全球衛生外交的特征與中國實踐

趙 磊 王 冰

(1.中共中央黨校(國家行政學院)，北京100091 ；2. 吉林大學，吉林 長春130012)

隨著綜合國力不斷增強，積極開展全球衛生外交不僅成為中國捍衛國家安全的重要手段，也成為中國參與全球健康治理以及推動建設人類衛生健康共同體的重要路徑。 除傳統的政治經濟領域外，公共衛生等功能領域的外交正日益頻繁，成為傳統外交的重要補充。

2020 年初，新冠肺炎疫情(COVID-19)席卷全球，大小國家均未能幸免。 在這種背景下，探討全球衛生外交的定義、趨勢以及中國的全球衛生外交的脈絡和特色，不僅有利于梳理中國通過全球衛生外交捍衛國家利益的成功經驗，而且也可以系統總結中國對全球健康治理所作出的重要貢獻，從而進一步提升中國在國際舞臺供給醫療衛生公共產品的能力。

一、全球衛生外交的定義和內涵

研究中國全球衛生外交的歷程，首先，有必要剖析全球衛生外交(Global Health Diplomacy)的定義和內涵。 國內學者如張清敏①張清敏：“新冠疫情考驗全球公共衛生治理”，《東北亞論壇》，2020 年第 4 期，第 43-59、127 頁。、晉繼勇②晉繼勇：“美國衛生外交：一種歷史與現實的考察”，《太平洋學報》，2012 年第 5 期，第 27-34 頁。等在全球衛生外交領域的研究頗具代表性，做了開創性研究，對本文寫作有較大啟發性。 全球衛生外交是衛生健康同外交工作相結合的產物，跨國性突發衛生事件的頻發是全球衛生外交不斷發展的前提。 可以說，在一定程度上，不是和平時期的歲月靜好，而是跨國性衛生危機促進了衛生工作與外交工作不斷深度融合。 有中國學者將其翻譯為“全球健康外交”，將其視為公共衛生全球化趨勢和現代外交發展的結合點。③鄭曉瑛、韓優莉等：“全球健康外交：公共衛生全球化和現代外交發展的結合”，《人口與發展》，2011 年第5 期，第50 頁。但大多數學者在研究中還是使用“全球衛生外交”概念。④在全球衛生外交研究方面，代表性的著作有：［美］Thomas E. Novotny、［美］Ilona Kickbusch、［瑞士］Michacla Told 著，郭巖主譯：《21 世紀全球衛生外交》，北京大學醫學出版社，2017年版。“全球健康”更多同治理掛鉤，⑤有關“全球健康”的定義，參見蘇小游、梁曉輝等：“全球健康的歷史演變及中文定義”，《中華預防醫學雜志》，2015 年第3期，第 196-201 頁。即全球健康治理，強調全球衛生外交是實現全球健康治理的主要方式。 英文Health 譯成中文，可以翻譯成衛生，也可以翻譯成健康，本文贊同將衛生同外交掛鉤，健康同治理掛鉤，因為健康顯然比衛生的內涵和外延更加豐富。

此外，使用“全球衛生外交”而不用“公共衛生外交”的原因是，狹義的公共衛生主要指主權國家內部通過有組織的社區努力來預防疾病、促進健康。 而全球衛生則側重于主權國家等國際關系行為主體之間的合作，特別是同中低收入國家之間的合作，包括疫病的預防及可持續發展目標的實現。

1851 年7 月，第一屆國際衛生大會在法國巴黎召開，協調各國檢疫隔離制度與自由貿易的矛盾，揭開了現代意義上多邊防疫行動以及全球衛生外交的序幕。 但那時，歐洲國家沒有就全球衛生外交作出明確的定義。 1978 年，美國總統卡特的衛生事務特別顧問皮特·波恩(Peter Bourne) 第一次使用了“醫療外交”(Medical Diplomacy)的概念。⑥Peter Bourne， “ A Partnership for International Health Care，” Public Health Reports， Vol. 93， No. 2， 1978， p.121.

全球衛生外交的內涵豐富，并且隨著公共衛生危機以及衛生外交的國際合作而不斷發展。 從內涵上講，全球衛生外交的定義可分為狹義和廣義兩種。 常見的狹義定義包括美國著名免疫學家福奇(Anthony Stephen Fauci)的定義，他指出，“衛生外交(Health Diplomacy)可以定義為通過輸出醫療服務、專業知識和人員來幫助最需要幫助的人，從而贏得受援國的人心。”⑦Anthony S. Fauci， “The Expanding Global Health Agenda： a Welcome Development，” Nature Medicine， Vol. 13， No. 10， 2007， p.1171.可見這一定義將重心放在了外交活動的目標和目的上，即將公共衛生活動作為一種手段，最終實現所有外交活動都期望實現的捍衛和拓展本國利益的目標，關鍵是贏得人心。

廣義的定義是從全球治理和全球公共產品的角度認識全球衛生外交，而不僅局限于對狹隘的本國利益的捍衛，或者至少可以說，在重視本國利益的同時，更加重視國際社會整體利益；在重視本國排他性利益的同時，更加重視與國際社會存在的共同利益。 從這個角度講，與公共衛生外交相近的概念有“國際衛生外交”(International Health Diplomacy)、“全球衛生外交”(Global Health Diplomacy)，但總體而言，在國際學術界近十年，“全球衛生外交”有取代“國際衛生外交”的趨勢。

日內瓦國際和發展研究院全球衛生項目主任柯克布什(Ilona Kickbusch)認為，全球衛生外交是指旨在塑造和管理全球衛生政策環境的多層次、多參與者的談判過程。①Ilona Kickbusch and Gaudenz Silberschmidt et al.， “Global Health Diplomacy： the Need for New Perspectives， Strategic Approaches and Skills in Global Health，” Bull World Health Organ，Vol. 85， No. 3， 2007， pp.230-232.再如，2009 年世界衛生組織(WHO)和洛克菲勒基金會合作舉辦的會議界定了全球衛生外交的定義：政府間組織、各個國家和非國家行為體通過外交談判就應對衛生挑戰所采取的對策，或在政策制定過程中和談判戰略中利用衛生概念或機制，以實現其他政治、經濟或社會目標的一種政策制定過程。②David Fidler， “ Navigating the Global Health Terrain：Mapping Global Health Diplomacy，” Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy， Vol. 6， No. 1， 2011， pp.1-43.這一定義的重點放在了全球衛生外交的談判和協商功能上。

可見，狹義的衛生外交定義主要強調外交領域的競爭和博弈，廣義的衛生外交定義更加強調衛生領域的合作趨勢。 實際上，全球衛生外交始終是這兩方面的結合和融合，只是不同國家和組織機構的側重點有所不同罷了。

本文認為，全球衛生外交是以應對傳染病等公共衛生危機為重點，主要以主權國家為主體，依賴衛生、外交等部門的聯合行動，在世界衛生組織等國際組織的領導與協調下，通過國際醫療合作維護本國利益以及促進全球健康治理的外交實踐。

二、新時期全球衛生外交發展的特征

進入21 世紀，隨著國際形勢的風云變幻和公共衛生事件的頻發，全球衛生外交的鮮明特征不僅使其與其他外交活動區分開來，而且也使其日益受到學術界和外交界的重視。 總體而言，全球衛生外交進入到全球健康治理新階段。

