理安排之一。②劉惠榮、胡小明：“主權要素在BBNJ 環境影響評價制度形成中的作用”，《太平洋學報》，2017 年第10 期，第1-11 頁。在現有相關國際規制和國家實踐中，各國普遍認可環評作為一個預防性管理措施對于保護海洋生態環境的重要作用，并通過國際或區域法律框架或組織機構開展特定區域和領域的環評立法與實踐，但已有的適用于國家管轄范圍以外區域的環評制度在適用范圍和具體要求方面各異，不同法律框架之間缺乏有效的協調，實際執行有效性存在不足。①Kristina M. Gjerde et al.， Regulatory and Governance Gaps in the International Regime for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction， IUCN，2008， p.7；Elisabeth Druel and Kristina Gjerde， “Sustaining Marine Life Beyond Boundaries： Options for an Implementing Agreement for Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction under the United Nations Convention on the Law of the Sea”， Marine Policy， Vol.49，2014， pp.90-97；Glen Wright， Julien Rochette， Kristina M. Gjerde，Isabel Seeger， “The Long and Winding Road： Negotiating a Treaty for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction”， IDDRI Studies， No. 08／18， 2018， p.82.因此，BBNJ 國際協定及其環評規則的制定是對國際海洋法體系的不斷發展完善，肩負著塑造更加完整、協調、合理、有效的BBNJ 規則體系的使命。

BBNJ 國際協定的制定正處于動態發展中，對于環評法律制度的構建，各國在環評的一般義務和基本流程等技術性事項上達成較多一致意見，但在若干實體性問題上的利益立場仍然存在分歧，主要聚焦在BBNJ 環評與現有相關法律框架和組織機構之間的關系、環評的適用范圍和啟動標準等具體要求，以及BBNJ 環評的管理體制安排等。 對于這些核心問題的處理直接影響環評規則的發展演進，因此，需要透過環評這一制度的發展歷程把握其立法規律，深刻領會條文形式背后的核心要義，進而準確研判具體規則設置的內在動因和發展走向，為有效參與當前的國際規則制定和指導后續治理實踐提供及時的階段性總結與思考，并提出具有前瞻性的對策參考。

一、BBNJ 環評的國際法義務

BBNJ 環評的國際立法建立在大量國際實踐和國家實踐基礎上，是對國內環評規則和國際通行實踐的國際法成文化過程。 現有的環評相關國際法律文書和國際案例中所反映出的國際法意涵，對理解BBNJ 環評立法的規則取向具有重要參考價值和實踐指導意義。

1.1 BBNJ 環評的國際法地位

國際環境法中的環評規則誕生于國內法體系。 自1969 年美國首先建立了環評制度以來，迄今已有超過100 個國家確立了環評國內規則。 在國際層面，隨著跨界環境污染問題的加劇，針對具有嚴重跨界環境損害風險的擬建項目實施環評的做法逐漸被一系列國際法律文書所確定，②鄧華：“國際法院認定環境影響評價規則為習慣法的路徑、方法和局限”，《暨南學報(哲學社會科學版) 》，2020 年第7期，第 67-81 頁。包括區域性條約《關于跨界背景下的環境影響評價公約》(簡稱《埃斯波公約》)，多邊國際條約《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)、《生物多樣性公約》(CBD)、《聯合國魚類種群協定》、《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋公約》(簡稱《倫敦公約》)及其《1996 年議定書》、《關于環境保護的南極條約議定書》等，相關規定在各條約適用范圍內為成員國確立了環評義務，對于環評理念被廣泛接受后的國家實踐起到了重要的推動作用。③邊永民：“跨界環境影響評價的國際習慣法的建立和發展”，《中國政法大學學報》，2019 年第 2 期，第 32-47 頁。此外，聯合國環境規劃署(UNEP)、聯合國糧食及農業組織(FAO)、國際海底管理局(ISA)、《生物多樣性公約》(CBD)等國際組織或框架也制定多個環評相關自愿性準則，為國際環評規則的發展和形成統一、持續的國家實踐提供了具體行動指導。然而，從上述國際文書來看，大多數條約僅規定了一般性環評義務，某些規定具體內容的條約締約國數量有限，而其他多數“建議”、“指南”或“準則”文件缺乏強制性法律約束力，這就可能導致實踐中各國對于國家管轄范圍以外區域環評具體規范要求存在不同理解，這種不確定性會削弱環評的實際效用。 因此，在缺乏統一公認的環評規范情況下，國際司法實踐可以為新的BBNJ 環評規則的形成和發展提供具有普遍意義的啟示。

國際司法實踐從習慣國際法角度確認了跨界背景下進行環評的一般義務。 國際法院在2010 年“烏拉圭河紙漿廠案”中認定環評作為一個整體性規則已發展成為一般國際法，并指出制定環評規則的具體范圍和內容屬于國內法的自由裁量范圍。①Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)，Judgment， I. C. J. Reports 2010， pp. 83-84， para. 205.國際法院在2015 年“特定活動案”中進一步澄清了環評規則的基本要素，對于更廣泛語境下的適用具有借鑒意義。 國際海洋法法庭海底爭端分庭在關于深海海底采礦的咨詢意見中指出“法院在跨界情況下的推理可適用于對國家管轄范圍以外區域有影響的活動，‘共有資源’同樣適用于屬于人類共同繼承財產的資源”。 這表明，國家管轄范圍以外區域可視為國際社會的一種“共有資源”，活動的不利影響可能損害其他國家的利益，這種情況可視同于“跨界背景”。 因此，對國家管轄范圍以外區域可能產生影響的活動進行環評屬于國際環評義務的一部分。

1.2 國際環評義務的基本特征

結合相關國際法律文書和國際司法判例，可以歸納出國際環評義務的基本內涵與特征：

第一，環評具有前置性，即活動發起國須在開展活動之前預測、評價可能造成的影響，以實現預防不利影響的目的，同時，是否在活動前適當履行了環評義務也是判斷當事方是否有效履行防止嚴重跨界環境損害的適當注意義務的重要依據之一，這在紙漿廠案和特定活動案中得到了確認，也被諸多國際文書和國家法律所認可。

