近五年來國內關于社會組織融入城市社區治理的研究述評與展望

嵇知明，陶 林

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100）

伴隨著改革開放以來中國市場經濟高速發展，我國的經濟體制、社會結構、民眾思想觀念都發生了巨大而深刻的變化，社區、社會組織在現代社會中扮演著越來越重要的角色。同時，社區作為城市的基本細胞，是社會治理的重點，其治理水平將直接關系到居民的幸福感和滿意度。而城市社區內部問題呈現碎片化的趨勢，即社區空間的分隔化和人口結構的混雜化而導致社區類型的多樣化；經濟發展的影響帶來的利益結構分化，而導致的居民生活觀念、意識的個體化。［1］而政府在城市社區治理中仍然習慣于以往“單位制”和“街居制”下的“一元式”治理，無法解決現在繁瑣復雜的城市社區問題，不能有效提供公共服務，滿足公共利益。對此，應積極推動參與式治理，讓社會組織、政府共同參與融入到城市社區治理中，合理分配資源，購買公共服務，重新在居民中樹立社區共同體意識，實現城市社區治理的現代化［2］。近年來國家強調社會治理現代化，學術界掀起了相關研究高潮，經過知網以篇名含有“社區治理/社會組織”的精確搜索，在2015年至2020年10月前共涌現了1083篇論文，包含258篇核心期刊論文。可見社會組織融入治理對城市社區治理現代化和社會自治的重要性。本文基于近五年國內現有論文的研究現狀，系統分析社會組織參與融入城市社區治理的必要性、參與現狀和相關困境、解決路徑分析，并在此基礎上提出進一步的對策建議。

一、社會組織融入城市社區治理的必要性

中國社會組織融入城市社區治理實際上是在改革開放之后。其主要原因有兩個：一是經濟轉型導致傳統的政府管理體制不適應社會發展需求，政府面臨城市社區治理的困境；二是社會組織融入城市社區治理具有自身的優勢。

具有計劃經濟時代的“單位制”和“街居制”解體后，社區居委會成為基層公共管理和公共服務的載體。然而隨著經濟的發展，由于城市社區問題社會化，社區行政化，導致社區居委會明顯力不從心，無法滿足居民對于現代城市社區的管理要求。［3］同時，政府也處在從管制型政府向服務型政府轉變的階段，治理理念還未完全擺脫以經濟效能為目標。所以，為了整個社會系統的“良性”轉型，達到社區治理“善治”的目標，政府急需社會組織融入城市社區治理，聯結社區居委會、居民等，發揮其社會化、專業化、非盈利性、效率高等優勢，形成“共建、共治、共享”的治理格局。

（一）政府面對城市社區治理的困境

1.政府無法完全擺脫“一元式”治理思路

在計劃經濟的體制下，政府主要通過“單位制”和“街居制”進行社會管理。因此，城市社會是和國家體系高度重合的，城市幾乎沒有自主性，居民也沒有自治的意識和權力。［4］而改革開放后，由于經濟快速發展，市場經濟活力越來越高，居民的收入出現差距，繼而催生出了不同類型的城市社區，這些城市社區的出現往往伴隨著利益多樣化。但在政府“一元式”治理下，無法保證利益分配的公平性，導致城市社區發展分化。而市場經濟時代，城市社區需求的公共服務呈現多樣化趨勢，而政府由于行政體制的缺陷，無法整合公共資源，提供高質量的公共服務，最終陷入治理困境。

2.政府未完善基層矛盾預防和化解機制

研究表明，我國社會現在正面對全球化、網絡化、轉型社會、風險社會，導致社會矛盾出現被疊加化和擴大化的趨勢。而城市社區作為居民日常生活的空間場所，需要預防和化解社區內的社會矛盾機制，防止社會矛盾擴大化。但由于政府治理理念和手段局限，無法分配更多的公共資源來建立相關機制，從而導致社區矛盾復雜化、積攢化，最終影響社區民主機制和協同治理機制的建立和推進。［5］所以在社會組織融入社區治理的過程中會因為相關機制的缺乏而遇到結構性障礙。

