地區秩序轉型與東盟中心地位的消解與再塑

陳 宇

(1.復旦大學，上海200433)

在當前的區域合作中，東亞地區已經形成了以東盟為中心，多主體、多層次和多領域的合作機制。 東盟在引領東亞區域合作的過程中，不僅有效維護了東盟國家自身的利益，而且還對東亞地區的和平、穩定和繁榮做出了重要貢獻。 當前，東盟已經將維護自身的中心地位作為其處理內外政策的戰略目標，同時東亞區域合作的各方也積極支持并維護東盟在東亞區域合作架構中的中心地位。

東盟的區域合作中心地位并不是東盟以物質權力為基礎直接建構而來，而是東盟在引領東亞區域合作時以供給合作規范、關系網絡和制度公共產品等為基礎間接建構而來。 因此，東盟的區域合作中心地位有著特定的前提條件，那就是東亞地區需要擁有較為穩定的地緣政治環境來促進各方面進行合作。 倘若東亞地區的地緣政治環境趨向緊張，那么東盟的區域合作中心地位便會隨著地緣政治張力的加強而不斷被解構。 隨著美國推出“印太戰略”，其意在遏制中國在該地區的影響力，維護美國在該地區的領導地位，這已使東亞地區的地緣政治態勢逐漸趨向緊張，而這種態勢可能間接解構東盟的區域合作中心地位。

本文將以“印太戰略”對東亞地區地緣政治的影響為背景，從東盟中心地位形成的基本邏輯出發，闡釋“印太戰略”對東盟中心地位的影響，并依此來討論東盟在地區秩序轉型過程中重構中心地位的可能路徑。

一、研究議題的提出

2017 年11 月，時任美國國務卿雷克斯·蒂勒森(Rex W. Tillerson)在發表定義同印度關系的演講中正式提出了“印太”的概念，標志著這一地緣政治概念被美國官方采納。 緊接著，美國在2017 年12 月發布的《國家安全戰略報告》中對“印太”進行了明確界定，并指出美國未來在該地區的戰略規劃。 隨后，美國開始將“印太”的地緣概念政策化與戰略化，該區域內的地區安全、外交關系和經貿合作等都發生著變化，如“四方安全對話”在“印太戰略”的背景下正式被重新激活，如領土爭端、“航行自由行動”及基礎設施等地區議題重新升溫等。 2021 年1 月5 日，美國提前解密了《美國印度洋—太平洋地區戰略框架》，該文件更加明確定位了美國在“印太地區”存在的基本“挑戰”、重要意義及努力方向，成為美國實施“印太戰略”的具體指導文件。

美國的“印太戰略”具有明確的指向性，其目標就是要遏制中國在相關地區日益增長的影響力，確保美國在該地區的安全利益、經貿合作及地區秩序的主導地位不受“挑戰”，保證美國擁有持久霸權領導地位。 對此，美國明確強調要加強盟友及伙伴關系建設，并圍繞“雙邊‘2＋2’對話”“三邊戰略對話”及“四邊安全對話”等機制展開了多維度的對話與合作，在“航行自由行動”、領土爭端、氣候變化及公平貿易等主要議題上“維護”美國所謂的“以‘規則’為基礎的秩序”。 從“印太戰略”提出的背景及目標來看，其正成為美國應對中國崛起的重要戰略規劃，美國推動的“印太戰略”不僅將對東亞的地區秩序造成重要影響，而且還將對世界政治權力轉移過渡產生重要影響。

在美國官方正式提出“印太”地緣政治概念并推出“印太戰略”之后，“印太”及“印太戰略”概念立即受到其他國家的關注和重視。 不僅日本、印度、法國及澳大利亞等國家，還有東盟、歐盟等地區組織，都密切關注著“印太”地緣政治概念，并先后公布了自己的“印太”官方政策文件。

在美國推出“印太戰略”后，亞太地區的地緣政治態勢開始趨向競爭與對抗，這種地緣政治張力將會對東盟引領區域合作產生直接影響。 特別是特朗普政府轉變了在奧巴馬政府時期對東南亞地區的“全方位介入”政策，東盟迅速意識到自身在美國戰略格局中地位的下降，并對“印太戰略”的真實目的、實施走向及地緣張力等產生了懷疑。①韓志立：“特朗普政府對東盟政策走向”，《太平洋學報》，2019 年第 1 期，第 23-35 頁。盡管美國在推動“印太戰略”的過程中，不斷強調自身在“印太地區”內將強化安全合作、增進經貿往來及維護地區秩序等目標，始終表示將在“印太戰略”的多邊合作中繼續維護東盟的區域合作中心地位。 不過，東盟依然非常擔憂“印太戰略”將會影響其凝聚力，對東盟領導的合作制度形成制衡，對東盟中心地位賴以存續的地區秩序環境形成消極影響。 因此，東盟國家中只有印度尼亞對美國的“印太戰略”有所回應，絕大部分東盟國家對“印太戰略”更多表現出猶豫不安，始終擔心美國的“印太戰略”會影響到東盟的中心地位。②“ Prime Minister’ s Keynote Address at Shangri La Dialogue，” Ministry of External Affairs， Government of India， June 1，2018， https：／ ／mea. gov.in／Speeches-Statements. htm？ dtl／29943／Prime＿Ministers＿Keynote＿Address＿at＿Shangri＿La＿Dialogue＿June＿01＿2018.為了緩解被邊緣化的擔憂并主動捍衛東盟的中心地位，印度尼西亞成功推動東盟國家在2019 年6月22 日召開的第34 屆“東盟峰會”上發布了《東盟印太展望》文件，詳細闡述了東盟的主要目標、基本原則及合作機制。①“ ASEAN Outlook on the Indo Pacific，” Association of Southeast Asian Nations， June 22， 2019， https：／ ／asean.org／storage／2019／06／ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific＿FINAL＿22062019.pdf.該文件不僅是東盟對美國“印太戰略”的回應，也是東盟試圖在地緣政治變動下重構區域合作中心地位的嘗試。

二、關于“印太戰略”與東盟中心地位影響的既有研究

自“印太”地緣政治概念出現以來，研究者們便關注到“印太戰略”對東盟的潛在影響，并提出了許多具有建設性的看法。 在關于“印太戰略”對東盟影響的研究中，既有研究最關注的莫過于“印太戰略”對東盟中心地位的影響、東盟國家對待“印太戰略”的態度，以及東盟應對“印太戰略”的策略等。