第二，環評需開展“雙重評估”，活動發起國首先有義務開展初步風險評估，以確定是否存在嚴重損害的風險，只有在存在嚴重損害風險的情況下，國家才有義務進行環評，反之，則無此義務，這一判定過程屬于環評的篩選階段。②Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v. Costa Rica)， Judgment，I.C.J. Reports 2015， paras. 104， 153-154.然而，實踐中確定“嚴重”損害的證據標準并不明確，主要依賴發起國自主判斷，但是對其是否適當觸發了環評義務仍然需要具備充分理由，判定標準的合理性及相關證據資料的可說明性對于確定是否有效觸發環評義務以及履行適當注意義務至關重要。

第三，環評以程序性義務為主，主要是一種程序或過程，《埃斯波公約》和《關于環境保護的南極條約議定書》明確將環評界定為一種國內程序。 國際法院相關判例中也針對環評程序性義務進行分析，國家在相關實體義務上具有較大自由裁量權。 在環評結果對活動決策的影響上，環評被認為是一種決策輔助工具，有助于提高環境因素在決策過程中的地位，從而使決策能夠充分合理地執行，這表明了環評的程序性和實質性要素之間的關聯性，但尚不足以支撐其構成決策的決定性因素。 隨著國際社會對環境保護的日益重視，未來也可能通過逐漸強化環評過程中的實質性義務③諸如部分國際文書中要求在環評中考慮替代方案、采取減緩措施等，體現了對程序性義務和實質性義務的平衡。以平衡國家利益和國際社會公共環境利益。

第四，環評與其他義務具有相關性，環評義務的產生與國際法上的預防義務和適當注意義務密切相關。 環評義務首先是一項旨在防止重大環境損害的獨立義務。 同時，在跨界背景下，環評又被認為是支撐國際法中“不造成(重大)損害原則”和適當注意義務的一個程序性推論，如果環評確認存在重大跨界損害的風險，活動發起國又產生相應的通知潛在受影響國家并與之協商等相關義務。④Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v. Costa Rica)， Judgment，I.C.J. Reports 2015， p.63， para. 168.另外，環評義務還具有持續性特征，即在整個活動期間須持續監測可能產生的影響，既是對評估結果的驗證，也是后續實施環境管理的依據，《埃斯波公約》還明確要求根據監測情況開展項目后分析。 可見，環評既有其獨立的義務屬性，又與其他環境義務和管理過程密切聯系。

二、BBNJ 環評制度的立法取向

環評從具有一定原則性和伸縮性的習慣法規則逐步發展為確定性的成文法制度，除了關注法律文書外在形式的演變，還需深刻領會規則背后的價值內核，把握立法實現的內在邏輯，進而準確研判未來發展走向。 作為BBNJ 國際協定的基本制度之一，環評的立法定位既融于整個BBNJ 法律體系的發展脈絡之中，又具有其鮮明的取向：

第一，問題導向。 BBNJ 環評制度“立”的過程不是在現有法律框架的“廢”或者“破”的基礎上推進的，而是對現有治理體系和能力進行補充、完善與提升。 UNCLOS 等相關國際條約中所規定的環評義務在執行成效上存在差距；①Elisabeth Druel， “ Environmental Impact Assessments in Areas beyond National Jurisdiction”， IDDRI Study， No. 01／13， 2013，p.31.適用于國家管轄范圍以外區域的環評制度存在覆蓋區域和適用領域上的法律空白；同時，現有法律框架呈現出分散和重疊等碎片化特征，這些問題的疊加凸顯了BBNJ 環評立法的重要性和必要性。

第二，目標導向。 BBNJ 環評制度的目標除了落實UNCLOS 有關規定外，還旨在為國家管轄范圍以外區域活動建立協調、連貫的環評框架。 其中，對于“協調”目標的追求，體現在通過設置沖突條款以明確新規則與其他法律框架和機構之間的關系，明確BBNJ 環評規則的法律效力，避免產生法律適用沖突；對于“連貫”目標的追求，新規則參考通行實踐做法，初步搭建了環評制度框架，并注重對實施全過程的關鍵環節控制，未來立法進程將在這個框架內繼續明確和細化相關規則。

第三，功能導向。 環評制度的功能價值是其法律生命力的體現。 環評是一種基于活動的預防性環境管理工具，BBNJ 環評規則的效力將及于現有法律框架未涵蓋的和未來新興的海洋活動，實質上將確立一個全球性BBNJ 環評的兜底性機制。②Warner Robin， “Oceans beyond Boundaries： Environmental Assessment Frameworks”， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.27， 2012， pp.481-499.環評作為一種程序和技術性較強的措施，在協調保護和利用、平衡公海自由及權利與義務方面的作用將進一步提升，相關技術標準和準則有助于指導各國的實踐。 另外，為了服務于BBNJ 國際協定的整體目標，環評議題談判進程基本上依循了“以功能定形式”③“以功能定形式”(form follows function)協定“一攬子方案”實質性內容中的問題需要在確立體制結構前得到解決。的路徑，由實體規則到體制安排并逐步走向“深水區”。 對于觸及環評規則的關鍵問題上，未來仍將訴諸各國在現實利益訴求及共同利益之間的衡量與博弈。

三、BBNJ 環評制度與相關法律框架和組織機構的關系

BBNJ 環評以促進解決現有法律規則的分散性和片面性，以及縮小執行的有效性差距為預期目標。 如何兼顧各方利益，協調新的國際法治與既有規制的關系，確立具有強制性法律效力的BBNJ 環評框架，是新規則形成中需要妥善處理的問題，也是立法中存在較大爭議的焦點問題。 對于BBNJ 國際協定與現有相關法律框架和機構的關系，聯合國大會第69／292 和72／249 號決議確立了BBNJ 國際協定“不應損害現有有關法律文書和框架以及相關的全球、區域和部門機構的效力”的原則(簡稱“不損害原則”)。 但是這一原則的具體含義尚未形成明確公認的闡述，在具體規則制定中存在不同的解讀和方案指向，以下從該原則的三個基本內涵出發，分析處理環評議題與其他相關法律框架和機構關系的要點。

3.1 符合《聯合國海洋法公約》的規定

BBNJ 國際協定被認為是《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)下的第三個執行協定，無論從規則層面還是原則和精神層面，大多數國家認同新協定的具體規則應當符合UNCLOS 的內容、不損害UNCLOS 所規定的國家權利、管轄權和義務。