3.參與式治理模式推進緩慢

所謂參與式治理，即為了破除治理主體單一化，所有治理主體都有平等的權利，共同制定社區規則，通過民主決策來討論社區的公共事務。而城市社區治理主體有兩點要求，即協商和協作意識、滿足城市社區居民利益的能力。［6］雖然社會組織不僅可以整合資源面向政府和城市社區提供公共服務，也可以激發居民參與、自治意識，但是政府還未搭建好社區民主自治機制的平臺，導致參與式治理事實上缺乏社區居民這一治理主體。同時參與式治理雖然可以讓原本的“一元式”治理有向“多元式”治理發展的趨勢，但由于社會組織自身能力不足和基層矛盾解決機制的缺乏，導致參與式治理模式沒有從根本上扭轉政府治理的誤區和方向。

4.社會組織發展需要新的治理思路

自1998年對社會組織實施等級制度以來，我國的社會組織發展突飛猛進，從2001年突破20萬家后，在2007年達到40萬家，2018年達到了81萬家。社會組織的結構呈現多樣化、復雜化、精細化的趨勢。越來越多的人也加入到了社會組織，渴望實現社會價值，［7］并且社會組織因為其公共性、專業性的特點，在提供公共服務時比政府更加高效和專業。但是，現有的發展空間并不能充分發揮社會組織的作用，對此政府應該建立相關機制，主動引導社會組織融入城市社區治理，擴大社會組織的發展空間，促進社會組織和社區居委會的合作。

（二）社會組織融入城市社區治理的優勢

社會組織的主要功能包括：公共服務、利益表達、政治參與、休閑娛樂。而在政府大規模地向社會組織購買公共服務的背景下，社會組織能夠通過自身的專業技能、方法和組建高效率的團隊，通過政府購買服務或“市場化＋社會化”的渠道，使城市的社區治理向專業化靠攏。［8］具體來說，在參與城市社區治理過程中社會組織的優勢在于：社會組織為了追求發展和得到政府的認可會選擇雙向嵌入式發展，即作為委托方的政府與作為承包方的社會組織之間和作為提供服務方的社會組織與作為接受服務方的城市社區、居民之間的兩組嵌入關系，［9］因而社會組織能在其中發揮獨特的聯接作用，消除居民和政府的隔閡，所以社會組織可以充當“傳話筒”，減少政府和居民的溝通成本，［10］滿足居民的公共利益，調節居民和政府的利益矛盾，同時也有助于社會組織建立信任基礎。

社會組織參與的優勢還體現在城市社區治理中扮演的角色和發揮的功能。社會組織是公共服務的提供者、公共資源的整合者和公共精神倡導者。對于城市社區，社會組織可以提供專業的公共服務；對于社會，主要發揮維穩、穩定的功能和整合功能，［11］并且社會組織主要通過個案工作、小組工作等工作方法，把社區內部彼此相關但又彼此分離的要素整合起來，同時把參與社區治理又擁有獨立利益的合作伙伴整合成完整的公共服務供給系統，再通過對社區資源的優化分配，加強各主體的信任與合作，達到提升公共服務質量和滿足公共利益的目的。

社會組織可以推進社區居民參與志愿活動，加強鄰里關系，激發居民的自治意識，特別是社區內生型社會組織作用更大。在我國的城市社區中，居民的參與度仍然較低，個體性傾向卻更加明顯，所以社區內生型社會組織可以通過其權威性和強大的動員能力，讓其成員更多地參與社區志愿活動，改善居民間的疏遠關系，增強社區集體意識。［12］

社會組織可以通過其組織性重塑社區精神。社會組織可以吸納多元化的居民融入到社區里，構建他們的連接點，提升城市社區的向心力和聚合力。［13］特別是一些社區內生性組織，如婦女自治組織、老年協會等，這些組織的精神理念和文化成果逐漸形成社區精神。社區精神的出現，不僅降低了社會組織融入城市社區治理的難度，也為后續社區協商民主機制的搭建奠定了基礎。