全球健康治理具有幾點鮮明的特征：(1)邊界模糊性與相互依存性。 疫情模糊了國家與國家之間的界限，模糊了衛生部門與外交部門的界限，模糊了醫學與其他學科的界限。 與此同時，在全球衛生外交領域的相互依存性凸顯，不僅指本國人口與全球人口的健康是相互依存的，且衛生同經濟、貿易、投資、環境、政治、安全等存在相互依存關系，超越了傳統公共衛生和國際衛生的相互依存關系。 (2)參與主體的層次性和多樣性。 第一層次是世界衛生組織等國際組織，第二層次是主權國家及其政府，第三層次是非政府組織、社會和私人團體等，三個層次的主體均是全球衛生外交的積極參與者，并在全球層面開展衛生合作。 (3)兩大目標與兩類目標人群。 全球健康治理的兩大目標是促進健康以及可持續發展。 全球衛生外交的兩類目標人群是高危人群和全球所有人群。 (4)公共產品屬性與行動的一致性。 全球健康治理強調公共產品屬性，要使國際社會的每一個成員受益。公共衛生危機具有頻發性、突發性、易變性、危害性等特征，因此需要國際社會采取一致性行動。 疫情就如同森然中的起火點，只要局部存有火情，整個森林都是不安全的。

具體來說，新時期全球衛生外交發展的主要特征集中在以下幾點。

首先，客體特征上，衛生和外交的融合日益緊密。 一國的公共衛生工作與軟實力、安全政策、貿易狀況以及環境和發展政策都有密切關系。 在國際交往日益頻繁的當今世界，各國都需要及時處理有可能影響本國安全的跨國界公共衛生挑戰，如疾病大流行，以切實保障本國公民的健康。 因此，一些國家認識到全球衛生議程的重要性和復雜性，在其外交工作人員中增加了全職衛生專員；還有一些國家在衛生部的國際合作部門增加了受過專業訓練的外交官。③同①。

此外，隨著全球治理和多邊外交的發展，外交的外延不斷拓展。 衛生問題可能與國際移民、毒品、難民、人權等諸多國際社會共同關心的問題交織在一起，可謂牽一發動全身。 因此，積極參與國際衛生合作不僅是處理全球衛生問題的必要途徑，也是國際熱點問題一攬子解決方案的重要組成部分。 例如，2007 年3 月20日，挪威、法國、巴西、印度尼西亞、泰國、塞內加爾、南非等7 國外交部長在挪威首都奧斯陸共同發表了《奧斯陸部長宣言——全球衛生：當前緊迫的外交政策問題》，發起了“對外政策和全球衛生行動”(Foreign Policy and Global Health Initiative， FPGH)，強調衛生可以作為外交政策的核心內容，旨在通過外交協調來推動全球健康治理，將合作天平更多傾向于全球利益。2008 年 11 月 26 日，第 63 屆聯合國大會通過第33 號決議《全球衛生與外交政策》 (Global Health and Foreign Policy)，第一次使用了“全球衛生外交”這個概念，敦促會員國在制定外交政策時考慮到衛生問題。 該決議著重強調全球衛生是國際組織、主權國家的長期目標，需要不斷關注和做出承諾，加強國際合作，而不是僅僅限于緊急情況。

其次，主體特征上，開展全球衛生外交的主體在增加。 主權國家是開展全球衛生外交的主要行為體，世界衛生組織是全球衛生外交的重要平臺。 但是，除世界衛生組織外，七國集團、二十國集團、金磚國家機制、亞太經濟合作組織等組織或平臺都積極推動衛生領域的國際合作。 例如，2010 年，歐洲理事會通過有關歐盟在全球衛生中發揮作用的決定。 伊斯蘭合作組織建立了負責衛生問題的部門。 在二十國集團框架下，每年召開衛生部長級會議。 2020 年4 月19 日，二十國集團衛生部長召開在線會議，協調全球防疫措施，分享最佳實踐，為全球抗疫做出了重要貢獻。 此外，跨國公司、非政府組織、基金會、學術研究機構等也成為活躍的全球健康治理主體，其中很多非政府組織、基金會在項目中發揮的作用甚至遠遠超過政府間國際組織。如蓋茨基金會每年在公共衛生方面的資金投入已經超過了世界衛生組織的年度預算和許多國家的雙邊出資。①Clement Paule， “ PAC 14 - Public Health at the Hour of Philanthropic Capitalism，” Chaos International， February 11， 2010，http： ／ ／www.chaos-international.org／public-health-at-the-hour-ofphilanthropic-capitalism／？ lang＝en.另外，在廣義衛生外交的框架下，參與的平臺和主體則更多。 與衛生問題不直接構成關系的貿易組織、食品和農產品跨國公司等也是參與主體。

當然，如此眾多的參與方對全球衛生外交也提出了新的挑戰，例如，參與主體的復雜性必然導致利益訴求的多樣性，那么在有限資源的配置過程中會引起利益沖突。②孟莛：“衛生外交不僅僅是人道援助，訪衛生部國際合作司司長任明輝”，《中國衛生人才》，2012 年第 9 期，第 20 頁。各國只有建立有效的協調機制，方能消減彼此競爭帶來的負面影響。 未來，各國衛生部需要發揮雙重作用，既促進本國衛生事業，保護本國民眾的健康利益，又要推進國際衛生合作，維護全球共同利益，甚至需要對本國參與全球衛生外交行為體的行動進行有效協調。

第三，方式特征上，公共衛生領域的合作性與競爭性并存，且競爭性有加劇趨勢。 由于國際社會各國利益存在共同性和矛盾性并存的特點，決定了外交工作的雙重職能。 全球衛生外交領域也不例外，同樣存在合作和競爭并存的局面。 該領域國際合作最典型的例子是冷戰時期，在世界衛生組織的支持下，美蘇攜手合作消除天花的過程。③Erez Manela， “A Pox on Your Narrative： Writing Disease Control into Cold War History，” Diplomatic History， Vol. 34， No. 2，2010， p.300.在本次新冠肺炎疫情肆虐之時，國際社會高度關注疫苗的生產與公平分配問題，為此“新冠肺炎疫苗實施計劃”(COVAX)得以建立。 這一計劃由世界衛生組織、全球疫苗免疫聯盟(GAVI)、流行病預防創新聯盟(CEPI)于2020 年4 月份創建，旨在加快疫苗研制速度，并確保各國公平獲得疫苗，包括向無疫苗研發能力或低收入國家提供安全有效的疫苗。截至2020 年10 月 19 日，已有 184 個國家和地區加入了這項計劃，這是對衛生領域國際合作的最佳詮釋。

不過，值得注意的是，衛生合作雖然是主旋律，但競爭也并不鮮見。 發達國家和發展中國家之間歷來就在藥品供求方面存在博弈。 大部分制藥企業位于發達國家，而對于其藥品的主要需求者卻是發展中國家。 雙方在定價、知識產權等方面的博弈一直就沒有停止。 2006 年，印度尼西亞暫停向世界衛生組織分享H5N1 禽流感的病毒樣本，理由是分享病毒樣本使私人制藥公司能夠生產疫苗，但紅利卻不能夠公平分配。 這一事件甚至導致在國際合作中出現了是否存在“病毒主權”的爭論。①Steven Hoffman， “The Evolution， Etiology and Eventualities of the Global Health Security Regime，” Health Policy and Planning，Vol. 25， No. 6， 2010， pp.514-516.