第一，在具體規則安排上，UNCLOS 第204-206 條為BBNJ 環評提供了法律依據，規定了實施主體、適用范圍、啟動門檻等環評框架要素，即：各國是確定評估義務啟動和實施的主體；啟動門檻是“可能對海洋環境造成重大污染或重大和有害的變化”；適用范圍是“國家管轄或控制下的計劃中的活動”；國家有義務發表或提送環評報告；國家有義務持續監測活動的影響等。BBNJ 環評需在此基礎上進一步細化、補充和完善相關規定，使BBNJ 環評規則更具體和可操作，以有效執行環評義務。 從“不損害”的消極視角來看，對環評規則的發展完善，不應破壞UNCLOS 已確立的環評框架，或超越其規定的一般義務。 例如，在環評議題談判中，部分國家提出以第三方作為環評實施主體、適用于戰略環評，以及降低啟動門檻等方案，實質上并未嚴格遵循UNCLOS 的規定，這種在實體規則上對UNCLOS 制度框架的突破可能會觸及相關國家利益，也因此引起了談判方之間較大分歧。

第二，在相關權利義務兼容性上，BBNJ 環評規則不應損害各國根據UNCLOS 享有的自由和權利，以維持UNCLOS 已有制度的完整性和平衡性。 但是，BBNJ 國際協定及其環評制度本身意味著進一步強化對生物多樣性保護的規制，關鍵在于對公海自由“合理限制”的程度，在制度設計中如何平衡好資源開發的權利和環境保護義務是至關重要。 一些反映現實需要的現代環保理念和管理方法在立法中也面臨對既有治理原則和理念的挑戰。 例如，在環評議題中提及較多的累積影響、跨界影響、全球變化因素、公眾參與機制、土著人民的傳統知識、重要或脆弱區域和戰略環評等問題，側面反映出未來BBNJ 環評制度所承載的內涵將超越傳統習慣法規則下的環評義務，這一規則的實踐發展將會對傳統的公海自由和權利產生綜合性的影響。

第三，在法律原則和精神層面上，各國普遍認同BBNJ 國際協定應以符合UNCLOS 的方式予以解釋和適用，這與《魚類種群協定》第4 條規定一致。 UNCLOS 確立了主權國家為核心的國際海洋治理體系，并明確了海洋空間內的所有問題應作為一個整體加以考慮的原則，可以說，適當顧及所有國家主權和考慮海洋問題的整體性這兩方面構成了國際海洋法治發展的兩大基石。 根據 UNCLOS 第 237 條的規定，任何特別條約新增的保護海洋環境有關特定義務須以符合UNCLOS 一般原則和目標為前提。 因此，BBNJ 新規則的適用和解釋首先應符合或不偏離這兩大根本原則或宗旨，其次才是符合保護海洋環境這一具體原則的要求。①Kristina M. Gjerde， Nichola A. Clark， Harriet R. Harden-Davies， “Building a Platform for the Future： The Relationship of the Expected New Agreement for Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction and the UN Convention on the Law of the Sea”， O-cean Yearbook， Vol. 33， 2019， pp.3-44.

3.2 不損害相關法律框架的效力

現有環評法律框架大多采取了“國際條約＋準則或指南”的形式確立不同領域的環評規制體系。②北極區域尚未形成類似《南極條約》框架下的環評規則體系，僅有《北極環境影響評價準則》。從國際法的效力等級出發來分析BBNJ環評與相關國際條約確立的環評框架的關系是非常復雜的，對具體規范在沖突情況下的適用也很難做出全面準確的預判，BBNJ 環評與現有法律框架之間的關系是BBNJ 環評議題的爭論焦點。③各國對此存在不同觀點，如印度尼西亞、以色列等國提出BBNJ 環評是全球最低環評標準，歐盟和韓國等反對；印度尼西亞和菲律賓等提出根據已有文書開展環評的活動無須根據BBNJ 國際協定重復進行環評，而歐盟、韓國和國際航運協會等方面主張相關法律文書的規則具有優先地位。新舊規則的沖突或競爭源于規范資源利用的部門性國際規則和規范生物多樣性保護的綜合性國際規則之間存在的根本目標和原則分歧，隨著全球層面生物多樣性保護在各領域的主流化發展，雖然相關制度和措施呈現逐漸融合的特征，但在當前條件下，不同法律框架下環評制度具有其相對獨立的功能和發展規律，BBNJ 國際協定直接對其他規范確立效力等級存在較大難度。 因此，以下結合環評的立法定位，從功能性思維出發，參考相關國際協定沖突解決的做法，分析在環評關鍵問題上“不損害”的具體含義及其與其他法律框架之間的協調要點。

一是規制范圍上，BBNJ 環評是一種“基于活動”的管理工具，與公海捕撈、深海采礦等領域的國際條約存在范圍上的重疊或交叉，“不損害”已有法律框架包含了不影響現有國際法律文書的效力，尊重其他法律框架下國家的權利義務(包括非締約國的地位)，不與其他法律框架下的相關規則和管理機制相抵觸等含義。BBNJ 環評適用于有必要納入規制的傳統活動，對于已經建立了完整的環評框架的活動領域，如海洋傾廢活動，沒有必要重復適用環評規制；對于已經納入其他適當規則框架的活動，如航行活動，主要在國際海事組織(IMO)框架下遵循“基于影響”的環境標準或準則規制，也不宜納入環評規制范圍；對于無法納入現有法律框架的活動，即存在治理空白的領域，BBNJ 環評可能發揮查漏補缺的作用予以適用；對于未來新興活動領域，需遵照 BBNJ 環評規則予以適用。

二是實施標準上，現有環評法律框架基本上涵蓋了UNCLOS 所確立的一般性環評程序要素，如果BBNJ 環評規則能夠吸收已有最佳實踐做法達成最基本的“全球最低要求”，即對程序和內容僅作一般性規定，實行寬松的和普適性的技術標準及管理要求，那么與其他法律框架之間的關系可能會更容易處理，同時，考慮到各領域或區域管理框架下對不同活動影響的關切與管理要求各有側重，需要與其他實行更嚴格門檻標準的現有法律框架之間相互兼容，對于特定領域或區域的后嗣新訂國際文書也需要允許其采取額外的特別做法，進而實現各種標準的兼容、互補。

