怎樣提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力

劉紅萍+++王天浩

【摘要】城鎮(zhèn)化建設中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理創(chuàng)新，是推動國家、社會、農(nóng)民等多元主體全方位協(xié)同發(fā)展的重要保障。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑，需要構(gòu)建以服務為導向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念，強化基層民主的建設，培育多元參與的社會治理主體，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“最佳價值”的服務功能。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 治理路徑 【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

我國城鎮(zhèn)化過程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境

從目前中國的實踐來看，自上而下的政府治理模式占據(jù)著主導地位。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員仍然習慣于聽從上級領導的指示，按部就班、機械地完成上級布置的任務，認為政府的職責就是一個“管”字，而非“服務”理念，這就直接影響到政府職能的發(fā)揮。比如，在城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者并沒有從長遠的眼光和戰(zhàn)略的高度對城鎮(zhèn)化的規(guī)劃進行深度思考，造成這種現(xiàn)象很重要的一個原因就在于政府自上而下的治理思路。

隨著城鎮(zhèn)化建設的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會面臨諸多充滿挑戰(zhàn)性的問題，比如，涉及農(nóng)民的心理干預問題等工作僅僅依靠政府本身的力量是無法完成的，這就意味著政府治理的主體不再局限于政府自身，政府治理的多元化主體必將成為社會改革發(fā)展的趨勢。然而，在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體受傳統(tǒng)政府職能的影響，還沒有從以政府為單一中心的管理模式中走出。 另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體的單一，在城鎮(zhèn)化過程中某些法律制度不夠健全的情況下，如果缺乏有效的外界監(jiān)管機制，很容易出現(xiàn)公權(quán)私用、貪污腐敗的現(xiàn)象。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設較為薄弱，最典型的表現(xiàn)是村民自治在實踐中并沒有充分發(fā)揮作用。在實踐中，基層村委會或其他自治組織往往只是上級政府部門執(zhí)行行政任務的“工具”和代理人，缺乏應有的自主權(quán)。另一方面，我國基層政府在提供公共產(chǎn)品服務時，沒有建立相應完善的民主參與制度，不能有效吸納民意并將之轉(zhuǎn)化為政府的科學決策，就無法更好地構(gòu)建以民眾需求為導向的服務型政府。

外國地方政府治理提供了可借鑒的經(jīng)驗

以美國和德國地方政府治理為例，美國在地方政府治理中吸收志愿者組成理事會或委員會，對政府的決策建言獻策。德國的地方政府在改革中引入市場元素和企業(yè)元素，越來越多的屬于地方政府的職責被社會組織所承擔。比如，體育娛樂設施等的建設和完善，皆由俱樂部一類的社會私營組織來承擔，由此構(gòu)成了一種公共職能外包化的社會形式。

外國地方政府治理可供借鑒的經(jīng)驗有以下三個方面。第一，基層政府的職能明確，地方政府既代表國家行使政治權(quán)力，同時也代表國家為廣大公民提供公共服務，需要在政治角色和服務角色中盡可能尋求平衡。第二，地方基層政府的改革不是單槍匹馬的革新，而是應該放在一個廣闊的社會背景和復雜的關系網(wǎng)絡中去思考，即基層政府要善于借助非政府組織等外力來實現(xiàn)革新。第三，在歐美，基層政府被看作是為公民服務的機構(gòu)，并且基層政府建立多種渠道滿足民眾的愿望與訴求，且監(jiān)督機制完善。對于中央政府的改革，地方政府在貫徹的同時，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的策略。

我國城鎮(zhèn)化建設中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑優(yōu)化

自下而上和自上而下相結(jié)合的治理理念。自下而上和自上而下相結(jié)合的治理理念，是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑的重要一步。比如，在村鎮(zhèn)規(guī)劃方面，以往更多的是政府主導進行規(guī)劃設計，如果引入自下而上的模式，規(guī)劃的主體就可以由政府向政府、專家、民眾、非政府組織共同合作主體轉(zhuǎn)變，村鎮(zhèn)的規(guī)劃就可以體現(xiàn)出當?shù)鼐用駥Υ彐?zhèn)未來發(fā)展的設想。在這種思維模式下，政府對城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃可以從單一的空間拆遷轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合本地特色的一種因地制宜的設計，從自上而下的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系氖鑼Х绞健Ｖ挥凶屴r(nóng)民具有參與的主人翁意識和歸屬感意識，最終的決策才會更加科學化、人性化、民主化，才能充分調(diào)動當?shù)剞r(nóng)民的積極性，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