其一，“印太戰略”對東盟中心地位的影響。在已有研究中，有的研究者認為東盟在美國的“印太戰略”中具有得天獨厚的優勢，東盟不僅在地理上是“印太地區”的中樞，理應成為美國實施“印太戰略”所倚重的“支點”，而且東盟已有的區域合作機制也能夠與“印太戰略”相互補充。 因此，東盟具備了繼續引領區域合作的基本條件，這為東盟保持在東亞的區域合作中心地位提供了基本保障。②劉阿明：“東盟對美國印太戰略的認知與反應”，《南洋問題研究》，2020 年第 2 期，第 15-27 頁。不過，約翰·李(John Lee)等學者則表示，東盟中心地位是東盟在東亞地緣政治競爭趨緩及區域經濟合作強化的背景下間接建構的產物，那么“印太戰略”將會從區域主導權、地區凝聚力、合作方式及制度效能方面對東盟產生影響，并由此削弱東盟的中心地位。③［新加坡］陳思誠：“致力于對沖：東南亞與美國的自由開放印太戰略”，李桐、李明江譯，《南洋問題研究》，2020 年第2 期，第28-42 頁；韓志立：“關系網絡的競爭：‘印太’戰略對東盟中心地位的挑戰——以關系主義身份理論為視角”，《外交評論(外交學院學報)》，2019 年第 2 期，第 87-107 頁。因此，在美國正式出臺“印太戰略”之后，東亞地區的地緣政治環境已經發生了一定變化，東盟的區域合作中心地位在很大程度上已經無法保持。④張潔：“東盟版‘印太’愿景：對地區秩序變化的認知與戰略選擇”，《太平洋學報》，2019 年第 6 期，第 1-13 頁。

其二，東盟國家對“印太戰略”的基本態度。許多研究者都發現，東盟國家對美國“印太戰略”懷有疑慮，并表現出不安和期待等反應，這些國家的反應標志著東盟凝聚力的下降，而東盟凝聚力的下降也將直接影響到東盟的區域合作中心地位。 對此，在許多學者看來，“印太戰略”的實施目標、主體、對象和機制都較為模糊，使得東盟無法定位自身在“印太戰略”中的角色，那么東盟慣用的“對沖戰略”可能在由于“印太戰略”導致地緣政治趨于緊張后并不適用，并由此導致東盟無法運用合適的策略來繼續維持區域合作。⑤劉琳：“東盟‘印太展望’及其對美日等國‘印太戰略’的消解”，《東南亞研究》，2019 年第 4 期，第 72-90 頁。然而，也有研究者認為，東盟國家依然會采取慣用的“對沖戰略”，試圖在中美之間進行有選擇性地合作，重新以非正式的方式定義自身的中心地位。⑥Premesha Saha， “ The Quad in the Indo-Pacific： Why ASEAN Remains Cautious，” Observer Research Foundation， Brief，Vol.26， No.229， 2018， pp.1-12.

其三，東盟應對“印太戰略”的策略。 由于美國的“印太戰略”處于規劃階段，美國國內政治在發生深刻變動，而“印太地區”內的地區秩序也在發生變化，所以“印太戰略”前景的不確定也有可能限制東盟中心地位的前景。 有學者就指出，“印太戰略”是東盟參與美國地區戰略的機遇，東盟已經為區域合作供給了包括“東亞峰會”在內的系列制度或機制，合作內容包括了區域安全、經貿合作及基礎設施等，所以東盟完全可以借助地緣政治變化來重構它的區域合作中心地位。⑦Sereffina Yohanna Elisabeth Siahaan， “Strengthening ASEAN Centrality within the Indo-Pacific Region，” PEOPLE： International Journal of Social Sciences， Vol.6， No.1， 2020， pp.254-266.對此，東盟需要不斷申明其在“印太戰略”中的作用，積極對接“印太戰略”的需求，避免被邊緣化。⑧William Choong， “The Return of the Indo-Pacific Strategy：An Assessment，” Australian Journal of International Affairs， Vol.73，No.5， 2019， pp.415-430如果東盟依然處于“不表態、不接招”的被動狀態，那么這種被動狀態將可能使東盟錯失重構中心地位的機遇，所以東盟應該在地緣政治變化中積極作為來重構中心地位。①John Lee， “The ‘Free and Open Indo-Pacific’ and Implications for ASEAN，” Trends in Southeast Asia， ISEAS-Yusof Ishak Institute， No.3， 2018， https：／ ／www.iseas.edu.sg／images／pdf／TRS13＿18.pdf.

從既有研究來看，學術界已經就“東盟戰略”與東盟的區域合作中心地位之間的關系進行了多方面討論，并且主要從意識形態和地區凝聚力等維度闡釋“印太戰略”對東盟中心地位的影響。 不過，這些解釋路徑大多沒有從東盟在東亞區域合作中建構中心地位的邏輯出發，沒有重視地緣政治與東盟中心地位的關系，忽略了“印太戰略”在地緣政治競爭、制度公共產品、地區多邊合作環境等方面對東盟中心地位的系統影響。 因此，本文試圖從地緣政治與東盟中心地位的關系邏輯出發，依次從地區凝聚力、制度公共產品、地區秩序環境等方面，闡釋“印太戰略”對東盟中心地位的消解，并以此為根據來討論東盟重構中心地位的可能路徑。

三、地緣政治與東盟的區域合作中心地位

東盟的區域合作中心地位同東亞的地緣政治環境緊密相關，當東亞地緣政治環境比較緩和的時候，東盟便能夠就安全、經濟、環境及氣候等議題引領東亞區域合作，東盟的中心地位將得到建構與鞏固。 當東亞地緣政治環境比較緊張的時候，激烈的地緣政治競爭不僅解構著東盟引領東亞區域合作的秩序環境，而且還會將東盟帶入地緣政治競爭之中，那么東盟的區域合作中心地位則可能被消解。