三是執行效果上，BBNJ 環評制度在協調與相關法律框架關系的同時，也有意凸顯其在環評實施標準方面的引領性作用。 在同時存在多個環評標準的情況下，BBNJ 國際協定在案文中試圖通過確認機制對現有其他環評的效力做出“判定”，除了對其環評義務的觸發門檻和具體評估內容全面性方面的考察，還將其他法律框架下開展的環評結果是否得到有效落實作為確認其是否符合有效執行這一標準的考慮因素。 這一立法構想體現出對環評實際執行成效的關注，如果采用這一規則安排，部分現有其他法律框架可能會在與BBNJ 環評協調性方面做出被動或主動的調整，以避免依照原有法律框架開展的環評不被BBNJ 框架所認可而帶來的負面影響。

3.3 不損害相關組織機構的職權

不同國際組織機構的職權依托于不同的管理體制，而不同體制下的環評職權也具有不同的效力特征，如ISA 是實行全球性集中監管體制的正式國際組織，具有高度的環評決策權；FAO 及其區域漁業管理組織實行的是區域化分散管理模式，對環評的實施采取頗具柔性的指導；IMO 和CBD 以及其他多邊國際條約是以締約國為主導的執行模式，條約機構對締約國實行整體的履約監督。 相關國際組織機構作為國際法律文書的執行者，職權上的交叉、重疊甚至空白不僅會影響監管體制機制的權威性和有效性，還可能加劇國際規則體系的碎片化問題，進而阻礙全球海洋問題的整體性解決。

“不損害”相關組織機構職權包含兩方面含義：一是不損害相關組織機構與活動相關的監管職責；二是不損害相關機構的環評職權。 對于前者，對活動的監管職權中較為關鍵的關聯主要是活動準入許可權和活動影響的管控權。雖然目前BBNJ 并未確定具有活動許可權，但在環評結果對活動決策的影響方面，可能會與現有機構對活動的準入(或否決)標準存在交叉或沖突的可能。 如ISA 對采礦活動環評的審查權和活動決策權、南極協商會議對南極活動環評的審議職權。 因此，“不損害”意味著不能減損、降低或削弱這些職權；在活動影響管控方面，若BBNJ 國際協定在環評程序中對活動過程管控方面設置額外的實質性義務(如影響減緩及監管措施等)，則存在干預現有國際管理機構監管職權的可能，因此，“不損害”意味著不應干預已有監管規則下相關主體權利義務安排或不設置額外義務等方面要求。 對于后者，現有組織機構通常具有的環評相關職權包括技術標準或指南的制定、提供科技咨詢建議和信息共享，以及能力建設等內容，為了避免職權重復造成的治理成本升高或管轄沖突，除了從消極意義上遵循“不損害”這一原則“底線”，從積極層面推動相關組織機構、締約國和非締約國等多元主體間的密切溝通、協調與合作，對于實現BBNJ 整體目標尤為重要，而不斷探索和完善不同機構間有效互動的方式這一進程本身也是未來BBNJ 國際治理體系發展變革的重要內容。

四、BBNJ 環評規則的主要內容

BBNJ 環評規則包含了程序性和實體性規則，涵蓋技術性和管理性要求，隨著國際談判進程的深入發展，環評立法中的關鍵和焦點問題逐漸明朗，以下主要圍繞環評規則重點內容分析需要關注的要點。

4.1 適用范圍

BBNJ 國際協定總體調整國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用，具體議題的適用范圍根據規范對象不同而異。對于環評而言，需要明確界定的適用范疇包括一般區域范圍和對象范圍兩個要素。

(1)一般范圍

BBNJ 國際協定談判過程中就其適用范圍存在兩種界定方案：一是“基于活動”的界定，即僅適用于國家管轄范圍以外區域開展的活動；二是“基于影響”的界定，即適用于所有對國家管轄范圍以外區域有影響的活動。 后者實際上將適用范圍擴大為既包括在國家管轄范圍以外區域開展的活動，也涵蓋了國家管轄內區域開展的對管轄外區域有影響的活動。 多數海洋利用大國家支持“基于活動”的界定，而太平洋小島嶼發展中國家、加勒比共同體等支持“基于影響”的適用范圍，以便通過擴大規制適用范圍拓展其未來在BBNJ 事務中的話語空間。

UNCLOS 第206 條規定的環評適用范圍是“國家管轄或控制下的計劃活動”，沒有嚴格區分活動或影響是位于管轄范圍以內還是管轄范圍以外區域，對于國家管轄范圍以內活動的環評，依據國內程序實施，對于國家管轄范圍以外區域開展的活動環評，毫無疑問屬于BBNJ 國際協定范疇。 對于在國家管轄范圍以內區域開展的對管轄范圍以外區域有影響的活動，UNCLOS第194 條規定了具體的盡責義務，以確保締約國采取“一切必要措施”，“確保在其管轄或控制下的活動造成的污染不擴散到行使主權權利的地區外”，環評屬于此類必要措施。 換句話說，對于國家管轄范圍以內區域的活動，無論其影響及于管轄范圍以內還是管轄范圍以外區域，國家均有義務基于活動管轄權進行環評。 考慮到各國基本都建立了國內環評制度，且在國內環評實施過程中仍然應當遵循“不造成跨界損害”原則和適當注意義務，考慮到可能對管轄范圍以外區域的跨界影響，進而采取必要措施對活動進行適當管控。 因此，沒有必要將BBNJ 環評規則的適用范圍擴展到在國家管轄范圍以內區域開展的可能對管轄范圍以外區域有影響的活動。

(2)適用對象

對于戰略環境評估(以下簡稱戰略環評)是否納入BBNJ 環評制度范圍，各國存在較多分歧，其中，歐盟由于在區域范圍內已經確立了相對完善的戰略環評法律框架，實踐積累和技術領先優勢明顯，因而明確支持BBNJ 國際協定中納入戰略環評；而美國、俄羅斯等主要海洋利用國家持反對意見，并質疑其可行性，尤其對于發展中國家來講，技術能力的欠缺也是實施戰略環評的主要障礙。