二、社會組織融入城市社區治理的現狀

（一）“三社聯動”的實踐模式

對于社會組織參與融入城市社區治理，社會組織雖然有其獨特的優勢，但是“多元共治”還需要其他治理主體，同時為了分擔社會組織的壓力，也為了更好地讓社會組織和社區居委會對接，學術界普遍認同“三社聯同”的治理模式，即社區、社工、社會組織互相協作，形成以城市社區為平臺，社工為服務者，社區組織為組織載體的工作模式。［14］而國內的“三社聯動”模式主要分為嵌入式和內生式。嵌入式即政府向社會組織購買公共服務，引導社會組織嵌入城市社區，滿足居民的需求。而內生式即指政府通過公益培訓、公益創投等方式，讓居民形成自生性的力量，促進內生社區社團、內生社區社工的出現，但實際上我國仍然是嵌入式為主流。［15］“三社聯動”作為新興的治理模式，其主要優勢在于：（1）可以促進政府“一元式”治理理念的轉變，也不會讓居民過度依賴政府。（2）有利于整合資源，改變各自為戰的局面，讓社會組織、居委會、社工能夠互相利用資源。（3）治理方式更加細致、精細，能夠分擔社區居委會的壓力，減緩社區居委會的“內卷化”趨勢，避免社區居委會的職責被邊緣化。（4）各個參與主體在權力分配的新格局下能夠充分發揮各自的職能優勢，做到優勢互補，有效提高效率，節省資源。［16］而城市社區想要“三社協同”能夠有效運轉，需要做好以下幾個方面的工作：（1）重視平臺搭建，即搭建社會組織參與社區服務的平臺，規范社區社會組織的服務。（2）創新參與機制，積極利用協同平臺，逐步形成以社區黨組織為核心、社區居委會為主導、社區居民為主體、社會組織等共同參與的社區治理新機制。（3）建立持續學習機制，在思想層面上重視協同的重要性，社區居委會可以通過課題教學、案例分析、現場實訓等方法來提高社工的工作能力和社會責任意識。［17］

（二）具體案例經驗總結

從目前社會組織融入城市社區治理的實踐看，涌現了很多典型的案例。其中代表性的有三個，分別是深圳寶安區、杭州上城區以及上海市浦東社區。

1.深圳市寶安區經驗：政府幫扶培育社會組織

寶安區位于深圳，下屬6個街道辦事處，常住人口268萬。該區十分重視培養社區社會組織，在幫扶方面，新安街道22個社區全部成立了居民就業和慈善幫扶協會。而在公共服務方面，西鄉街道成立平安建設促進會，與公安機關合作，大大減少了街道犯罪案件的發生。在文化建設方面，福永街道成立歌舞團，得到了居民的熱烈歡迎，［18］極大地推動了當地社會組織的發展。

2.杭州市上城區經驗：成立社會組織服務中心，網格化治理

上城區位于杭州市市中心，下屬6個街道辦事處，常住人口35萬人。該區以“三社聯動”為出發點，在2012年建立了上城區社會組織服務中心，并在下屬街道設立分中心，共同建立社會組織的合作網絡，并且通過“金點子”活動，廣泛征求意見，探索城區三社聯動基礎上的社區協商和居民自主治理的地方性創新模式，通過社會組織的聯結作用，催生出了居民協商議事小組、協商公益聯盟、協商決策平臺。［19］

3.上海市浦東社區治理經驗：政府成立公益社會組織示范基地

上海市作為我國一線城市，社會組織發展程度高，并且已經開始融入社區治理。如在浦東區建立了“公益社會組織示范基地”，聚集了各種類型社會組織，包括慈善資助、研究培訓、法律援助、監督評估等，形成了相對完整的社會組織生態鏈，所能提供的公共服務也更加全面，［20］有助于社會組織之間的良性競爭，共同成長，并通過一系列政策，調動了社會組織等多元主體參與城市社區治理的積極性，率先在全國形成城市基層社區多元共治的局面。

三、社會組織融入城市社區治理存在的問題

目前，在城市社區治理實踐中，社會組織的發展還不健全，作用沒有得到充分發揮，“強政府、弱社會”的基本格局仍然維持，社會組織在參與治理的道路上面臨不少的困難和難題。主要表現在：

（一）政府管理存在缺陷

1.政府管理社會組織的思路存在缺陷

根據現有研究總結，政府在對社會組織進行管理時有三種戰略思路，分別是發展型、控制型和規范型。三種戰略類型分別體現了政府的思路導向為發展、控制和規范。隨著時代的發展，這三種思路決定了社會組織管理體制及變遷，并且在這個過程中，三種戰略是同時存在的。三種戰略因為機制不同而導致社會組織間的矛盾、沖突及博弈，造成了社會組織管理體制在實踐中的發展變化及其不可避免的內在矛盾。表現在發展型戰略激勵不足，支配型戰略強化過剩，規范型戰略因內部矛盾導致發展路徑封鎖。［21］