除了衛生健康領域的博弈外，衛生外交也可以成為某些發達國家謀求經濟利益的一種手段。 發達國家常常利用自身在衛生標準制定方面的優勢，對發展中國家的藥品、農產品和食品出口構成障礙。 當衛生問題與貿易問題相結合時，外交工作的復雜性進一步提升。 一段時間以來，世界貿易組織框架下的貿易協定被指責有利于發達國家向發展中國家輸出不健康食品。 發達國家和集團利用自身在衛生標準(食品和檢疫標準等)制定方面的優勢，阻礙發展中國家的農產品和食品輸入，為自身農產品和食品出口開拓市場。 有學者指出，“盡管現代公共衛生經常被定性為一種人道主義行為，但是在美國及其他西方發達國家的實踐中卻長期將其與國際貿易和國家安全的需要聯系起來。”②Nicholas B. King， “ Security， Disease， Commerce：Ideologies of Post Colonial Global Health， ” Social Studies of Science，Vol. 32， No. 5， 2002， p.763.甚至《柳葉刀》雜志2009 年《貿易與健康》系列文章批評世界貿易組織的貿易協定助長不健康飲食，對全球健康有害。③Rhona MacDonald and Richard Horton， “Trade and Health：Time for The Health Sector to Get Involved，” Lancet， Vol. 373， No.9660， 2009， pp.273-274.其中一個主要原因是，發達國家以保護自由貿易為名，助長或者默許本國某些食品企業(例如可口可樂和百事可樂)向新近開放國門的國家拓展市場。

此次中國全力抗擊新冠肺炎疫情之時，美國絲毫沒有放棄對中國的打壓。 2020 年4 月7日，特朗普表示，世界衛生組織“基本由美國出資，卻以中國為中心”，美方考慮將暫停向世衛繳納會費。④“Trump Says ‘China-centric’ WHO ‘Really Blew It’ on Coronavirus，” Reuters， April 7， 2020， https：／ ／www.reuters.com／article／us-health-coronavirus-usa-who-idUSKBN21P2E1.可以預計，美國同中國在全球衛生外交領域的競爭性會日益加強。

第四，模式特征上，各國利用自身優勢開展各具特色的全球衛生外交。 盡管各國都在有意無意地開展衛生外交，但是發達國家和發展中國家所采用的方式存在諸多差異。

發達國家往往傾向于“理念式”的衛生外交，注重預防性和前瞻性的理念設計，強調制度規范、話語權影響。 例如，日本善于利用峰會外交，多次通過八國集團首腦峰會方式提出衛生健康相關議題，促成了2002 年在瑞士日內瓦建立了抗擊艾滋病、結核病和瘧疾全球基金(The Global Fund to Fight AIDS， Tuberculosis and Malaria)。⑤Keizo Takemi， “Japan’s Global Health Strategy： Connecting Development and Security，” Asia-Pacific Review， Vol.23， No. 1，2016， p.22.德國借助本國在雙邊和多邊援助方面所積累的聲譽，在衛生外交中強調幫助對象國構建“俾斯麥模式”的社會醫療保障制度。 這是普魯士首相俾斯麥創立的一種社會醫療保障制度，該系統通常由雇主和雇員共同出資，強調必須覆蓋所有人，而且不以營利為目的。⑥Reinhard Busse and Miriam Blümel et al.， “Statutory Health Insurance in Germany： A Health System Shaped by 135 Years of Solidarity， Self-Governance， and Competition，” Lancet， Vol. 390， No.10097， 2017， pp.882-897.德國也非常重視多邊層次的全球衛生外交，曾推動世界衛生組織與國際勞工組織就社會保障與健康問題開展部門間合作。⑦Ilona Kickbusch and Christian Franz et al.， “Germany’s Expanding Role in Global Health”， Lancet， Vol. 390， No. 10097， 2017，p.903.

相比之下，發展中國家的全球衛生外交模式往往以“行動式”為主，注重項目層面的實際合作，投入有限，秉持盡力而為、量力而行原則，但也能起到“四兩撥千斤”的效果。 例如，巴西成功地利用其與艾滋病作斗爭的經驗，擴大了南南衛生合作方面的領導地位。⑧Eduardo J. Gómez， “ Foreign Policy： Brazil’ s Blessing in Disguise，” NPR， July 23， 2009， https：／ ／www.npr.org／templates／story／story.php？ storyId＝106915216.印度利用自身研發與生產仿制藥的優勢，開展衛生外交。⑨Veda Vaidyanathan， “Indian Health Diplomacy in East Africa： Exploring the Potential in Pharmaceutical Manufacturing，” South African Journal of International Affairs， Vol. 26， No. 1， 2019， p.113.古巴通過派出經驗豐富的醫療隊，提升其國際影響。 例如，古巴將最大的衛生外交項目放在委內瑞拉，作為提供醫療服務的回報，古巴以低廉的價格從委內瑞拉進口石油。①Julie M. Feinsilver， “Oil-for-Doctors： Cuban Medical Diplomacy Gets a Little Help from a Venezuelan Friend，” Nueva Sociedad， No. 216， 2008， p.109.古巴的衛生外交不僅為本國經濟發展贏得寶貴的能源資源，同時樹立了自身吃苦耐勞、堅強不屈的良好形象。 自新冠疫情暴發以來，古巴向拉美和加勒比地區、非洲、歐洲的23 個國家派出了25 支亨利·里夫國際醫療隊，2000 多名醫護人員參與其中。②林朝暉：“‘老兵’戰新冠，一名古巴國際醫療隊成員的第五次‘出征’”，2020 年 5 月 13 日，http：／ ／www.xinhuanet.com／world／2020-05／13／c＿1125978729.htm。亨利·里夫國際醫療隊成為古巴突破封鎖制裁、展現國際存在、提升國家形象的重要方式。

表1 發達國家、發展中國家開展全球衛生外交的特征

可以說，21 世紀是全球衛生外交大發展的時代。 各國政府、企業、民間社會和國際組織紛紛發揮各自優勢，在不同層次上開展著錯綜復雜的競爭與合作。 衛生外交越來越成為外交活動當中不可小覷的重要組成部分。

三、中國衛生外交的歷史演進

在健康風險不斷增加、公共衛生危機頻發的今天，中國是全球健康治理領域重要的參與者和推動力。 中國的全球衛生外交經歷了從無到有、從小到大、逐漸發展成熟的過程，集中體現了中國倡導的國際主義、人道主義以及人類命運共同體精神。 中國的全球衛生外交實踐有幾個關鍵時間節點。

第一，1963 年派遣援外醫療隊是中國衛生外交事業的起點。 有專家提出，1949—1962 年是中國衛生外交的第一階段，特點是在“一邊倒”外交政策指導下，中國衛生外交的對象主要是社會主義兄弟國家。③羅艷華：“試論‘全球衛生外交’對中國的影響和挑戰”，《國際政治研究》，2011 年第 2 期，第 48-49 頁。但中國衛生外交的真正起點可以追溯到1963 年向阿爾及利亞派出援外醫療隊開始，這之后的幾十年，衛生外交概念往往與第三世界的“人道主義援助”畫上了約等號。