從國際法規定義務來看，UNCLOS 第206 條所規定的環評不包括針對“戰略”的環評，而是“活動”。 “區域”采礦、南極活動、海洋傾廢和深海捕魚等領域的環評制度都未明確提出戰略環評的要求，可以說，戰略環評在國際法實踐和先例方面的法理基礎并不充分。 雖然CBD 第14條要求“締約國應盡可能酌情采取適當安排，以確保其可能對生物多樣性產生嚴重不利影響的規劃和政策的環境后果得到適當考慮”，但相關規定較為原則性。 《〈埃斯波公約〉戰略環境評價議定書》雖然針對跨界背景下的戰略環評做出規定，但該議定書締約國數量有限，且主要適用于歐洲地區。 從各國實踐來看，全球范圍尚未形成一致公認的戰略環評框架，歐美發達國家在戰略環評的定義內涵、適用范圍、強制程度、程序框架和實施水平等方面各異。①張繼偉、姜玉環、羅陽主編：《國家管轄范圍以外區域環境影響評價機制研究》，海洋出版社，2019 年版，第206-211 頁。

綜合法理和實例的分析，可以明確幾個要點：首先，無論是國際層面還是國家層面的戰略環評與項目環評之間都存在明顯差異，是兩個不同類型的影響評估工具，不能適用相同的實施規則；其次，戰略環評的實施程序和技術框架尚無一致公認做法，達成統一國際規則的共識有所欠缺；再次，戰略環評的國際法依據和實踐基礎較項目環評更為薄弱，納入強制性國際立法的條件不足；最后，從操作層面，由于適用對象可能包括政策、計劃和規劃，實施中可能導致對國家權利的干預或限制超越UNCLOS 等國際法的明確授權范圍，進而直接影響相關國家的利益。 因此，對于戰略環評納入BBNJ 規制的必要性和可行性仍需要進一步論證，從長遠來看，BBNJ 國際文書以及相關法律框架對戰略環評的討論會持續推進，BBNJ 領域實施戰略環評的法律問題和實踐發展需要密切關注和深入研究。

4.2 啟動門檻

對于國家管轄范圍以外區域活動環評義務的適用條件或啟動門檻，大部分國際文書中都采用了與UNCLOS 基本一致的“重大不利影響”或“嚴重損害”這一單一門檻，也得到大多數參與BBNJ 談判國家的支持。 少數法律框架采取更低的啟動門檻，如南極采用“輕微或短暫影響”作為判定是否以及開展何種程度環評的閾值。 南極環評是采用分層閾值和分級評估的典型實例，即對于達到這一閾值的活動，需開展初步環評，對于可能造成大于輕微或短暫影響的活動，需開展全面環評。 比較而言，基于分層閾值進一步細化環評分級的方式，在篩選階段根據不同閾值的判定過程可以作為一種“過濾機制”，①High Seas Alliance， “Consistency of Madrid Protocol Thresholds with UNCLOS EIA Provisions”， September 2020.某種程度上可以降低對影響較小的活動的國際規制成本。 這一優勢也是BBNJ 談判中部分國家(如以色列、印度尼西亞、加勒比共同體等)提議參照該模式確立環評門檻的理由之一，并藉此達到強化國際監管的效果。 但分層閾值的缺點在于：各級閾值的定性描述難以統一量化界定，實踐中需要逐案考量，而各國的認知水平和發展條件存在差別，同時，針對不同等級的評估需要銜接不同的管理制度安排，管理機制上可能會更加復雜，管控成本可能更高。南極自然環境和生態系統較為脆弱和獨特，采取較低的環評門檻具有其特殊性和必要性，也有特定的區域治理機制予以保障。 對于國家管轄范圍以外海域，采用“重大不利影響”這一單一閾值更符合已有國際主流做法，更能為當前發展不均衡的國際社會所廣泛接受。

明確環評門檻的衡量標準對于落實國家環評義務至關重要，BBNJ 環評可在現有國際文書和司法實踐基礎上，明確篩選階段可遵循的衡量標準，一方面對環評的啟動提供實用性指導，另一方面也防止國家濫用自由裁量權、規避環評義務。 現有國際文書中采用的判斷標準主要有具體列明活動清單和提出一般標準兩種方式。 活動清單方式的標準也通常保持一定的開放性和適應性，可根據實際需要進行更新或修正，允許各國在此基礎上制定國內活動清單。②參見《〈倫敦公約〉1996 年議定書》附件二第9 條、第10 條。提出一般衡量標準的國際文書和判例主要關注三個方面：一是活動特性，包括規模、期限、地點等；二是受影響的生態環境，包括生態系統價值、脆弱性和恢復能力等；三是其他特殊考慮因素。 前兩點因素是較普遍采用的標準，第三點主要根據不同機構框架的特定領域、目標或特殊利益關切提出。 BBNJ 談判過程中，針對是否需要專門就具有重要生態意義或脆弱性的區域規定特殊的環評門檻，各國持不同立場。 對此，大多數觀點認為，該類區域的特征已經被納入篩選標準的考慮范疇，屬于上述三點考慮因素之一，僅憑單一區域因素而不考慮活動因素作出判定，在法理依據和科學性上缺乏說服力，這也是較多國家持質疑立場的原因之一。 但是，從國際社會對此類特殊區域的重視程度來看，可以預見，未來隨著越來越多特殊區域得到正式確認，該區域內適用的包括環評在內的規制措施勢必將呈現逐漸強化的趨勢。

4.3 評估內容

評估內容是BBNJ 環評規則的重要實體規則。 BBNJ 環評制度對于評估內容的設計，主要包括程序上的確定范圍環節，以及對環評報告書內容的界定。 出于加強國際機制監管的目的，太平洋小島嶼國家和菲律賓等國提出由BBNJ 國際機構負責界定評估內容的方案。 然而，從現有國際案例來看，國家在確定評估內容范圍上普遍擁有較大的自由裁量權。 綜合各國普遍做法和相關國際文書的規定，可以總結出環評的一般內容要求，包括：活動說明及其目的、替代性方案、可能受到影響的環境、可能的影響及嚴重性、減緩措施、知識差距和不確定性等基本內容。