3.1 東盟中心地位的基本內涵

當前，東盟在東亞的區域合作中心地位(ASEAN Centrality)已變成地區合作及國際合作的重要概念，無論是東盟還是域外國家，都將其視為東盟在區域合作中的重要特征。 目前，學界基本對東盟的區域合作中心地位持肯定態度，不過東盟中心地位概念的起源及含義并不明確。②Amitav Acharya， “The Myth of ASEAN Centrality？” Contemporary Southeast Asia： A Journal of International and Strategic Affairs， Vol.39， No.2， 2017， pp.273-279.在阿米塔夫·阿查亞(Amitav Acharya)看來，東盟的區域合作中心地位并不是因為東盟擁有東亞區域合作主導權，而是東盟在東亞區域合作中扮演著“引領者”“驅動者”及“中間人”等角色，推動東亞區域合作，而被參與合作的各方共同認可為區域合作的中心。③Lee Jones， “Still in the “Drivers’ Seat”， but for How Long？ASEAN"s Capacity for Leadership in East-Asian International Relations，” Journal of Current Southeast Asian Affairs， Vol.29， No.3，2010， pp.95-113.具體來看，東盟之所以同時獲得地區內國家及區域參與方的共同認同，是因為東盟同時扮演著東亞區域合作中制度供給者、規范提供者、合作協調者等角色，提供了東亞地區合作中所缺乏的關鍵區域公共產品。 東盟的區域合作中心地位身份認同是域內和域外雙重認同的產物，東盟不僅在地區內被東南亞各國視為的地區合作中心，而且在地區外層面也是參與東亞區域合作各方均認可的合作中心。④顧靜：“東盟‘中心地位’面臨的變局及其重構”，《當代世界》，2014 年第 3 期，第 64-66 頁；王玉主：“RCEP 倡議與東盟‘中心地位’”，《國際問題研究》，2013 年第 5 期，第 46-59 頁；Mely Caballero-Anthony， “Understanding ASEAN"s Centrality： Bases and Prospects in An Evolving Regional Architecture，” The Pacific Review，Vol.27， No.4， 2014， pp.563-584.

圖1 東盟中心地位的基本支柱

在建構自身東亞區域合作中心地位的過程中，東盟主動構建地區問題解決方案，牽頭建設區域互聯互通基礎設施，制定區域多層次合作制度機制，對外搭建多元合作關系網絡，通過各種功能性作用塑造了東盟在東亞區域合作中的“領導力”。①Richard Stubbs， “ASEAN"s Leadership in East Asian Region-building： Strength in Weakness，” The Pacific Review， Vol.27， No.4， 2014， pp.523-541.在東亞區域合作關系網絡的“復合體”中，東盟處于該“復合體”的“橋接點”位置，東盟的中心地位權力來源于它在多領域、多層次和多結構“網絡復合體”中獲得的功能性權力。 所以，東盟獲得的中心地位是不以物質為基礎的直接權力，而更多是因維持區域合作過程而獲得的間接權力。②Mely Caballero-Anthony， “Understanding ASEAN"s Centrality： Bases and Prospects in An Evolving Regional Architecture，” The Pacific Review， Vol.27， No.4， 2014， pp.563-584.東亞地區內的“合作之網”就是東盟中心地位的基礎。

現今，東盟依靠中心地位的影響力對東亞區域合作發揮著巨大影響作用，其已經成為“錨定”東亞區域合作的重要支柱。 東盟成為東亞區域合作中心的基本邏輯是，東盟中心地位的權力來源于由東盟所主導的各種區域合作關系及關系網絡，這種權力的生成及作用成為東盟建構和解構中心地位的基本路徑。③董賀：“關系與權力：網絡視角下的東盟中心地位”，《世界經濟與政治》，2018 年第 7 期，第 88-105 頁。正是由于東盟的中心地位是東盟在東亞區域合作中建構出來的非物質性間接權力，這種由情感認同、規范原則及關系網絡等建構起來的間接權力并不具有較強穩定性，它會隨著東盟在引領東亞區域合作過程中地緣政治、制度能力、關系親疏及規范效能的變化而變化。 從根本上來看，地緣政治實際上是東盟在東亞區域合作中建構中心地位的前提條件，只有東亞地區具備了穩定的地緣政治環境，東盟才能引領該地區的區域合作，其他制度能力、關系親疏及規范效能才能發揮作用。

3.2 東亞地緣政治變遷中的東盟中心地位

在很長時期內，東亞地區由于存在較強的地緣政治競爭而很難建立起真正的區域合作，各國也難以找到促進區域合作的有效路徑。 在東亞地緣政治緩和之后，東盟開始逐漸成長為東亞地區的區域合作中心，而且東盟的區域合作中心地位的高低也會隨著東亞地區的地緣政治態勢的變化而變化。④Amitav Acharya， “The Myth of ASEAN Centrality？” Contemporary Southeast Asia： A Journal of International and Strategic Affairs， Vol.39， No.2， 2017， pp.273-279.東亞地區的地緣政治背景將會影響東盟的區域合作中心地位，而各時期不同的地緣政治環境與東盟的中心地位關系呈負相關。

具體而言，東亞地區的地緣政治狀況與東盟中心地位的關系圖景如下：

其一，1945—1967 年，地緣競爭較為激烈時期的東南亞地區合作。 在東南亞國家獨立建國的初期，這些國家普遍經歷了漫長的殖民統治，殖民統治之后又經歷了激烈的民族解放斗爭。所以獨立初期的東南亞各國面臨著領土邊界沖突、外部勢力干預、國內社會分裂、民族矛盾沖突，以及經濟發展乏力等挑戰，這使得處于激烈地緣政治對抗之中的東南亞完全無法產生地區合作。 然而在這個時期，包括越南、緬甸和泰國的國家領導人還是先后提出要將東南亞國家聯合起來，成立區域組織，促進各國間理解、經貿合作及反對帝國主義侵略，但這些早期區域合作設想在萌芽時就在激烈的地緣政治競爭中走向破滅。⑤鄭先武：“東南亞早期區域合作：歷史演進與規范建構”，《中國社會科學》，2017 年第 6 期，第 187-204 頁。不過在20 世紀60 年代，盡管世界冷戰對峙格局加劇，東南亞地區各個國家也面臨著嚴重的內部威脅，但是東南亞地區國家還是以解決經濟、社會及文化合作為目標創建了“東南亞聯盟”和“馬菲印尼聯盟”。 這些早期區域合作促進了區域意識、合作方式及相互依賴等萌生。⑥鄭先武著：《安全、合作與共同體：東南亞安全區域主義理論與實踐》，南京大學出版社，2009 年版，第193 頁。