1962 年7 月，非洲國家阿爾及利亞擺脫法國殖民統治，實現了民族獨立，但是外籍醫務人員和醫療設備幾乎全部撤走，阿政府緊急向國際社會發出醫療援助呼吁。 那時，中國剛擺脫三年自然災害，自身條件也很困難，但根據周恩來總理的指示，迅速組織一支以湖北省為主，北京、上海、天津、江蘇、遼寧、吉林、湖南等地24名優秀醫療專家組成的第一支中國援外醫療隊。 1963 年 4 月 6 日，第一批 13 人奔赴阿爾及利亞。 1963 年12 月，周恩來總理在訪阿期間專門會見了醫療隊員。 周恩來總理指示，“你們是中國有史以來派出國外工作的第一批醫療隊，既光榮，任務又十分艱巨，而且，面臨的許多困難基本上要靠你們自己來克服”，“要學習發揚白求恩精神”，“把阿爾及利亞人民的健康當作中國人民的健康一樣對待”。④“紀念援外醫療隊派遣55 周年：湖北天使的‘非洲傳奇’”，《湖北日報》，2018 年 12 月 19 日，http：／ ／m.hbtv.com.cn／p／1658506.html。

有外國專家評價，中國派遣到非洲的“赤腳醫生”特別能適應當地條件，搭建臨時手術室，發明新手術技法，并能迅速熟悉非洲當地疾病。⑤Alan Hutchison， China ’ s African Revolution， Boulder：Westview Press， 1975， p.221.但其實，當時中國派出的并非“赤腳醫生”，而是能深入基層開展醫療服務的全科醫生。 在當時阿爾及利亞工作的25 個外國醫療隊中，中國醫療隊好評不斷。 20 世紀60 年代至70 年代初，中國先后向多國派遣了援外醫療隊，這些國家包括桑給巴爾、北也門、剛果、馬里、坦桑尼亞、毛里塔尼亞、幾內亞、南也門、蘇丹等。援助醫療隊是我國和發展中國家之間開展時間最長、涉及國家最多、成效最為顯著的衛生外交項目，但主要以中國單邊的醫療援助為特點。

第一階段是起點，存在的主要問題是雙邊援助多，多邊機制性援助少；政府與外交部門是開展全球衛生外交的唯一主體；援助區域主要集中在第三世界國家；外交方式主要以援助，即人道主義援助特別是醫療衛生援助為主。

第二，1971 年恢復聯合國合法席位后，中國開始在世界衛生組織框架下開展全球衛生外交。 1971 年 10 月 25 日，在第 26 屆聯合國大會上，阿爾及利亞和阿爾巴尼亞等23 國提出了要求恢復中華人民共和國在聯合國一切合法權利的提案。 23 個提案國中有11 個是中國派有援外醫療隊的國家。①李安山：“中國援外醫療隊的歷史、規模及其影響”，《外交評論》，2009 年第 1 期，第 38 頁。1972 年 5 月 10 日，第 25 屆世界衛生大會通過決議，恢復了中國在該組織的合法席位，此后中國開始在多邊框架下從事公共衛生領域的國際合作。 1978 年10 月，中國衛生部長江一真和世界衛生組織總干事哈夫丹·馬勒(Halfdan T. Mahler)在北京簽署了《衛生技術合作諒解備忘錄》，這是中國多邊衛生外交的里程碑。 根據該諒解備忘錄，雙方成立聯合協調委員會，加強技術合作、醫學和科學研究合作、情報交換等。 1981 年，世界衛生組織在北京設立駐華辦事處。 1991 年，中國衛生部部長陳敏章被世界衛生組織授予最高榮譽獎——“人人享有衛生健康”金質獎章，成為世界上第一位榮獲此獎的衛生部長。 中國積極參加世界衛生組織的活動，為《國際衛生條例》的通過作出重要貢獻。

2003 年之后，中國不僅在國內開展醫療衛生體制改革，而且還加強了與世界衛生組織之間的合作關系，積極落實《國際衛生條例》，定期參加世界衛生組織的會議，積極為該組織繳費和捐款。 中國在以世界衛生組織為核心的框架下開展衛生外交，不僅推廣了中國的醫療衛生經驗，維護了發展中國家的利益，履行了中國的國際義務，樹立了良好的國家形象，同時還有助于中國從國際組織當中獲取專業知識和經驗，從而改善醫療體系的不足和短板。

這一階段，中國開始利用多邊機制推動全球衛生外交，但主要是熟悉國際規則的階段，是同西方國家打交道的“磨合期”，也是擴大全球參與度、影響力的階段。 通過參與全球健康治理，中國不僅在幫助別人，也使自身受益。 例如，中國在脫貧攻堅工作中的不少做法，如學生營養餐等，就得益于了世界衛生組織和聯合國兒童基金會的指導。

第三，2003 年抗擊非典倒逼中國開展全方位國際衛生合作。 2003 年非典疫情(SARS)迅速蔓延，病死率近11%，非典在全球32 個國家和地區造成8422 人感染，919 人死亡。 該年3月12 日，世界衛生組織發布了關于非典的全球警告。 3 月31 日，中國疾病預防中心公布了《非典型肺炎防治技術方案》，承諾與世界衛生組織進行全面合作。 4 月上旬，中國向世界衛生組織報告了3 月所有新增病例。 5 月9 日，國務院公布施行《突發公共衛生事件應急條例》，5 月21日北京市內最后一名確診患者出院，5 月23 日北京地區全部密切接觸者解除隔離。 6 月24日，世界衛生組織將中國大陸從疫區中除名。

2003 年12 月18 日，世界衛生組織發表年度報告指出，全球同非典進行斗爭并取得勝利，是近年來公共衛生領域國際合作的成功范例。抗擊非典也使中國意識到在全球化背景下，開展全方位國際合作是應對公共衛生危機的唯一正確方式。 通過合作抗擊非典的斗爭，世界衛生組織得出如下經驗：迅速和公開報告任何可能在全球傳播的傳染性疾病案例；加強全球衛生監測系統；及時發出全球警報或旅行警告，防止傳染病全球蔓延；匯集全球醫學專家，共同尋找防治措施；各國政府進行有效干預并及時向公眾通報疾病傳播的準確信息。

這一階段，中國除完善自身能力外，也積極推動國際議程，提供中國參與全球健康治理的制度性公共產品。 2003 年 10 月 27 日，第 58 屆聯合國大會通過了中國提交的“加強全球公共衛生能力建設”的決議草案。 該草案主要內容包括：注意到全球各種重大傳染性疾病給人類帶來嚴重危害、尤其給發展中國家帶來沉重負擔；強調有必要加強國際和區域合作，以應對公共衛生領域所面臨的新挑戰；敦促各國進一步將公共衛生事業納入國家經濟和社會發展戰略，不斷完善公共衛生體系；吁請各國和國際社會通過教育和大眾傳媒，努力提高人們對公共衛生問題的重視等。