2.政府對城市社區治理邏輯存在缺陷

雖然現在政府鼓勵社會組織參與到城市社區治理中，希望社會組織成為城市社區治理的主體之一，但基層政府在與社會組織的合作互動中，往往會展現出“雙重邏輯”，即一方面想控制社會組織，防止社會組織不受制約；另一方面又需要社會組織不斷承接更多的公共服務來減輕自己的壓力。［22］社會組織的行為受到政府行政機制和自治機制的雙重控制，其運作往往依賴政府和民間的雙重渠道去獲取社會資源或者公共資源，以滿足政府和城市社區的雙重需求，社會組織的活動和發展空間因此只能是政府和城市社區共同規定的交叉地帶。［23］這樣的運行機制和參與式治理的“協同合作”邏輯是相違背的。

（二）社會組織自身發展局限

1.社會組織發展環境的局限

首先，由于社會組織在我國的法律地位并不十分明確，雖然支持發展的政策很多，但是成立的條件很嚴格，這就導致了社會組織發展的不確定性，制約了很多社會資本參與的積極性。［24］其次，由于現在仍然是“強政府”的社會格局，導致很多社會組織為了迎合政府的喜好，往往會出現行政化趨勢，自身的內部結構也會沿用政府的科層制，但科層制并不適合社會組織，反而會僵化社會組織的發展動力，使其成為政府的附庸品，而且還不利于社會組織之間平等、公平的競爭。最后，社會對社會組織的發展不夠重視，對社會組織發展冷漠；社會組織也難以培養出專業化的社會工作者，而較低的薪酬又難以吸引高端人才，限制了社會組織的發展。

2.“雙向嵌入式”融入的弊端

社會組織在參與融入城市社區治理時，為了得到發展空間，大多會選擇雙向嵌入式發展，但這種雙向嵌入式在遇到利益糾紛時會使得社會組織作為政府和居民的中間人而處于十分尷尬的局面。因為政府邏輯所制定的目標與社會組織的服務供給目標并不完全一致。其中，目標沖突作為嵌入沖突的基本表現形式，會造成忽視社會居民的實際需求，導致參與式治理無效化。而社會組織嵌入沖突的極端表現形式則是內涵沖突，即社會組織成立上民主性、自主性與政府行政政策、居委會科層制形式的沖突。內涵沖突充分體現了社會組織在參與城市社區治理中公共性的耗散。［25］

3.社會組織的結構分化

城市社區治理對社會組織的需求是多變的，每個社區的需求也不盡相同，但是從供給側角度分析，我國的社會組織發展存在結構性問題，所謂結構分化，是指不同類型的社會組織在城市社區治理中的功能發揮、作用機制以及與社區的合作模式等方面存在明顯差異并且逐漸固化，形成了“浮動的專業社會組織”、“虛弱的社區社會組織”、“少量的理想社會組織”與“其他類型的社會組織”等并存的局面。［26］這無疑會限制很多社會組織的發展空間，并且造成了社區治理中供需不匹配的問題。

（三）社區缺乏協商參與的氛圍

1.居民參與治理的積極性不高

無論是“三社聯動”還是“多元共治”，其作用基礎都需要社區居民積極參與社區治理。但是根據多位學者的調查數據顯示，大部分社區居民整體參與率低，參與不均衡，參與效能低下。具體表現在參與意愿高，卻不愿實際行動；非政治性參與度高，政治性參與較少；大多是動員式參與；弱勢群體參與多，工薪階層參與較少。［27］由于參與積極性不高，許多居民對社會組織的融入本能地自然排斥，增加了政府和社會組織的工作量。

2.城市社區協商民主機制推進緩慢

社區居民是社區治理主體的一部分，而社會組織的雙向嵌入式發展需要和社區居民互動。同時，社區居民也要對政府進行監督，用協商民主制度參與社區公共事務的決策和計劃，主動地維護自己的利益。協商民主制度作為一個必要平臺，在實踐過程中卻存在一些問題，如無法有效激發居民參與意識、相關協商程序繁瑣累贅、制度建設流于形式。［28］同時，基層群眾自治機制未健全，社區無行動，居民無行動是一種常態。［29］雖然現在許多社區在推進四會制度，即議事會、居民代表會、理事會和監事會，但由于行政色彩濃重，程序過于繁瑣，效率不高，降低了居民參與的積極性。［30］