對于評估的預期影響，分為基本內容和適當考慮的內容。 基本內容主要是指對生態環境的直接影響，包括活動對環境質量的影響，對物種或種群的分布、豐度或繁殖能力的改變，對棲息地的改變等。 需要酌情適當考慮的間接影響內容則較為廣泛和靈活，可能延伸到對社會經濟、文化、健康、全球變化和對其他活動的影響，拓展到累積影響、跨界影響等情形。 一般國際法并沒有明確規定環評的內容，除非存在條約特別規定，通常由各國在其國內法中自行決定。①宋巖：“論環境影響評價的國際法義務——以國際法院判例為視角”，《武大國際法評論》，2019 年第 6 期，第 34-50 頁。在不同領域的國際實踐中，評估內容要求及側重點各異，例如，深海采礦環評關注生物環境、物理化學、社會經濟文化和其他相關影響；南極環評需要評估的潛在影響包括空氣、水、廢物、油污、熱、光、物種遷移等要素的直接影響及其間接影響，還需要考慮累積影響等。 現有規制下對社會經濟和文化影響的界定仍然不夠明確，評估一般聚焦于自然和物理環境的影響評價范疇，另外，對于累積影響和氣候變化因素(包括海平面上升、海洋酸化等影響)的評估和風險處理②Siddharth Shekhar Yadav and Kristina M. Gjerde， “The O-cean， Climate Change and Resilience： Making Ocean Areas Beyond National Jurisdiction More Resilient to Climate Change and Other Anthropogenic Activities”， Marine Policy， Vol.122， 2020， pp.2-3.也是需要從技術上做出應對的問題，但從可行性來看，在存在諸多科學認知差距和不確定性的情況下，單一活動對此進行全面評估的技術難度較大。 在規則設計過程中，評估的影響內涵的擴大，不論從后續相關技術標準和準則的制定，還是評估的實施層面，從本質上對發起國的技術水平和能力設置了較高的科技門檻或成本負擔，技術實力先進國家顯然更占優勢。 此外，基于預期影響的環境管理計劃和監測計劃一般是環評報告的重要組成內容，也是環評制度預防性功能的重要體現，與UNCLOS 規定的義務密切相關。 同時，圍繞環評程序形成的環境管理體系在內容上拓展了環評一般義務的范疇，包含了對國家履行環評義務和對活動有效管理等更加綜合性和精細化的需求指向。

4.4 結果效力

環評既是一種預防性的環境管理措施，也是一種決策輔助工具。 關于環評結果對活動決策的效力，部分國際文書中做出了規定，包括《埃斯波公約》《關于環境保護的南極條約議定書》和《公海深海捕魚管理國際準則》等在內的文書確認了活動決策至少應當“適當考慮”環評結果及其他有關因素，環評結果是供決策過程參考的“最佳科學證據”，評估的結果也是后續活動管理的重要依據。 同時，由于環評更主要是一種程序性義務，活動決策本質上是一個政治選擇，國家擁有較大自主權，換言之，除非相關條約對活動決策有特別要求，否則，環評結果的效力完全在于國家自由裁量，相關的司法先例也確認了這一點。 如在跨界背景下，特定活動案表明，即使環評結果確定存在嚴重跨界環境損害的危險，根據適當注意義務，活動發起方的主要義務也只是公開或通知可能受到影響的國家以便就相關措施與之進行善意協商，而沒有義務必須終止相關活動以避免環境不利影響。 BBNJ 國際協定中是否進一步強化環評結果對于活動決策的效力，即明文規定若環評結果表明活動將產生嚴重影響，則不應批準活動許可，這是談判中存在較大爭議的焦點問題(如太平洋小島嶼國家、菲律賓、加勒比共同體等主張決策機構根據環評結果行使活動決定權)，也是需要在國際協定中予以明確的一個關鍵問題，相關規定涉及對各國自主權的合理限制(或者說是“弱化”)、BBNJ 國際體制框架安排，以及與現有國際環評法律框架之間的協調等問題，都需要在立法過程中綜合考量。

五、管理體制的“國家主導”和“國際化”問題

在BBNJ 國際協定的體制安排方面，各國從BBNJ 籌委會磋商階段開始形成了對于協定運作體制的不同方案構想，通常被理解為三種模式：一種是“區域模式”，即BBNJ 國際協定完全由現有部門性和(或)區域性機構執行，該模式下，新協定對于設立新的決策機構或科技機構的需求最低，可能僅需要通過定期舉行締約方會議的形式跟蹤實施進展，但是這種模式也被認為難以有效彌補現存的治理差距；①Kristina M. Gjerde， Anna Rulska - Domino， “ Marine Protected Areas Beyond National Jurisdiction： Some Practical Perspectives for Moving Ahead”， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol. 27， No.2， 2012， pp.351-373.第二種是與“區域模式”相對的“全球模式”，即通過建立新的全球性機構實現BBNJ 國際協定目標，至少需要設立三個核心職能機構：締約方會議、科技機構和秘書處，該模式下的決策機構將有權針對具體事項作出對締約方有約束力的決定，例如，決策機構有權作出環評相關決策，科技機構有權審查環評報告和制定技術標準或準則等，但是這種模式存在可能“損害”現有法律框架的問題；②Nichola A. Clark， “ Institutional arrangements for the new BBNJ agreement： Moving beyond global， regional， and hybrid ”，Marine Policy， Vol. 122， 2020， p. 4.第三種是“混合模式”，這種模式不同于完全依賴現有機制的區域模式，也未完全采納全球模式所主張的統一決策和集中監管，但各國針對混合模式下新協定所設機構的具體職能方面存在不同意見。 考慮到國際立法發展是不同利益調和的產物，如何平衡好優化全球治理與“不損害”現有框架這兩方面需求是解決這一問題的關鍵。 隨著國際治理的發展越來越表現為全球化治理和區域化治理協同推進的兩種路徑，③吳士存：“全球海洋治理的未來及中國的選擇”，《亞太安全與海洋研究》，2020 年第 5 期，第 1-22 頁。以及達成有效的國際條約呼聲漸漲，BBNJ 具體規則構建可能會呈現出更多傾向于“混合模式”的特征。