2006 年1 月31 日，中國倡議國際社會成立“國家級公共衛生機構國際聯盟”(IANPHI)。①鄭曉瑛、韓優莉等：“全球健康外交：公共衛生全球化和現代外交發展的結合”，《人口與發展》，2011 年第5 期，第55 頁。該聯盟是由各國國家級公共衛生機構負責人自發組織參加的國際非政府組織，致力于通過政策倡導、技術合作、專家資源共享等活動，促進各國公共衛生機構間的交流與共同發展。 2006年11 月9 日，香港前衛生署署長陳馮富珍成功當選為世界衛生組織總干事，這是中國多邊衛生外交話語權提升的標志性事件。

此外，雙邊及區域性公共衛生合作機制建設也有積極進展。 例如，中國和東盟于2003 年10 月啟動了“10＋1”衛生部長會議機制，2007 年成立了中日韓衛生部長年度會晤機制。 2004年，中美建立了兩國雙年度衛生部長會晤機制。中法于2004 年簽署了《關于預防和控制新發傳染病的合作協議》，在該合作協議的框架內，中法建立了上海巴斯德研究所，并于2005 年7 月投入運行。 中法兩國還在武漢建立了一個高級別生物安全實驗室，于2015 年1 月建成，這是中國第一個，也是目前唯一的P4 級別的生物安全實驗室。 2007 年，中英簽署了在衛生領域開展合作的諒解備忘錄。 中德于2006 年簽署了有關開展醫藥經濟和生物技術合作的框架協議，2012 年發布了關于公共衛生應急與災害醫學合作的聯合聲明。 德國對中國的衛生援助在2010年之后快速增長，并在2013 年達到創紀錄的2.18億美元。

第四，2014 年援非抗埃是中國成建制參與的全球衛生外交行動。 非洲首次發現埃博拉病毒是1976 年，之后曾大大小小暴發過24 次，雖病死率很高(平均病死率約為50%)，但均呈現規模小、時間短等特征，特別是從未傳播到非洲之外的國家和地區。 不過，2014 年3 月，在幾內亞暴發了埃博拉出血熱疫情(Ebola)，迅速傳播至利比里亞、塞拉利昂等非洲其他國家，與此同時，疫情也出現了向歐洲和北美蔓延的趨勢，英國、西班牙、美國等相繼出現病例。 2014 年8 月8 日，世界衛生組織宣布該疫情為國際關注的突發公共衛生事件，呼吁抗擊埃博拉需要世界性聯合行動。 8 月10 日，中國派往西非三國(幾內亞、利比里亞、塞拉利昂)的公共衛生專家組陸續啟程。 9 月19 日，聯合國啟動歷史上首次針對公共衛生事件的應急響應，并成立聯合國埃博拉應對特派團，直接參與埃博拉出血熱防控的指揮協調，這是聯合國首次建立一支緊急醫療特派團。 與此同時，中國政府成建制地派出臨床和公共衛生專家1200 多人次援非，開展病毒檢測、病人留觀和治療、公共衛生防疫培訓等工作，這在我國衛生外交援外史上是派出人數最多、持續時間最長、工作覆蓋最廣的一次。

中國的援外醫療隊展現了中國速度、擔當和務實的作風。 中國援助隊在2014 年9 月17日抵達塞拉利昂后，三天內就將中塞(拉利昂)友誼醫院的實驗室改造升級為符合標準的檢測實驗室，使用了中國自主開發的四種測試試劑。實驗室檢測團隊在第一個測試日就分析了來自塞拉利昂的24 個樣品，超過了預定目標20 個樣品，從2014 年10 月31 日開始，每天測試的樣品數量超過100 個。 從第一個測試日到2014 年11 月2 日，中國援助隊共分析了1205 個樣品，約占塞拉利昂的23.5%。 同時，中國醫療隊利用2003 年抗擊非典期間在北京小湯山醫院積累的抗疫經驗，將塞拉利昂的綜合醫院改造為可以在短時間內接收埃博拉患者的傳染病醫院。②BiKe Zhang and George Fu Gao， “ A New Chapter For China’s Public Health Security—Aids Offered to Africa to Combat Ebola，” Science China Life sciences， Vol. 58， No. 1， 2015， pp.114-116.

這一階段，通過成建制、深度參與，也發現了我國衛生外交的面臨的形勢和一些具體問題。 如非洲埃博拉疫情防控總體上就是由原宗主國英、法等歐洲主導，同時美國也主導了部分領域，尤其是監測、數據收集與分析。 我國此次衛生外交實踐基本只是物質與技術范疇的援助，在決策、協調以及疫苗研制等關鍵領域的影響力不足。 2019 年12 月23 日，美國食品藥品監督管理局正式宣布：批準默沙東用于預防埃博拉病毒的疫苗Ervebo 上市，這是全球首款預防埃博拉的疫苗。 與歐美國家在同一事件、同一區域既合作又競爭的關系倒逼中國相關工作的深層次改革，開始高度重視國際疫情數據收集與分析以及疫苗研制與生產工作。

第五，2020 年抗擊新冠肺炎疫情使中國衛生外交進入全球健康治理新階段。 新冠肺炎疫情的嚴重性使各國認識到，公共衛生問題不僅是一個主權國家國內的安全問題，或者是其外交政策的問題，而是典型的全球健康治理問題。

與2002—2003 年非典肺炎疫情的應對方式相比，中國在此次新冠肺炎疫情的應對措施和公共衛生外交實踐取得了顯著進步。 2020 年1月3 日，中國開始定期向世界衛生組織和美國等國家和地區通報信息。 1 月7 日，中國疾病控制中心等科研機構成功分離出新型冠狀病毒。1 月9 日，將病原學鑒定結果通報世界衛生組織。 1 月12 日，中國將新型病毒基因組序列信息在全球流感共享數據庫登記報告。 2020 年6月7 日，國務院新聞辦公室發布了《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書。

全球健康治理的突出特點是重視多邊主義。 2020 年3 月26 日，國家主席習近平出席二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會并發表題為《攜手抗疫 共克時艱》的重要講話。 5 月18 日，習近平在第73 屆世界衛生大會視頻會議上發表題為《團結合作戰勝疫情共同構建人類衛生健康共同體》的致辭，宣布中國新冠疫苗研發完成并投入使用后，將作為全球公共產品，為實現疫苗在發展中國家的可及性和可擔負性作出中國貢獻。 9 月22 日，國家主席習近平在第75 屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，指出面對新冠肺炎疫情，要踐行人民至上、生命至上理念，要加強團結、同舟共濟，秉持科學精神，充分發揮世界衛生組織關鍵領導作用，推進國際聯防聯控，反對政治化、污名化。