其二，1967—1975 年，地緣政治競爭逐步緩和后的東南亞地區合作。 東南亞地區的區域合作經過20 世紀60 年代的初步萌芽、局部成長及分化組合之后，最終泰國、新加坡、菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞于1967 年8 月在泰國簽署宣言，成立了“東南亞國家聯盟”，這標志著東南亞地區的區域合作邁入了新紀元。 在東盟成立之后，東盟的區域合作迅速以此前合作為基礎得到發展，并通過《東南亞和平、自由和中立區宣言》等構筑出東南亞區域合作的規則、規范及決策程序。 “不使用武力”“不干預主義”“協商共識”“非軍事條約”及“區域問題區域解決”等規范成了東南亞地區合作中共同遵守和認同的地區規范。①［加］ 阿米塔夫·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構安全共同體：東盟與地區秩序》，上海人民出版社，2004 年版，第66-86 頁。在東南亞地區合作萌芽、發展及壯大的過程中，世界冷戰格局中的“長和平”穩定狀態為東盟的合作提供了穩定的外部環境，而東南亞地區內國家也意識到發展國民經濟的重要性，這些有利的內部和外部環境促使東南亞地區萌生了以東盟為中心的區域合作意識。

其三，1976—1991 年，地緣政治競爭挑戰中的東南亞地區合作。 20 世紀70 年代中期，越南入侵柬埔寨引發東南亞地區的地緣政治出現重要變化，這使得東盟剛剛建立的區域合作遭遇到嚴重挑戰。 也正是在這個時期，東南亞各國在區域合作受到挑戰的情況下簽署了《東盟協調一致宣言》及《東南亞友好合作條約》，這些區域合作制度的建立具體規定了東盟的政治合作目標、行為規范及合作領域，東盟也將這些區域合作規范良好地運用到和平解決地區地緣政治危機之中。 盡管東盟在解決柬埔寨問題的過程中遇到許多挑戰，但是東盟也在解決地區問題的挑戰中贏得了本地區國家及國際社會的認可，逐漸在本地區國家內形成了地區凝聚力。這個時期的地緣政治挑戰也在一定程度上鞏固了東盟在東南亞地區內區域合作中心地位的穩定性。 同時在這一時期，世界政治秩序及東南亞地區的地緣政治競爭都逐漸緩和，也為東盟在東南亞地區內建構區域合作中心地位創造了良好條件。

其四，1991 年之后，東亞區域合作發展中的東盟中心地位。 在冷戰結束后，東南亞地區面臨的地緣政治環境發生歷史性變化，地緣政治競爭全面轉變為經濟合作，這不僅推動東南亞區域合作蓬勃發展，也助推東盟成為東亞區域合作的中心。 在這個時期，東盟領導地區內國家先后建立起“東盟投資區”及“東盟自由貿易區”等合作機制，迅速推動東南亞地區國家成為相互依賴的共同體。 特別是在亞洲金融危機之后，東亞國家都意識到加強區域合作的重要意義，也找到了由東盟來主導東亞區域合作以克服區域合作困境的可行路徑。 此后，東亞地區先后建立起由東盟主導的“東盟＋”“東亞峰會”及“東盟地區論壇”等區域機制，構建起以東盟為中心的東亞區域合作“網絡復合體”，積極推動東亞區域合作步入快車道。 正是得益于東亞區域合作的快速發展，東盟也憑借引領相關合作的外溢效應獲得飛速發展，這使得東盟中心地位更加凸顯和穩固。

四、“印太戰略”的地緣政治張力對東盟中心地位的消解

在美國正式推出“印太戰略”之后，美國或將“印太地區”視為其維持世界首要地位的核心區域，力圖重振在該地區的盟友與伙伴關系，進而維護美國在該地區“以‘規則’為基礎的秩序”。 在推進“印太戰略”的過程中，美國不僅培育了具有“準聯盟”性質的美印關系，還重新激活被視為“亞洲北約”的“四方安全對話機制”。顯而易見的是，“印太戰略”帶有遏制中國崛起的戰略企圖，它將明顯加劇“印太地區”的地緣政治競爭，“印太戰略”的張力會從地區凝聚力、中立立場、制度效能及秩序環境等方面間接消解東盟的區域合作中心地位。

4.1 影響東盟的地區凝聚力

美國在“印太戰略”文件中指出：“‘安全關系’是美國重要的戰略基石，對美國在‘印太地區’的活動至關重要，它提供了持久的、不對稱的戰略優勢”。②“Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships，and Promoting a Networked Region，” The Department of Defense，June 1， 2019， https：／ ／media. defense. gov／2019／Jul／01／2002152311 ／-1 ／-1 ／1 ／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.對此，美國明確提出要重新振興在該地區內的傳統聯盟關系，還要加強同越南、新加坡及馬來西亞等國的友好伙伴關系，以共同維護該地區內“以‘規則’為基礎的秩序”。①“U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific，” The White House， January 5， 2021， https：／ ／trumpwhitehouse.archives.gov／wpcontent／uploads／2021／01／IPS-Final-Declass.pdf.在2021 年2 月上臺之后，拜登政府也明確指出，美國要恢復它在全球范圍內的盟友體系，打造以“民主價值觀”為基礎的盟友及伙伴關系網絡，共同應對包括中國崛起在內的“長期挑戰”。②“A Foreign Policy for the American People，” U. S.Department of State， March 3， 2021， https：／ ／www. state. gov／a -foreign-policy-for-the-american-people／.2021 年 3 月 12 日，美國又將“四方安全對話機制”從部長級會議升級為領導人會議，并指出該機制將致力于在該地區建構“以民主價值觀為基礎地區秩序，并在普世價值觀的基礎上增強民主政治的活力”。③“‘Quad Leaders’ Joint Statement： ‘The Spirit of the Quad’”The White House， March 12， 2021， https：／ ／www.whitehouse.gov／briefing-room／statements-releases／2021／03／12／quad-leaders-jointstatement-the-spirit-of-the-quad／.在推行“印太戰略”過程中，美國重視拉攏盟友與伙伴來加強同中國的競爭，這不僅不利于東亞區域合作，而且還容易導致東盟國家在區域合作中產生更多競爭。 與此同時，美國“印太戰略”的具體目標并不清晰，美國國內政治也處于分化組合的不確定狀態，“印太戰略”的不確定性使得其他國家難以定位自身在美國“印太戰略”中的角色，不利于各國凝聚關于區域合作的共識。