四、原因分析

社會組織融入城市社區治理存在的問題主要分為兩大類，即社區組織內部建設問題和外部面臨政府、社區各種機制政策環境問題。究其原因可分為三個層面：

（一）政府層面

政府的治理理念還沒有完全轉變過來，與城市社區治理現代化的思路有一定的沖突，政府仍然習慣于支配社會組織，雙方并沒有以公平、平等的地位為原則，這就破壞了雙向嵌入的基礎。由于政府自身改革需要消耗掉一定的精力，并且社會治理現代化不僅涉及城市，還包括農村。因此政府并沒有足夠的公共資源分配給社會組織幫助其融入城市社區治理。

（二）社會組織層面

1.社會組織先天發育不完善，不足以面對較為嚴峻的社會和城市社區的環境，并且我國社會組織的真正發展時期也是從改革開放后開始，直到近幾年才進入高質量發展時期，所以還需要發展時間和空間，才能和城市社區高度融合，真正地參與到治理中去。

2.社會組織主動將自身放在弱勢地位，在融入城市社區治理的過程中下意識地去依附和討好政府來謀求發展空間，以完成政府任務為目標，而不注重滿足社區居民的公共需求。

（三）社區與居民層面

1.除了一線城市的較發達社區，大部分社區治理環境仍然不理想，社區居委會任務繁重，缺乏和社會組織的合作經驗，無法建立讓社會組織加快融入治理的相關機制。

2.城市社區還面臨著社區事務行政化的難題，讓社區居委會過多承擔了與自身職能無關的事務，導致社區居委會和居民對政府產生高度依賴感，認為社區事務就應當由政府包辦，自己只需要對上級政府負責，因此對于社會組織的融入自然不夠重視，缺乏責任與合作意識。

3.現有城市社區治理缺乏公共性，導致居民參與社區治理的積極度不高，社區協商民主機制推進緩慢。所謂公共性，包括社區居民對公共利益的認同，通過平等地協商對話來完成合作；在公共領域進行對話協商。［31］而公共性是促成當代社區團結的重要機制，是個體突破自我局限關注社區公共事務的關鍵所在，是形成政府和居民良性互動的重要條件，［32］但現在基層政府還存在角色迷失而喪失公共性的情況，導致居民、社會組織的公共性培育緩慢。

五、相關解決路徑探討

社會組織融入城市社區治理過程中遇到的問題，需要各個參與主體都作出相應的改革措施，在合作協商的基礎上，推動社會組織的發展，建立高效的社會組織融入機制，推進社區治理能力現代化。

（一）轉變政府治理思路

1.調整政府角色，厘清融入思路

主導型政府角色是由我國的國情決定的，是社會發展的必然選擇，但是主導型政府不應該完全等同于一元型結構，政府依然需要鼓勵社會力量、社會組織的發展，使其功能更加完善。在其發展過程中，政府應該承擔以下角色：首先，作為引導者，強化社會組織內部章程建設，確立社會組織法人自治的責任，努力讓社會組織“行政化”；其次，政府作為監督者，避免直接對社會組織進行績效評價，不斷健全社會組織信息披露機制，［33］建立社會組織的征信機制，讓社區居民能夠了解、監督社會組織，從而保證社會組織行為的公共性和客觀性。最后，作為激勵者，政府要進一步降低社會組織成立的門檻，讓更多的民間力量能夠有機會參與社會組織的發展，并且出臺政策鼓勵更多的高等教育人才投入到社會工作中去，壯大社會工作者的隊伍，保證公共服務的專業性。同時，政府還應該減少基層壓力，讓社區居委會從繁忙的行政事務中解脫出來，能夠有精力和社會組織合作。而在履行責任和角色的過程中，政府還應該秉持公平公正的原則，保持中立性，這樣可以有效避免社會組織間惡意競爭和價值偏差的情況出現。［34］只有首先明確自身的角色，才能保證政府幫助社會組織融入城市社區治理的思路正確。