這一階段，中國在全球健康治理領域的塑造力全面提升，特別是中國企業、非政府組織、基金會、全球華人華僑等成為重要的參與主體，①2020 年6 月9 日，美聯社發表題為《中國企業為全球抗疫提供援助》的文章，指出在這場疫情大流行中，中國的商界代表與美國、歐洲和日本的企業家們，一起為全球抗疫提供了人道主義援助。 阿里巴巴、抖音、騰訊、華為、京東、聯想、比亞迪、海爾等多家中國企業在這場疫情中為全球數十個國家捐贈數億美元的醫療用品、食品和現金。 馬云公益基金會還向非洲、拉丁美洲和亞洲提供了呼吸機、口罩和其他防護用品。 對此，哈佛大學肯尼迪政府學院艾什民主治理與創新中心(Ash Center for Democratic Governance and Innovation) 研究中國慈善事業的愛德華·坎寧安(Edward Cunningham)表示，這一波中國的捐贈浪潮以捐助范圍之廣而著稱。 Joe McDonald， “China’s Companies Emerge as Global Donors in Virus Pandemic”， The Associated Press， June 9， 2020， https：／ ／apnews.com／article／79d868269d9ebc180a8299759d698626.但是依然面臨抗擊疫情的努力被高度政治化的問題，另一方面國際社會也對中國產生了過高和一些不切實際的期望。 可見，中國衛生外交發展的張力越大，面臨的壓力和阻力自然也會越大。 故此，營造良好的國內外輿論與發展環境，完善頂層設計、提升話語權、形成公平可持續的全球健康治理規則等工作需要盡快提上日程。

總體而言，盡管個別西方國家就疫情問題對中國無端指責，但中國抗疫行動的成功是不爭的事實，西方國家有不少有識之士對中國抗疫經驗表示高度肯定。 例如，高盛前首席經濟學家、英國皇家國際事務研究所(Chatham House)主席吉姆·奧尼爾(Jim O’Neill)指出，與其采用雙重標準(指對2008 年美國次貸危機引起全球衰退，世界各國普遍未對美國加以指責)，不如思考中國可以教給我們什么，使我們會做得更好。 具體來說，我們應該集中精力更好地了解中國采用了哪些技術和診斷方法，使本國死亡人數遠遠低于其他個別國家，并在疫情爆發后的幾周內恢復部分經濟。①Jim O’Neill， “Blaming China is a Dangerous Distraction，”Chatham House， April 15， 2020， https：／ ／www.chathamhouse.org／expert／comment／blaming-china-dangerous-distraction？ gclid ＝ EAIaIQobChMIl7Ojo8nU6gIVGKqWCh3EcQOzEAMYASAAEgJK0PD ＿BwE＃.

總之，經過幾十年的努力，中國的全球衛生外交實踐已經日趨成熟和穩健，成為中國特色大國外交以及積極參加全球健康治理的重要一環。

四、中國衛生外交的鮮明特色

與美國、日本等西方發達國家相比，中國的全球衛生外交起步較晚。 但是，中國衛生外交在實踐中不斷發展、豐富、成熟，形成了具有中國特色的衛生外交理念和氣質。

第一，中國衛生外交服務于國家利益，也重視國際社會的共同利益。 就公共衛生突發事件而言，在西非爆發埃博拉疫情期間，美、日、歐等發達國家的援助人員紛紛撤離，中國卻增派醫療隊進入受影響國家。②Ian Taylor， “China’s Response to the Ebola Virus Disease in West Africa，” The Round Table， Vol. 104， No. 1， 2015， p.50.新冠肺炎疫情期間，中國迅速與國際社會分享新冠病毒的菌株，為疫苗開發奠定基礎。 此外，中國第一時間向多國派出多批醫療隊并贈送防疫物資。

在常態化的醫療援助中，中國衛生外交注重平等互利，讓受援國感到被尊重。 有學者指出，和美國對非衛生援助相比，中國讓非洲國家在確定合作項目方面擁有更多的決定權，③Olivia J. Killeen and Alissa Davis， et al.， “Chinese Global Health Diplomacy in Africa： Opportunities and Challenges，” Global Health Governance， Vol.12， No. 2， 2018， p.29.更多地尊重當地政府和人民的選擇。 作為全球衛生外交鮮明特色，中國的衛生援助特別強調服務所在國利益。 從 20 世紀 60—70 年代的中國“赤腳醫生”走出國門，到援非抗埃中國挺身而出，再到新冠肺炎疫情期間中國的慷慨解囊和無私分享。 可以說，不管是初級醫療保健，還是突發公共衛生事件響應，全世界哪里有需要，哪里就有中國衛生外交的身影。

中國衛生外交的重點關注醫療衛生領域本身，重視人類的健康福祉，不附帶任何政治、經濟條件。 雖然有外國學者污蔑中國衛生外交的主要動力是經濟利益，但是有研究表明，絕大部分國家的衛生外交都是由包括經濟因素在內的多重因素共同推動，且有數據發現中國對非洲的醫療援助與中國的經濟利益(例如石油進口)之間沒有因果關系。④Peilong Liu and Yan Guo， et al.， “China’s Distinctive Engagement in Global Health，” Lancet， Vol. 384， No. 9945， 2014， p.797.甚至，分析1970—2007年的援非協議發現，中國的官方援助沒有優先提供給資源豐富的國家，贈款和免息貸款在非洲國家之間平均分配，而優惠貸款則基于受援國的支付能力。⑤Deborah Br?utigam， “Chinese Development Aid in Africa：What， Where， Why， and How Much？” SSRN Electronic Journal， February 2， 2012， https：／ ／papers.ssrn.com／sol3／papers.cfm？ abstract＿id ＝ 2013609， p. 208.

第二，中國衛生外交強調統籌協調，形式多樣，注重實效。 中國衛生外交堅持盡力而為、量力而行的原則。 在衛生援助方面，和美國以垂直方式，即聚焦某一健康問題的援助模式相比，中國更多采用水平方式，即重視基礎設施和醫療體系建設，注重全民初級衛生保健和加強人員培訓。⑥同③， pp.9， 15， 17.中國授人以漁、自主發展的思想在全球衛生外交領域表現得淋漓盡致，高度注重能力建設，善始善終，注重項目的可持續性。 有專家表示，中國對非醫療合作不僅體現在危急時刻的物資援助，平時潤物無聲的醫療培訓合作也從不中斷。⑦“海外網評：援助非洲抗疫，中國在行動”，海外網，2020年 3 月 27 日，http：／ ／opinion.haiwainet.cn／n／2020／0327／c353596-31752722.html。

注重實效，貴在持之以恒。 截至2019 年底，中國累計向72 個國家和地區派遣長期醫療隊，共1069 批次27 484 名醫療隊員，涵蓋內外婦兒、中醫、麻醉、護理、病理、檢驗、公共衛生等醫療醫學全領域。 目前有近千名醫療隊員在非洲、亞洲、大洋洲、美洲、歐洲55 個國家的111 個醫療點開展對外醫療援助工作。①國務院新聞辦公室：“《新時代的中國國際發展合作》白皮書”，新華網，2021 年 1 月 10 日，http：／ ／www.xinhuanet.com／2021-01／10／c＿1126965418.htm。

注重實效的另一個典型案例是中國持續派遣聯合國維和醫療隊。 2003 年4 月，為推動剛果(金)問題的和平解決，沈陽軍區202 醫院奉命派出醫護人員組成醫療隊。 這支由43 人組成的醫療隊是中國自1989 年開始參加聯合國維和行動以來派出的首支維和醫療隊。 醫療保障任務在聯合國任務區是典型的苦活、累活、臟活，但是中國維和醫療隊表現出高超的醫療水平，在聯合國系統、各國維和官兵以及當地百姓中贏得了極高評價。

第三，中國衛生外交以先進理念為指導，符合國際法準則，符合聯合國憲章的宗旨與原則。1964 年2 月18 日，周恩來總理訪問亞非14 國期間提出了對外援助八原則，特別強調中國所派出的專家，同受援國自己的專家享受同樣的物質待遇，不容許有任何特殊要求和享受。 作為對外援助的一部分，中國衛生外交不同于西方援助往往附加政治條件的做法，在不干涉內政原則的基礎上以務實的態度處理國際關系。②Drew Thompson， “China’s Soft Power in Africa： From the‘Beijing Consensus’ to Health Diplomacy，” China Brief， Vol. 5， No.21， 2005， p.2.