故此，盡管美國在“印太戰略”中提出了包括“航行自由行動”、國際規則及反恐怖主義等對東盟國家具有吸引力的內容，但是東盟國家普遍對暗含著地緣政治競爭的“印太戰略”存在不安與彷徨。 在東盟國家中，印度尼西亞是“印太地區”概念的較早倡導者，它不僅對美國的“印太戰略”有所回應，還主動引導東盟國家制定東盟的“印太戰略”，以積極姿態表達東盟對“印太戰略”的立場。 然而，印度尼西亞這一姿態并不能代表所有東盟國家的態度，許多國家對待“印太戰略”依然堅持模棱兩可的對沖戰略。 新加坡則認為“印太戰略”將會損害東盟的區域合作中心地位、影響東盟同中國的關系，以及當前以多邊為基礎的國際秩序等，所以新加坡并不愿意就“印太戰略”明確表態，而是呼吁中美要避免對抗、相互尊重及合作共贏。 而越南和馬來西亞對“印太戰略”的態度依然搖擺不定，它們并不愿意作過多表態。 文萊、老撾、緬甸及柬埔寨等國則對“印太戰略”表示沉默，它們更多是采取跟隨戰術來附和印度尼西亞提出的東盟“印太戰略”方案。 “印太戰略”確實加劇了東盟國家應對地區秩序變動的敏感，地緣政治競爭使得各方無法就區域合作達成共識，并由此影響到東盟的地區凝聚力。

4.2 改變東盟的中立立場

在構建東亞區域合作中心地位的過程中，東盟始終扮演“誠實經紀人”或者“可靠駕駛員”的角色，充當東亞區域合作的“設計者”“組織者”和“推動者”。 正是東盟在東亞區域合作中始終堅守中立立場，東盟才成功構建起由域外和域內國家共同參與的“東盟峰會”及“東盟＋”等區域合作機制，形成了“小馬拉大車”“四兩撥千斤”的東亞區域合作格局。④翟崑：“東盟對東亞合作主導權的波動規律(1997—2017)”，《教學與研究》，2017 年第 6 期，第 50-57 頁。從東盟中心地位發展演變的過程來看，東盟的區域合作中心地位在亞洲金融危機之后才得到快速提升。 此后，東盟僅僅邀請中國、日本和韓國構建起“10＋3”合作框架，不過“10＋3”合作框架中依然存在著激烈的地緣政治競爭，這種激烈競爭事實上還是影響了東盟在東亞區域合作中的中立立場。 對此，東盟在2005 年舉辦的“東亞峰會”中吸納印度、新西蘭和澳大利亞加入，形成了由東盟主導的“10＋6”合作框架，通過參與方的擴大來減弱東亞地緣政治競爭對東盟中立立場的影響。 在此之后，東盟繼續擴大“東亞峰會”的規模，“10＋6”合作框架在美國和俄羅斯加入后變成了“10＋8”合作框架。 然而，在東盟主導的“東盟＋”合作框架中，東盟對于東亞區域合作的中立立場并沒有因為更多參與方的加入而變得穩固。 相反，“東盟＋”合作框架變成了大國在部分關鍵地區議題競爭的重要場所，只有當東盟主導的區域合作符合相關國家的利益，這些國家才會尊重東盟的區域合作中心地位。

由于“印太戰略”導致的東亞地緣政治態勢變化，東盟在東亞地區地緣政治競爭中的重要性愈加凸顯，東盟成為大國戰略競爭競相拉攏的對象。 “印太戰略”中包含的領土爭端、基礎設施、“航行自由行動”等熱門議題，這些都是大國進行戰略競爭的關鍵議題。 很顯然，在地緣政治加劇的情況下，東盟很難在這些地緣政治競爭的關鍵議題上繼續保持東盟作為“中間人”的中立立場。 中立立場的偏廢不僅容易導致東盟由于內部意見不合而走向分裂，而且還易導致東盟失去外部支持，進而失去來之不易的間接功能性權力。①Amitav Acharya， “The Myth of ASEAN Centrality？” Contemporary Southeast Asia： A Journal of International and Strategic Affairs， Vol.39， No.2， 2017， pp.273-279.在地緣政治競爭加劇的過程中，東盟在涉及區域合作的關鍵議題上進行協調轉圜的空間不斷流失，東盟就這些關鍵議題被迫進行“選邊站”的壓力逐漸增加。 因此，地緣政治壓力的加劇將會動搖東盟在東亞區域合作過程中的中立立場，而這便會直接影響東亞區域合作各方對東盟的支持，東盟的區域合作中心地位也將由此被解構。

4.3 制衡東盟的制度效能

從1994 年開始，東盟開始構建旨在引導東亞區域合作的“東盟地區論壇”，這是東盟供給東亞區域合作制度的嘗試，也是東盟利用區域合作制度公共產品供給來建構區域合作主導權的嘗試。②王玉主：“區域公共產品供給與東亞合作主導權問題的超越”，《當代亞太》，2011 年第 6 期，第 75-94 頁。在亞洲金融危機之后，東亞地區的權力重心開始逐漸發生了變化，東盟在金融危機后更加重視區域主義，更加重視對區域合作制度的培育，有更多相關制度被建立起來。③秦亞青著：《關系與過程：中國國際關系理論的文化建構》，上海人民出版社，2012 年版，第 216 頁。在東盟建構的“10＋3”合作框架下，東亞區域合作將會對本地區增強經貿自由、政權安全、經濟穩定及國家認同等產生重要意義，這也促使中國、日本和韓國明確表達了支持東盟主導東亞區域合作的態度。④翟崑：“東盟對東亞合作主導權的波動規律(1997—2017)”，《教學與研究》，2017 年第 6 期，第 50-57 頁。在此之后，印度、美國及俄羅斯等域外國家也先后加入東盟多邊合作之中，東盟塑造的東亞區域合作制度變成多渠道、多層次及多機制疊加并存的“制度復合體”。⑤魏玲：“關系平衡、東盟中心與地區秩序演進”，《世界經濟與政治》，2017 年 7 期，第 38-64 頁。在由東盟建構的東亞區域合作關系網絡中，不僅包括“東亞峰會”“東盟地區論壇”“香格里拉對話”“東盟防長擴大會議”及“區域全面經濟伙伴關系協定”等高級別的合作機制，而且包括“東盟協調災害管理人道主義援助中心”“東盟農村發展和消除貧窮高級別會議”“東盟社會福利及發展高級別會議”及“跨國犯罪及人口販賣高級別會議”等非傳統安全合作機制。 這些由東盟主導的多邊合作制度是支撐東盟中心地位的重要支柱。