在BBNJ 環評體制安排上，主要面臨著“國家主導”與“國際化”兩種路徑的“碰撞”。④Kahlil Hassanali， “Internationalization of EIA in a New Marine Biodiversity Agreement under the Law of the Sea Convention： A Proposal for a Tiered Approach to Review and Decision-making”， Environmental Impact Assessment Review， No.87， 2021， pp. 106-554.這種“碰撞”也反映了環評所具有的國際法義務屬性與其所具有的“國家程序”這一特征分別代表的不同取向。 尤其在當前全球治理體系下，“極端環保主義”思潮的不斷“滲透”影響下，“環保要素”在BBNJ 國際協定中試圖突破UNCLOS的規定，并與“全球性問題需要國際化解決”⑤對此，誠然全球性問題需要全球性解決方案，但“國際化”并非全球性解決方案的必然形式和唯一實現路徑。這一邏輯相結合，上升到新的高度。 例如，對于BBNJ 環評的“國際化”，在談判中，部分小島嶼國家和國際組織提出建立嚴格的全球統一環評實施標準(即BBNJ 國際協定構成全球最低環評標準)、新協定設立的國際機構行使環評啟動權、實施權和決策權等備選方案。 而代表“海洋開發利用派”的部分海洋大國(如俄羅斯、美國等)更傾向于環評的“國家主導”，即由國家自主實施和負責監管。 雖然主權國家是BBNJ 環評制度最核心的治理主體，⑥劉惠榮、胡小明：“主權要素在BBNJ 環境影響評價制度形成中的作用”，《太平洋學報》，2017 年第 10 期，第 1-11 頁。但是BBNJ 環評管理體制建設也需要在絕對的“國家主導”和絕對的“國際化”之間尋求新的平衡方法。 達到這種平衡的理想路徑是通過塑造更加公平、合理的規則環境，激勵全球各國采取協調一致的“集體行動”，進而實現BBNJ 養護和可持續利用的“善治”。 環評管理體制安排最佳的模式選擇是構建形成一個國家主導實施與國際協調、合作和監督良性互動的治理體制和運行機制。 結合環評的三個導向來說，國家主導實施，體現在對環評啟動、實施和決策等關鍵環節中有效行使國家權利義務，完善國家誠意履約機制；國際協調、合作和監督體現在環評進程中融入適度的國際化安排。如建立環評的信息共享、科技支持、溝通協商、數據庫和能力建設等方面的協調與合作機制等。

六、中國的應對

國家管轄范圍以外區域是地球上最大的政治地理空間單元，深遠海及其資源對各國而言都具有極為重要的戰略價值，已成為發達國家和新興國家開展戰略源，謀求爭優勢的新疆域。 BBNJ 立法進程對于塑造國家管轄范圍以外海域資源開發和環境保護的國際秩序和利益格局具有深遠影響。 中國作為最大的發展中國家和海洋利用大國，同時也是現行多邊國際體系的參與者、建設者和貢獻者，在這一國際海洋法治進程中存在維護自身發展利益、維護和諧海洋秩序的需要，也肩負著增進國際社會共同利益、推動全球海洋治理體系改革的責任。 面對機遇與挑戰并存，既需要因應時勢的對策方案，也需要謀劃長遠的發展戰略。

6.1 面臨的機遇與挑戰

(1)機遇

第一，BBNJ 環評立法是維護國家海洋權益的重要陣線。 BBNJ 環評制度對海洋活動的環境規制勢必影響各國在公海和深海區域發展的戰略空間和海洋權益的實現。 中國雖然是發展中國家，但是隨著近年來深海勘探調查領域科技實力的迅速提升，在全球海洋環境治理規則和標準制定過程中，需發揮出與綜合實力相當的建設性作用，提出既有利于實現全球共同利益又能滿足自身發展需求的制度方案①何志鵬、王藝曌：“BBNJ 國際立法的困境與中國定位”，《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》，2021 年第1 期，第10-16頁。，推動國際立法朝著有利于合作共贏的方向發展。

第二，BBNJ 環評立法是推動全球海洋治理體系更加公平、合理的重要領域。 中國作為崛起中的海洋強國，BBNJ 立法關乎國際海洋法治、政治和經濟新秩序及利益分配格局的發展演變，這一進程為中國發揮負責任大國作用、推動完善一貫倡導的公正、合理的全球海洋治理體系和國際秩序提供了重要的國際法理論實踐平臺，為設計和貢獻BBNJ 治理公共產品的中國方案提供重要檢驗機會。

第三，BBNJ 環評立法是推行人類命運共同體理念和重大國際合作倡議的重要平臺。②江河、胡夢達：“全球海洋治理與BBNJ 國際協定：現實困境、法理建構與中國路徑”，《中國地質大學學報(社會科學版)》，2020 年第 3 期，第 47-60 頁。新的BBNJ 國際立法歸根結底要以實現全人類共同利益為根本目標，新規則的建立將深刻影響各國海洋事務發展的國際環境，規則制定和實施過程中的話語權問題也是影響國際法治發展走向的重要因素之一。 在這一進程中，應重視推廣和踐行海洋命運共同體理念，塑造和提升國際話語和國家形象。 同時，以推動綠色海上絲綢之路建設向縱深發展為契機，深化和拓展與海絲沿線國家在BBNJ 環評能力建設以及藍色經濟和深海采礦③趙業新：“論海上絲綢之路背景下中國與太平洋島國深海采礦合作”，《太平洋學報》，2019 年第 10 期，第 31-46 頁。等相關領域的多邊合作。

(2)挑戰

參與國際立法以服務國家利益為根本出發點和落腳點。 國家的綜合實力，包括“硬實力”和“軟實力”，是實現國家利益最大化的基本保障。 對于BBNJ 環評規則制定而言，當前的主要挑戰在于國家在自身能力和影響力等方面存在的現實差距對于實現長遠利益需要的制約。 具體表現為：一是“硬實力”上我國仍然是發展中國家，在環評和環保技術標準等方面與歐美發達國家相比仍存在諸多短板，這就導致當前條件下實行同一環評規制標準可能面臨更多局限或不利；二是“軟實力”上我國仍然不占據話語權制高點，無論在規則話語權還是道義話語權方面，環評相關領域的科研水平、標準體系、實踐積累、專家網絡等方面國際影響力不足，導致提出的先進治理理念或科學方案難以上升為其他國家認同的普遍共識。 因此，如何立足自身利益和實力地位，深度參與并推動達成公平、合理的制度體系，為滿足未來發展需求爭取最佳實現途徑或最大回旋空間，是需要統籌謀劃并予以解決的一項系統性課題。