今天，與美國動輒毀約、退群、制裁不同，中國是聯合國、世界衛生組織等多邊國際秩序的捍衛者。 中國除了積極支持世界衛生組織在全球開展活動，還在華設立了60 個世界衛生組織合作中心，并與聯合國兒童基金會、聯合國艾滋病規劃署、世界銀行等多邊機構開展衛生合作。③Ilona Kickbusch and Graham Lister， et al.， eds.， Global Health Diplomacy： Concepts， Issues， Actors， Instruments， Fora and Cases， New York： Springer， 2013， pp.297-298.中國高度重視發揮多邊衛生合作項目的優勢。 例如，有專家指出，中國的“一帶一路”倡議有望為中國對非醫療援助創造多邊主義的新途徑。④Olivia J. Killeen and Alissa Davis et al.， “ Chinese Global Health Diplomacy in Africa： Opportunities and Challenges，” Global Health Governance， Vol.12， No. 2， 2018， p.16.非洲是公共衛生治理的短板，中國的對非衛生援助采取雙邊和多邊并重，越來越注重多邊的方式進行。 而美國在這方面雖然也支持多邊的倡議，但是更加強調雙邊。 今天，在全球衛生外交日益朝著“南南合作”轉向的過程中，中國正發揮積極作用。⑤Paulo Marchiori Buss and Miriam Faid， “ Power Shifts in Global Health Diplomacy and New Models of Development： South-South Cooperation，” in Ilona Kickbusch and Graham Lister et al.，eds.， Global Health Diplomacy： Concepts， Issues， Actors， Instruments，Fora and Cases， New York： Springer， 2013， pp.305-322.進入新時期，人類命運共同體的理念進一步指引中國的全球衛生外交實踐。 在“一帶一路”建設中，健康絲綢之路、綠色絲綢之路、數字絲綢之路正通過互聯互通伙伴關系建設，致力于打通全球化以及全球治理的痛點和瓶頸，正所謂“通則不痛，痛則不通”。

第四，中國衛生外交彰顯了中華民族深厚的文化力量。 文化力量包括在5000 多年文明發展中孕育的中華優秀傳統文化，如天下大同理念，包括黨和人民偉大斗爭中孕育的革命文化，如國際主義情懷，以及社會主義先進文化，如堅守和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值等。 即便美國特朗普政府和某些美國政客污蔑中國，甚至一度將新冠病毒稱為“中國病毒”，以鐘南山為代表的中國抗疫專家仍與美國同行分享寶貴的抗疫經驗和數據資源。

除文化理念外，中華民族還有很多優秀的文化資源，如針灸、推拿、青蒿素、連花清瘟等。目前，中醫的國際化好于中藥的國際化。 據世界衛生組織統計，目前該組織有113 個成員認可使用針灸，其中29 個設立了相關法律法規，20 個將針灸納入醫療保險體系。⑥“WHO Global Report on Traditional and Complementary Medicine 2019，” World Health Organization， 2019， https：／ ／apps.who.int／iris／bitstream／handle／10665／312342／9789241515436 - eng.pdf？ sequence＝ 1＆isAllowed ＝ y。在中藥方面，青蒿素是中藥國際化的成功事例。 在世界衛生組織看來，從中藥材青蒿中提取的青蒿素被認為是“世界上唯一有效的瘧疾治療藥物”。由廣東新南方青蒿藥業股份有限公司組成的抗瘧團隊遠赴非洲科摩羅，推行“復方青蒿素快速清除瘧疾項目”，挽救了非洲數百萬生命，使當地實現瘧疾零死亡、瘧疾發病人數下降98%。這樣的中國企業在非洲不止一家。

早在2015 年12 月22 日，習近平總書記在致中國中醫科學院成立60 周年的賀信中指出，“中醫藥學是中國古代科學的瑰寶，也是打開中華文明寶庫的鑰匙”，要“切實把中醫藥這一祖先留給我們的寶貴財富繼承好、發展好、利用好”。 在新冠肺炎疫情的斗爭中，中醫藥發揮了積極作用：中國根據國外需求，支持有關機構向10 余個國家和地區捐贈中醫藥產品；提供醫療指導，選派中醫師加入對外醫療專家組，幫助當地政府防控疫情，等等。 這此過程中，國際社會對中醫藥以及中國文化有了新的認識，中醫藥國際化正迎來前所未有的歷史機遇。

五、全面提升全球衛生外交能力的幾點建議

盡管中國衛生外交經過幾十年的發展已經取得了巨大進步，但是相比西方發達國家，我國在制度設計、人才培養、話語權塑造、產業創新等方面還有很大的提升空間。 同時，在新冠疫情期間，部分西方國家惡意詆毀中國，對疫情的起源、中國的人員管控、疫苗試驗與開發指手畫腳。 為了戳穿謊言，維護我國在國際社會的良好形象，公共衛生外交應當肩負起“講好中國抗疫故事”的崇高使命。 總體而言，在傳染性疾病威脅日益加劇以及疫情防控常態化的背景下，有必要在中國特色大國外交以及總體國家安全觀的指引下，全面加強中國衛生外交能力建設。

第一，需要加強全球衛生外交的頂層設計。制定符合本國國情和發展需要的全球衛生外交戰略，保障公共衛生安全，對中國而言實乃當務之急。 2006 年以來，經濟合作與發展組織(OECD)中的瑞士、英國、美國、日本、挪威、法國、德國七國陸續發布了國家全球衛生戰略，實現了衛生和外交政策的統一，使衛生、外交等部門能夠在全球舞臺上共同捍衛國家利益。①王云屏、劉培龍等：“七個經合組織國家全球衛生戰略比較研究”，《中國衛生政策研究》，2014 年第 7 期，第 10 頁。有些國家甚至還將衛生健康問題提升到國家安全的高度，據此制定相關戰略并開展前瞻性項目，借助衛生等領域的外交活動維護國家安全。 例如，為了維護公共衛生安全，美國早在“9·11”事件之后就實施了一系列生物防御國防計劃和“生物盾牌工程”，極大地促進了生物制劑(含藥品和疫苗)的研發。②徐振偉：“構建安全之網：美國生物國防計劃評析”，《太平洋學報》，2019 年第 8 期，第 11-28 頁。

此外，全球衛生領域的競爭與博弈日益增多，要求中國盡快制定符合本國國情的全球衛生外交戰略。 隨著全球衛生外交的參與主體，尤其隨著是企業、民間社會團體和個人的參與不斷增多，部分非國家行為體對解決疾病等問題的作用甚至超過主權國家。 因此，無論是在所在國實地開展衛生項目，還是在世界衛生組織框架下磋商，都要求中國制定全球性衛生外交戰略，以統籌協調各行為體的行動，從而形成合力，避免資源浪費和造成負面影響。 進入后疫情時代，作為全球衛生外交的重要參與者，中國衛生外交的頂層設計要充分體現時代性，要有利于兼顧全球衛生狀況改善和服務本國外交這兩個相輔相成的目標。