在供給東亞區域合作制度公共產品的過程中，東盟也始終面臨其他國家主導的相關公共產品的競爭制衡，如日本就曾提出建立“東亞共同體”，韓國也曾提議建立“東北亞和平與合作倡議”。 不僅如此，美國在奧巴馬政府時期還積極推動具有排他性的“跨太平洋伙伴關系協定”的談判，澳大利亞曾提議建立“亞太共同體”，印度推動“東向行動”的跨區域合作計劃。 這些由不同國家供給的區域合作制度公共產品，都對由東盟主導供給的相關公共產品形成了重疊和競爭。 在由區域外主要國家提供的制度公共產品中，如“四方安全對話機制”等更是明顯具有排他性的區域合作制度，這同東盟倡導的開放、合作及共贏等區域制度合作規范相去甚遠。 很顯然，大國因戰略競爭所建構的區域合作制度可能更具排他性、等級性和競爭性，而東盟所供給的具有包容性、平等性和協作性等區域制度公共產品將不具有競爭力。 這些由大國在地緣政治競爭中建構的區域制度將會逐漸銷蝕東盟提供的制度公共產品效能，而東盟所具有的區域合作制度公共產品供給能力的下降便會直接影響到其中心地位。

4.4 消解東盟的秩序環境

從世界區域合作發展的歷程來看，冷戰后恰好是全球化、多邊主義及區域合作蓬勃發展的時期，多邊主義、區域合作成為國際社會展開合作的主流。 這個時期也是發展中國家實現逐漸自主開放的黃金時期，特別是以多邊、合作、協商、開放、共贏為核心的區域合作蓬勃發展的時期，這為東盟引領東亞區域合作發展提供了必不可少的秩序環境。①鄭宇：“21 世紀多邊主義的危機與轉型”，《世界經濟與政治》，2020 年第 8 期，第 126-153 頁。從東盟引領東亞區域合作發展的歷程來看，東盟之所以能夠建構起如此廣泛、密集的區域合作網絡，在很大程度上得益于當今世界主權平等、對話協商、相互依賴、開放合作、多邊主義及交流互鑒的國際秩序環境。②“習近平出席‘共商共筑人類命運共同體’高級別會議并發表主旨演講”，新華社，2017 年 1 月 19 日，http：／ ／www.xinhuanet.com／world／2017-01／19／c＿1120340049.htm。然而在進入21 世紀之后，世界權力秩序格局發生了重大變化，美國維持的以美國為中心的霸權國際秩序開始逐漸走向衰落，以中國、印度、巴西和南非等為代表的新興經濟體逐漸崛起，不斷崛起的新興經濟體希望推動國際秩序向著更加公正、公平及合理的方向轉型。③陳宇：“新興經濟體、二十國集團與全球治理多元化的未來”，《當代世界與社會主義》，2018 年第 3 期，第 166-171 頁。然而，正處于衰落中的美國則采取了霸凌主義、民族主義、單邊主義及退出主義等反國際主義、反自由主義及反多邊主義的方式，試圖減少其他國家“搭便車”的獲利以延緩美國的衰落速度，國際合作環境的改變也不可避免地影響到東盟引領東亞區域合作的秩序環境。

對此，美國在特朗普政府時期主要試圖從以下方面改變國際秩序環境：(1)退出國際多邊合作機制。 美國不僅破壞了以國際法為基礎的國際秩序，還試圖重塑以“規則”為基礎的國際秩序，對國際多邊合作形成了負面影響；④王明國：“單邊與多邊之間：特朗普政府退約的國際制度邏輯”，《當代亞太》，2020 年第 1 期，第 59-85 頁。(2)秉持單邊主義偏愛雙邊主義。 美國破壞了國家間交往的基本規范及原則，單方面提高關稅及投資門檻、設置貿易壁壘、制造貿易摩擦等，損害了以合作共贏為目標的雙邊合作；(3)制造國際霸凌主義。 美國改變了以往的國際主義策略，轉而采取國際霸凌主義來隨意欺凌其他國家，以維護單邊利益為目標的霸凌主義來維持美國的“優先地位”。 這種對國際多邊合作的放棄恰恰同東盟倡導的區域主義相背離，美國對雙邊主義的偏愛同東盟倡導的多邊主義合作相矛盾，而美國采取的霸凌主義也同東盟相互信任與互利互惠的原則相違背。 在東亞地區內，美國不僅對中國進行“貿易戰”，而且向東盟國家征收報復性關稅，將其列為“貨幣操作國”等，破壞了已有的多邊合作秩序。 在美國推行“印太戰略”的過程中，美國對多邊主義的破壞直接影響了區域合作的外部秩序環境，這種外部秩序環境將直接影響東盟的區域合作中心地位。

五、東盟再塑中心地位的可能路徑

東盟是由小國集團組成的區域合作機構，它之所以能夠在東亞地區合作中建構起中心地位，最重要的便是依賴東盟不斷強化地區凝聚力，主導謀劃區域合作，引領關鍵議題合作，以及對接多邊合作關系。 東盟面對地緣政治競爭張力對東盟中心地位形成的顯性或隱性挑戰，需要延續東盟在東亞區域合作中的中心地位的路徑，根據“印太戰略”的變化因勢利導地來重構東盟的中心地位。