6.2 應對策略

(1)誠意參與國際立法進程

BBNJ 國際立法是BBNJ 國際海洋法治的里程碑式進程。 國家既是規則制定的主體，也是規則實施和適用的主體。 在深度參與 BBNJ 建制過程中應堅持人類命運共同體理念與全球海洋治理理念的融合，以共同利益觀和可持續發展觀為指導，深化與其他國家、國際組織等多元主體的溝通、協調與合作，與國際社會一道共建合作共治的全球海洋命運共同體。 為此，在秉持誠意參與BBNJ 環評國際規則和標準制定過程中需要始終把握好幾個方面的關系：一是基于可持續發展理念，平衡好海洋資源利用和生物多樣性養護目標，以維護海洋資源合理利用、鼓勵海洋科學研究發展等為導向，在具體制度設計時，避免極端環保主義的不利干擾，其中，環評技術要求應當與認知水平和能力相適應，不宜制定過于嚴苛的環境標準；二是基于公平原則，平衡好發展中國家和發達國家的利益訴求，秉持底線思維和進取精神，避免發達國家肆意放大其傳統優勢領域的既得利益，而對發展中國家或新興國家發展需求施加過高門檻或不成比例的負擔，如，環評內容和方法等要求需要基于最佳可得科學證據，但應避免唯科學主義，需要確保社會經濟的文化等因素及成本效率在制定和實施環評規則中得到適當考慮，同時，從加強能力建設和技術轉讓方面積極維護廣大發展中國家正當利益；三是要協調好新規則與現有法律框架和組織機構的關系，尤其關注與其他諸如深海采礦環評等關聯制度發展進程的協調問題，確保BBNJ 國際協定及其環評規則建立的法律秩序不損害國家依照既有法律框架享有的權利和利益，進而對未來進一步拓展深遠海發展空間構成不合理的限制；四是要全面提升議題設置能力，基于我國在深海環境探測、資源調查、勘探和評價等領域的前期工作積累，需加大對BBNJ 環境保護議題的科技和法律問題系統研判，深化深海基因資源利用的技術和應用研究，統籌推進生物多樣性調查、觀測、研究、評價和資源開發及環境保護等工作，提升先進科技成果和有益實踐對參與國際規則與標準制定的支撐能力。①薛桂芳：“國際海底區域環境保護制度的發展趨勢與中國的應對”，《法學雜志》，2020 年第 5 期，第 41-51 頁。

(2)適時完善國內法治體系

中國已建立了較為完善的國內環評法律體系，同時也是眾多環評相關國際條約的成員國，隨著未來國家管轄范圍以外海域開發利用的逐漸加強和參與BBNJ 事務的深入，建立健全適用于國家管轄范圍以外海域環評的國內法治體系具有重要意義。 中國既需要深度參與BBNJ 環評立法進程，還需要盡早做好國內法規和管理制度銜接。 一方面，BBNJ 環評規則及標準的出臺使各類海洋活動納入越來越全面的環評規制框架下，締約國有義務遵守新協定的要求，切實履行環評義務；另一方面，締約國需要通過完備的國內法律、程序和管理措施確保相關主體的活動及環評滿足有關國際法要求，以有效履行保護海洋環境義務。 因此，需要從以下幾方面系統完善國內環評規則體系：

第一，針對國家管轄范圍以外的公海、國際海底區域和極地，國內尚未形成完備的環評法規體系，需要及時對接國際條約和相關國際組織規章予以完善，彌補國內立法空白，為國家履行國際法義務和參與BBNJ 事務提供充分的法律依據。 如，2016 年生效的《深海海底區域資源勘探開發法》以專章形式對環境保護作了原則性規定，但是在環評、許可和監管等相關配套制度建設方面仍不能滿足對深海采礦活動的環境規制要求，有必要盡快從應對迫切實際需求的角度先行制定可操作的具體規范性文件和技術標準，落實相關國際文書的基本要求，同時，注重對環評技術標準的研制與實證，爭取國際標準制高點，提升參與BBNJ 環評事務的規則話語權，并為BBNJ 環評的國際標準化工作貢獻中國智慧。

第二，BBNJ 環評國際立法正處于推進過程中，未來BBNJ 環評的實施不僅是規范層面對國際法要求在國內法的自動納入，還涉及對國際規則為締約國留出的制度空間的填補問題，如從國內法規和管理體制機制層面需要處理好與不同國際法律框架的關系，協調好跨部門、跨領域問題的監管機制，確保與環評有關的環境監測、損害評估、損害賠償、應急響應和生態修復等管理內容得到有效落實，優化完善國家管轄范圍以外區域活動的環境綜合管理系統。

第三，對國家管轄范圍以外海域的科學認知和技術研發是環評有效實施的基本保障，需要積極謀劃實施系統性的海洋大科學計劃或海洋科技領域國際合作項目，整合協調國內在大洋、深海和極地等前沿領域分散在不同系統的科研力量，同時與深海資源開發企業主體密切合作，加強針對環評關鍵技術方法和核心裝備設備的聯合攻關，深入開展相關試驗或實證項目，探索科研與產業和政策之間相互協作與融合發展的路徑，為可持續地開發利用人類共有海洋資源和履行BBNJ 國際義務提供有力支撐。

第四，BBNJ 國際協定和其他相關國際框架下環評制度的逐步建立與完善，預示著對未來國家管轄范圍以外海域資源開發利用活動的環保要求將日益收緊，這一趨勢對相關行業和傳統產業的轉型發展提出了新的更高要求，如，對公海深海漁業活動的環境友好型捕撈技術和采取生態系統方法管理的能力要求，對深海采礦活動的清潔開采技術和低碳環保等監管要求，以及對新興海洋活動納入強制性國際規制范疇等，都需要國家在被動適應國際環境變化的同時，主動優化國家管轄范圍以外海域資源開發利用的發展戰略和規劃布局，滿足海洋善治和法治發展需要的同時，發揮負責任大國作用，為全球海洋生物多樣性養護和可持續利用作出更大貢獻。