2.構建政府和社會組織的合作伙伴關系

社會組織能夠快速融入社區治理并發揮作用，需要地方政府、社區居委會、各類社會組織及社區組織、社區居民之間，形成一種合作的伙伴關系，即治理主體地位平等、互惠互益、責任共擔、協同發展。［35］而這種伙伴關系形成的要點在于：政府要促進社區居委會的“去行政化”，使其擺脫對政府的依賴，而這也讓社會組織能夠調用更多的資源，擁有更多的自主權，實現了自主性的社會組織和有行政色彩的社區居委會合作，由政府和社區居委會負責監管；同時，社區內生型組織要起到推動作用，因為內生型組織大多由社區有能力和號召力的人構成，能夠代表居民意愿，為社區居委會和社會組織搭建溝通平臺，建立雙方的信賴基礎；而政府要提供足夠的項目和經費，讓社會組織能夠專注負責專業的公共服務，社區居委會負責協調、監管，［36］形成一種動態平衡，提高行政效率。

3.實行制度創新戰略，為社會組織融入提供制度保障

構建社區治理的合作模式，首先要在制度層面上讓社會組織融入社區治理中。同時，社會組織的發展需要得到政府的支持，而政府也應該通過法律或行政手段來支持社會組織，推進社會組織強制性制度變遷，大力培育、扶持社區社會組織的發展，再通過社區社會組織的誘導性力量推動社區治理制度的創新。［37］而制度創新不僅僅要面向社會組織，也要面向社區。政府應該重視權力重心下移，通過相關制度和機制推動更多的權力和公共資源下放到社區居委會。社區居委會要利用好相關資源，通過制度化方式來調動居民參與社區事務的積極性。

（二）壯大社會組織，規范社會組織行為

1.培育社會資本，壯大社會組織力量

社會資本是社會組織賴以生存的基礎，而社會資本形成的機制是鄰里之間頻繁社會互動。［38］而我國社會結構的劇烈變化，鄰里關系冷漠，個體化愈來愈明顯，這是我國社會資本缺失的主要原因。因此，政府和城市社區要組織社區的社會互動，讓居民認可社區共同體。可以通過開發社區公益創投項目，發揮項目引擎的作用。探索多種方式來培養社區內的自主權益性或自治性的社會組織，培養社區社會組織的骨干、積極分子，發掘社區內生力量，加強鄰里互動，以此來促進居民之間的信任。［39］同時，運用標準化理論，給社區社會資本制定明確的測量維度和指標來衡量社區社會資本的存量，引導提升社區社會資本儲量。［40］

2.為社會組織建立合理的社會組織績效評價機制

我國現階段對社會組織的績效評價主要是針對公共服務和財政使用情況，一般是由政府主導，所以這種績效評價機制是單方面的，并沒有把重點放在社會組織對社區治理的作用與反饋，而且考核目的是政府為了強化對社會組織的控制，并沒有達到引導社會組織發展的效果。所以應該由專門的評價機構，針對政府和組織進行獨立自主的績效評價，這樣在績效指標的設計、數據的處理和評估結果等方面能夠做到專業、客觀、公正。［41］在具體的考核過程中可以加入自我評價和相互評價，并且充分重視社區居民的評價。因此，合理的績效評價機制不僅可以起到雙重監督的作用，還可以充分挖掘社區居民的參與感。

（三）促進社區協商民主的發展

1.提高居民對社區事務的參與度

居民對社區治理的參與度主要受包括社區自治態度、社區自治實際控制感、社區社會資本、社區自治認知和居民人格傾向等因素影響。［42］所以，政府首先要克服自身“不作為”的問題。其次，要完善相關的法律法規，解決街道管理秩序紊亂的現狀；并且要通過調整街道辦事處的職責配置，剝離不屬于街道的公共管理和公共服務職能，［43］確保社區的自治權力的使用，營造社區自治氛圍，把更多的精力放在提高居民參與度上。具體來說，可以組織相關的宣傳教育，營造參與型公民文化；也可以通過教育培訓，提高居民參與治理的自我效能感；還可以加強居民參與社區治理的制度化建設，給予居民更多的自主決策權。［44］同時，要盡量避免動員式參與，多激發居民的主動意識。

2.重構社區的公共性，喚醒居民自治意識

由于當前我國公民社會力量弱小，城市社區的公共性重構需要政府、社會組織、社區、居民等多方的共同合作。政府要積極進行制度安排，積極培育社區居民自治組織，豐富社區的公共生活，擴大居民的公共空間，培養居民的主人翁意識，通過居民自主組織的積極參與公共事務，在社區內部形成參與氛圍，抑制“搭便車”現象。