5.1 強化東盟地區凝聚力

東盟的內在凝聚力是東亞區域合作的基礎，也是東盟應對“印太戰略”各項挑戰的定力所在。⑤韓志立：“關系網絡的競爭：‘印太’戰略對東盟中心地位的挑戰——以關系主義身份理論為視角》，《外交評論(外交學院學報)》，2019 年第 2 期，第 87-108 頁。對此，在應對地緣政治張力的時候，東盟重構中心地位最重要的路徑便是要強化東盟國家的內在凝聚力，消除東盟國家當前面對“印太戰略”時存在的分歧和不安。 東盟國家要遵循在《印太戰略展望》中提出的各項“優先事項”進行戰略部署，避免“印太戰略”破壞東盟的地區凝聚力。①“ ASEAN Outlook on the Indo-Pacific，” Association of Southeast Asian Nations， June 23， 2019， https：／ ／asean.org／storage／2019／06／ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific＿FINAL＿22062019.pdf.其次，東盟需要加強東盟共同體的建構。 東盟已經在區域合作過程中建構起以“東盟峰會”為中心的全方位、多議題和多層次區域合作機制，這些完備的區域合作機制是東盟共同體應對“印太戰略”地緣政治張力的重要支柱。 最后，東盟還需要加強對東盟中心地位訴求的伸張。 長期以來，東盟將其在東亞區域合作中所形成的中心地位視為寶貴財產，這不僅代表著東盟引領東亞區域合作的重要成就，也是東盟再塑中心地位的重要基礎。②劉阿明：“東盟對美國印太戰略的認知與反應”，《南洋問題研究》，2020 年第 2 期，第 15-27 頁。正是得益于東盟不斷重申自身中心地位在區域合作中的重要性，美國在推進“印太戰略”的過程中也始終表示會尊重東盟的區域合作中心地位支持東盟繼續在“印太地區”區域性合作中繼續發揮引領作用。

對此，在東盟發布的《東盟印太展望》中，東盟表示將繼續推動“印太地區”的對話與合作，以建構人人共享繁榮的“印太地區”。 在東盟提出的“印太地區”建構原則中，東盟強調要以《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》及其他國際公約等為區域合作基礎，以開放透明、包容、善治、“東盟中心”及不干涉內政等為原則，不斷促進“印太地區”各方的戰略信任及共贏合作。③同①。因此，東盟只有繼續通過堅持在引領東亞區域合作時秉持“東盟規范”、中立立場及“關系網絡”，取得“東盟＋”各參與方對東盟中心地位的共識，才能不斷鑄牢東盟的中心地位。

5.2 主動謀劃區域合作

在東盟引領東亞區域合作的過程中，東盟之所以能夠順利引領東亞區域合作不斷前進，最重要的便是東盟善于謀劃區域合作。 東亞區域合作的建構、發展和成熟的各個環節都凝結著東盟主動謀劃區域合作的身影。 早在建構東亞區域合作的初期，東盟便在東南亞區域合作既有的基礎上，擴大并加強同中國、日本和韓國的合作，創構了“10＋3”合作機制。 隨后，東盟先后邀請域外國家建成了“10＋8”機制，形成了覆蓋范圍更廣、涉及議題更多、發展前景更足的“東盟＋”合作框架，為東亞區域合作提供了更多的公共產品。④張群：“東亞區域公共產品供給與中國—東盟合作”，《太平洋學報》，2017 年第 5 期，第 44-54 頁。在東亞區域合作的發展中，東盟始終根據最新變化，因勢利導地主動謀劃區域合作，促使由東盟引領的區域合作框架不斷增多。 例如，美國在奧巴馬政府時期推動“跨太平洋伙伴關系協定”談判后，東盟為避免自身被具有排他性的“跨太平洋伙伴關系協定”所孤立，便在2012 年發起了“區域全面經濟伙伴關系協定”，同被“跨太平洋伙伴關系協定”排斥在外的地區和國家就貨物、服務、投資和規則等領域展開磋商，并在 2020 年 11 月 15 日簽署了該協定。⑤“李克強出席第四次區域全面經濟伙伴關系協定領導人會議”，《人民日報》，2020 年 11 月 15 日，第 3 版。

東盟也正是在這些主動謀劃的過程中逐漸成為區域合作的機制設立者、議程制定者、章程創建者，以及參與確定者等東道主角色，在區域合作中確定了事實上的中心地區。⑥翟崑：“東盟對東亞合作主導權的波動規律(1997—2017)”，《教學與研究》，2017 年第 6 期，第 50-57 頁。對此，東盟依然需要根據地緣政治變化的發展因勢利導，需要延續在東亞區域合作中始終能夠主動謀劃區域合作的方式，維護由東盟主導的區域多邊合作框架，能夠根據東亞區域合作的形勢變動引領區域合作進程。 在《東盟印太展望》中，東盟選擇以地區共識的方式對未來區域合作的目標、原則、領域和機制等進行全方位規定，同時還指出未來將會在海洋經濟及基礎設施等關鍵領域加強合作，這些規劃有效地定位了東盟未來繼續引領區域合作的戰略規劃。⑦“ ASEAN Outlook on the Indo-Pacific，” Association of Southeast Asian Nations， June 23， 2019， https：／ ／asean.org／storage／2019／06／ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific＿FINAL＿22062019.pdf.

5.3 引領關鍵領域合作

在東亞區域合作中，東盟通過在關鍵領域引領合作，為本地區發展作出重要貢獻。 當前，東亞已經變成世界上人口數量最多、成員結構最多元，以及發展潛力最大的自貿區，區域內商品、技術、服務、人員和資本有序流動。 東亞地區已經是世界經濟的重要引擎，形成了“你中有我、我中有你”的互惠共融格局。①“在第二十三次東盟與中日韓領導人會議上的講話”，《人民日報》，2020 年 11 月 15 日，第 3 版。不過，美國希望以“恢復盟友網絡＋生產鏈脫鉤”的方式維護其“印太地區”權力格局中的“優先地位”，這種秉持政治安全上“排外”、經濟貿易上“脫鉤”，以及社會文化上“斷連”等方式，將致使東盟在區域合作中被邊緣化。 此外，東亞在區域合作發展中已逐步形成優勢互補、有序銜接、配套完善的產業體系，東盟可以引領東亞區域的經濟產業鏈合作，推動建立開放、暢通、安全、穩定的地區生產體系，加強東亞地區經濟合作的區域循環，為推動各國經濟增長并提高區域競爭力發揮重要作用。②同①。

對此，東盟不僅積極引領了東亞區域合作中的經濟領域，在《東盟印太展望》中還提出要穩步地推進包括領土邊界、“航行自由行動”、基礎設施、跨國犯罪及海盜問題等關鍵領域的合作。 在東盟引領的東亞區域合作中，東盟通過秉持東盟主導、協商共識及不干涉內政等原則，有效解決了困擾東亞區域合作的困難。 從《東盟印太展望》對關鍵領域合作的規劃來看，東盟延續了引領東亞區域合作的特點，不僅考慮到東亞區域合作部分議題(如南海問題等)的特殊性，也考慮到東盟在部分議題(如互聯互通等)對域外國家的依賴，東盟可以繼續在東亞區域合作中以“東盟方式”推動關鍵議題的合作并由此推動東盟中心地位的重構。