多元化的治理主體。新型城鎮(zhèn)化的建設和管理是一個巨大復雜的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)各方，通力合作，僅靠政府力量難免單薄。因此，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑，必須樹立多元共治的理念，倡導多元化的治理主體，在總體格局上構(gòu)建政府、社會、公眾等多元主體參與治理的新型治理體系。同時，“政府首先有必要引入企業(yè)家精神，改造行政文化”，也即通過引入市場、社會力量幫助政府的決策者們完善決策，有效改善公共服務需求同政府本身的消化能力相矛盾的局面，逐步探索市場準入負面清單管理方式，把政府“管不好，管不了”的事項，交由市場主體自行決定。在實現(xiàn)路徑上通過部分公共服務外包、卸載、杠桿資助等形式，發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的作用，將政府職能部分“對接”到社會力量上，形成社會多元治理的合力，讓社會力量與政府力量和諧共存、良性互動，從而提供更優(yōu)質(zhì)的政府服務。

加強基層民主建設。得民心者得天下，一個好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的改革，還需有廣大民眾的積極參與。因此，領導干部要從辦公室走出來，走到農(nóng)民心中，密切與廣大群眾的關系，把群眾的熱情調(diào)動起來，增強農(nóng)民的歸屬感和認同感，維護群眾的利益，保障村民享有更多更切實的民主權(quán)利，打通政府與村民溝通的最后一公里。目前，我國較為普遍的村民自治，可以看成是基層民主建設的縮影。因此，應重新審視政府與基層自治組織的關系，讓基層自治組織陽光健康發(fā)展，這樣才能形成政府和社會、政府與村民相互呼應、良性互動的基層民主治理體系。另外，要加強社會利益表達機制的建設，因為完善的社會利益表達機制是實現(xiàn)科學民主決策的重要前提。政府要盡快用法律制度的形式保障公民利益表達權(quán)利的實現(xiàn)，完善聽證會、利益群體等的訴求表達渠道，滿足群眾對政府所提供的公共服務產(chǎn)品的信息需求，這樣才能在公共政策中體現(xiàn)出群眾的利益需求，通過努力實現(xiàn)百姓的切身利益來激發(fā)群眾參與政府管理和監(jiān)督的愿望和提高群眾參與政府管理和監(jiān)督的能力。

構(gòu)建以“最佳價值”服務為主的管理運行機制。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑，必須構(gòu)建以“最佳價值”服務為主的管理運行機制。“最佳價值”模式最早出現(xiàn)在英國，即要求政府為民眾提供經(jīng)濟、效益的公共服務產(chǎn)品。對于中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，隨著從“管理型政府”向“服務型政府”的轉(zhuǎn)型，政府應該逐漸將更多的精力放到“掌舵”而非“劃槳”上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應以建設公共服務型政府為目標，以服務廣大群眾為宗旨來制定政策和配置公共服務資源。政府要強化新城鎮(zhèn)的服務管理制度，不斷完善和細化新社區(qū)的基層服務體制，在管理上要本著“人文主義”和“維護群眾的根本利益”的原則，使政府成為鄉(xiāng)村社會化服務體系的積極構(gòu)建者、公共產(chǎn)品與服務的主要提供者、公共利益最大化的堅實保障者，最終滿足廣大農(nóng)民群眾的發(fā)展需求和利益訴求。只有充分服務人民，寓治理于服務之中，把治理和服務有機結(jié)合到一起，才能使政府的治理成為善治，這樣才能不斷鞏固和維護城鎮(zhèn)化進程中廣大農(nóng)民的根本利益。

總之，在我國的城鎮(zhèn)化進程中，作為各項改革的交匯點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理路徑優(yōu)化具有舉足輕重的作用，是促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障之一。

（作者單位：北京大學政府管理學院）

【參考文獻】

①李國正：《公共管理學》，桂林：廣西師范大學出版社，2016年。

②王鐵清、袁紹陽：《一路試水探索發(fā)展加速度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革助推甕安加速跨越》，《當代貴州》，2015年第34期。

③劉峰、孫曉莉：《中國行政體制改革：理論與實踐》，北京：國家行政學院出版社，2012年。

④陳榮卓、唐鳴：《科學發(fā)展觀引領下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型與優(yōu)化》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2014年第1期。

責編/宋睿宸 劉芋藝 美編/于珊