第二，需要增強全球衛生外交的人才培養。全球衛生外交人才不僅需要掌握醫學知識和外交技能，而且需要了解衛生外交與貿易、知識產權、科研、安全問題之間復雜的關系。 換言之，衛生外交的順利開展離不開復合型人才的培養，需要大力培養“衛生外交官”。

衛生問題早已超出了單純的醫學技術范疇，延伸至事關外交關系、國家安全、經濟增長等諸多領域。 2009 年8 月10 日，在國家衛生部和瑞士聯邦衛生部的支持下，由北京大學全球衛生中心和日內瓦高等研究院聯合主辦的“全球衛生外交培訓班”開班。 此后，一直到2018年，每年均舉辦一次“全球衛生外交培訓班”。

在國際上，哈佛大學、華盛頓大學、杜克大學和卡羅琳斯卡醫學院等歐美高校先后成立了全球健康系、所或中心，不僅開設相關專業和課程，也推動各國專業人才的交流與合作，在潛移默化中傳遞西方國家的衛生外交理念與標準。在國內，我國教育部已經批準高校建立全球健康專業，武漢大學開設了國內首個全球健康學本科專業和碩士專業，建議在條件成熟的時候盡早在高校開設衛生外交專業，并推動國際交流與合作。

衛生外交要求相關人才既懂外交、經濟、政治、安全又懂衛生。 如何從衛生視角考慮外交政策，又如何通過外交方式推進全球衛生，是當前從事衛生和外交工作的官員和學者需要認真回答的問題。

第三，需要提升全球衛生外交領域的話語權。 隨著全球衛生外交的展開，對中國的惡意抹黑時有發生。 例如，中國在援非抗埃期間，西方就有聲音指稱，中國這么做是“為了本國勞務人員的安全和投資的利益”。 在此次抗疫期間，美國在減少對非援助的同時，卻批評中國對非衛生外交缺乏透明度。①Mark P. Lagon and Rachel Sadoff， “Health Diplomacy in Africa： Competition and Opportunity，” Lawfare， June 7， 2020，https： ／ ／www.lawfareblog.com／health-diplomacy-africa-competitionand-opportunity.個別西方媒體和政客避重就輕，不談自身對全球抗疫的投入少，卻無端指責中國的援助帶有政治目的，無端指責中國的疫苗研發技術落后，暗示中國疫苗效果不佳或者可能導致副作用。 中國承諾推出新冠疫苗后，將率先惠及非洲國家。 然而，少數西方政客和媒體指責中國試圖借助“疫苗外交”拓展影響力。

可見，圍繞抗疫的國際話語斗爭日趨激烈。歐盟高級代表約瑟夫·博雷爾(Josep Borrell)在2020 年3 月24 日的聲明中強調“全球敘事之戰”(global battle of narratives)的存在，指出抗疫是“通過援助爭奪政治影響力的斗爭”。②Domenico Valenza， “The Irresistible Rise of Health Diplomacy： Why Narratives Matter in the Time of COVID-19，” UNU-CRIS，March 20， 2020， http：／ ／cris.unu.edu／health-diplomacy-narratives.這說明，公共衛生領域不只有合作，還存在競爭，甚至是斗爭。 爭奪國際話語權是全球衛生外交戰線的必然使命。 這就給新時期的全球衛生外交提出了新的要求，要有效反駁外界的無端指責和虛假報道，傳播中國抗疫和對外醫療合作的正面形象。

提升話語權與塑造力，需要中國通過權威平臺傳播全球衛生外交的立場與原則，用制度性、專業化的努力回應無端的政治指責。 從根本上講，在全球衛生博弈場域，話語權離不開教學、科研等扎扎實實的基礎性工作。 例如，《新英格蘭醫學雜志》《柳葉刀》《美國醫學會雜志》《英國醫學期刊》被稱作是“四大頂級醫學期刊”，其中，《柳葉刀》創刊于1823 年，提升了英國的軟實力。 因此，要提升中國在國際醫學領域的話語權，需要有中國版的“《柳葉刀》”，雖然這絕非一日之功。

第四，需要鼓勵大膽創新、提高醫藥全產業鏈研發和制造能力。 此次疫情在檢驗醫療防疫體系能力的同時，也凸顯出了醫藥行業研發和制造能力的重要性。 例如，在高端醫療裝備方面，“人工肺”(ECMO)等關鍵設備短缺折射出我國存在的技術短板，目前我國還缺少能夠全產業鏈布局生產“人工肺”的企業。 其次，呼吸機等器械關鍵部件的制造能力不足。 疫情期間，呼吸機一度供不應求，傳感器、芯片、渦輪等零部件需要從德國、美國進口。 再者，在裝備研發方面，存在“懂技術的不懂醫學、懂醫學的不懂新技術”的問題。 高端醫療設備和疫苗研發已經不只是一個衛生問題，也是一個外交問題和安全問題。 企業只有具備強大的科研能力、制造能力和總體方案提供能力，才能有效為全球抗疫和中國的衛生外交提供支撐。③蓋博銘、屈凌燕等：“構建高端醫療設備戰略儲備體系”，半月談網，2020 年 6 月 9 日，http：／ ／www.banyuetan.org／xszg／detail／20200609／1000200033137251591667275271538951＿1.html。

要加快補齊我國高端醫療裝備短板，加快關鍵核心技術攻關，突破這些技術裝備瓶頸，實現高端醫療裝備自主可控。 同時，在醫學基礎研究和制造能力方面，中國也有提升的空間。中國在加緊研發新冠疫苗，并且要履行推出新冠疫苗后率先惠及非洲國家的承諾。 中國的疫苗絕大多數為滅活疫苗，主要原料就是胰蛋白酶。 但是，目前大多企業使用動物源性胰蛋白酶主要來自進口，疫苗產業供應鏈急需實現國產化。 在后疫情時代，需要在公共外交的框架下重新審視中國自身的醫藥產業能力，這樣才能適應中國特色大國外交的時代需求。

結 語

總之，全球衛生外交的實踐由來已久，但是為其提出明確的定義卻是近幾十年的事。 不同國家和機構本著不同的出發點和側重點定義全球衛生外交。 全球衛生外交內涵豐富，有廣義和狹義之分，融合衛生和外交的諸多方面。 作為既有助于保護本國公共衛生利益又有利于促進全球健康治理的一種實踐，全球衛生外交在進入21 世紀后出現了蓬勃發展的趨勢。 發達國家和發展中國家紛紛以自己的方式參加到這一進程中，呈現出合作與競爭并存的態勢。

對中國而言，無論是維護中華民族偉大復興的戰略全局，還是應對世界百年未有之大變局，都需要高度重視全球健康治理，并努力提升全球衛生外交水平。 未來有必要進一步加強全球健康前沿問題的跟蹤與研究，加強全球衛生外交戰略、人才、話語權、制度創新、企業創新等多層面能力建設，為人類衛生健康共同體建設夯實基礎，在全球健康治理新場域中把握先機、贏得主動。