5.4 對接多邊合作關系

在東盟建構中心地位的過程中，東盟已經建立了結構層次極為豐富的合作機制， 包括“東亞峰會”“東盟＋”“東盟地區論壇”及“東盟防長擴大會議”等，這些多邊合作“關系復合體”為東盟及其伙伴關系提供了多種合作機遇。 其中，東盟領導的最高決策機構“東盟峰會”已經就經貿、能源、環境、教育、衛生、減貧和減災等領域建立起緊密的合作，并在“東盟峰會”合作框架下形成了極為豐富且專業的網絡。 不僅如此，東盟還同其他地區的國家、次區域、區域和國際組織都建立起良好的合作關系，東盟還將這些合作關系通過發展對話伙伴、發展伙伴、特別觀察員及部門對話伙伴等方式納入由東盟主導的地區合作中，構建起龐大復雜的對外合作關系網絡。 這些龐大的合作關系網絡共同構成了東盟在東亞區域合作中的基礎，也是東盟引領東亞區域合作時不可多得的競爭優勢。

在面對地區秩序環境變化時，東盟可以在已有基礎上繼續擴大在“印太地區”內的合作關系網絡，借助“關系復合體”所建構的功能性權力，抵消地緣政治競爭導致的權力消解。 因此，東盟不僅要維護好已經建構的以“東盟＋”為基礎的合作關系網絡，也需要繼續對接域內和域外其他多邊合作關系，根據地緣政治的變化來構建更加全面的合作關系網絡。 在地區內的多邊合作關系中，如東盟區域合作中的次區域合作機制“東盟東部增長區”(BIMP-EAGA)、“大湄公河次區域經濟合作機制”(GMS)、“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河經濟合作戰略組織”(ACMECS)，以及“柬埔寨—老撾緬甸—越南合作”(CLMV)等，這些域內多邊合作關系有助于強化東盟在東南亞地區內的功能性權力。 除對接地區內多邊關系之外，東盟還需要加強跨區域多邊關系對接，如“環印度洋區域合作聯盟”(IORARC)、“孟加拉灣多部門技術和經濟合作倡議”(BIMSTEC)、“上海合作組織”(SCO)，以及“伊斯蘭合作組織”(OIC)等，這些地區外關系網絡也將有助于間接提升東盟在跨地區多邊合作中的功能性權力。 東盟完全可以繼續編織更加密集的“關系之網”來獲得更多功能性權力，不斷對沖“印太戰略”所蘊含的潛在地緣張力，重構東盟的區域合作中心地位。

六、結 語

在地緣政治張力日趨緊張的背景下，東盟未來重構中心地位所要面臨的挑戰可能比建構中心地位更多，因而需要以更積極的姿態來繼續引領區域合作，抓住其中暗含的機遇，實現跨越式發展。 對此，東盟需要不斷強化地區凝聚力來扎牢東盟重構中心地位的根基，提升東盟國家以集體的方式共同應對地緣政治張力挑戰的能力。 與此同時，東盟需要主動謀劃區域合作并引領關鍵領域合作，繼續扮演好區域合作的“中間人”角色，堅定中立立場，積極推動區域合作。 此外，東盟可以繼續通過對接多邊合作關系來編織東盟的“合作之網”，抵消國際多邊合作衰退的負面影響，在區域合作中重構有利于東盟的多邊合作秩序環境。

在正式推出“印太戰略”后，美國對“印太地區”的基本定位：“印太”是美國實現安全繁榮的保障，美國在“印太”的實力下降將會威脅其在全球的利益，中國在“印太”的影響力在不斷上升。 對此，美國必須提升與該地區盟友及伙伴的關系，共同防止“印太地區”范圍內的力量格局失衡，維護美國在全球范圍內的首要地位。①“U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific，” The White House， January 5， 2021， https：／ ／trumpwhitehouse.archives.gov／wpcontent／uploads／2021／01／IPS-Final-Declass.pdf為此，美國將強化與該地區盟友與伙伴的關系網絡，積極培育同印度的“準盟友”關系，加強同盟友及伙伴關系國家對中國崛起的制衡。 很顯然，美國正在圍繞“印太地區”重新打造主導地區秩序及制衡中國崛起的關系網絡，這些在根本上帶有地緣政治競爭色彩的地區關系網絡正在加劇東亞地區的地緣政治競爭態勢，進而不斷消解東盟在東亞區域合作中所建構起來的中心地位。

“印太戰略”對東盟中心地位的消解主要體現在破壞東盟地區凝聚力，對東盟供給的區域合作制度公共產品進行制衡，改變東盟在解決地區問題時的中立立場，影響東盟主導多邊合作所依賴的國際環境，這些影響將會不斷侵蝕東盟用以構建中心地位的支柱。 東盟在面對中心地位出現潛在消解的情況時，也表現出消極被動地觀望、謹慎和徘徊，不過最終也在印度尼西亞的積極推動下出臺了《東盟印太展望》文件，表明了東盟在面對大國戰略調整后繼續引領區域合作的立場、目標和原則等，并申明東盟對維護中心地位的態度。 東盟需要在強化地區凝聚力的基礎上保持應對地緣政治變化的定力，通過主動謀劃區域合作、引領關鍵議題合作及對接多邊合作關系等方式，維持自身的區域合作中心地位。

在拜登政府上臺后，該政府指出將會延續對中國的戰略競爭態勢，不過同時希望加強與中國在抗擊疫情、經貿關系和氣候變化等方面展開“有原則的合作”。 可預見的是，隨著拜登政府更加強調提升自身競爭力、回歸多邊主義、振興盟友與伙伴關系，以及減少直接對抗等方式同中國進行競爭，中美戰略競爭的緩和可能逐漸緩解東亞地區的地緣政治張力。 新形勢下，這種張力的緩和將有助于東盟在區域合作中強化地區凝聚力、發揮制度效能，以及維護關系網絡等，對東盟重構中心地位產生重要意義。