3.搭建社區事務協商平臺，加強基層社區民主建設

政府應該推動搭建有效的社區協商民主平臺，引導居民理性討論，讓社會組織能夠更加深入了解社區基本情況，挖掘社區居民的需求和利益，實現和居民的良好互動。治理過程中避免直接命令式，應善于利用群體的社會責任意識。而針對許多以商業小區為主的社區，可以推廣維權參與模式，但對大部分社區，仍然需要沿用政府動員式，通過基層黨委會、居委會來引導居民積極參與。［45］除了創建新的民主機制，還要激發居民自我參與的意識和潛力，充分發揮居民的主體性，具體的路徑包括突出居民的主體地位，把社區公共事務的主導權和決策權下放到社區自治組織，再通過居民自治小組，最終下放到居民，讓居民切實擁有權力。同時，提供專業服務，讓專業社工人員進入社區，引導居民運用專業方法參與社區公共事務，正確行使自己的參與權。［46］

六、研究評述和展望

（一）對現有研究的述評

總體來說，學術界近十年來對于社會組織參與城市社區的治理研究較為完善、系統、翔實。主要從政府和社會組織在社區治理中的關系研究出發，總結出政府對社會組織的分類控制是政府和社會關系的本質特征，其中工會和居委會高度依附于政府；協會、商會和官方社會組織則在業務管理、人事任命等方面有一定的自主權，但是仍要對政府負責；各種非官方社會組織則沒有受到政府的過多干預。［47］也有研究從對社會組織的管理出發，提倡政府要通過統一登記制度來加強對社會組織的管理，通過民政對社會組織進行統一登記管理，降低組織合法化標準，讓社會更好地積極發揮作用。［48］同時，有學者借鑒國外經驗，研究了日本和新加坡的義工與社會組織在社區治理中的作用，認為這兩個國家更加善于整合民間志愿組織力量，并且會主動組織培訓志愿者和社工，提高了工作效率。［49］同時學術界在政府治理困境、社會組織參與必要性、實踐模式、基本經驗和反思等方面都做了大量的研究，出現了許多優秀成果。但是，相關研究仍然存在一定的不足，主要表現在：

1.對于國外治理經驗的比較研究不足，雖然很多研究總結了國外社區治理的經驗和社會組織的發展概況，但是沒有從我國的國情出發，具體分析國外社會組織融入城市社區的模式和經驗，而是把研究重點放在了如何增強公民意識和轉變政府職能的方向，［52］以及從歷史發展角度出發，更加宏觀地分析國外多元治理格局，包括市場、政府、居民、第三方等。［53］

2.對我國不同類型的城市社區的發展缺乏系統性比較分析。由于地理位置、人口構成、經濟發展水平等因素的影響，每個城市社區的特征、治理難題、居民訴求等都是不一樣的。而現有成果缺乏相關的比較研究，從微觀的角度來分析一個城市不同社區的社會組織參與方案，并尋找其中的經驗和規律。

3.對于如何提高“三社聯動”的效率和社會組織參與動力的研究仍然需要深化。現有成果大多從政府針對社會組織整體的政策和政府與社會組織的關系出發，缺乏從社會工作者的角度進行研究。

4.對如何讓第三方組織來承接績效評估的研究不夠深入，很多論文雖然強調了對社會組織績效評估的監督功能，但是缺乏深層次地對如何保持績效評估客觀性、公平性的探討，也沒有給出具體的承接模式。

5.對黨建工作對于社會組織融入社區影響作用的研究探討不夠深入，現有研究在探討黨建工作引領社區治理時，很少意識到黨建工作的串聯作用。基層黨建工作以“共建、共治、共享”治理格局為目標，轉移街道和社區的行政職能，打破條塊分割，下沉執法力量，確保基層有足夠的人力和資源來為社會組織提供更多的公共空間，促進其融入提供更加精準化的專業服務。［54］現有研究還存在兩張皮現象。

（二）對未來研究的展望

社會組織參與城市社區治理的成效直接關系著未來社會治理能否現代化，因此需要進一步推動理論和實證研究，其研究建議主要有：

1.在借鑒國外經驗的同時，著重研究國外社會組織的發展歷史與現狀，并梳理國外社會組織是如何在城市社區治理中發揮作用的，總結出相關經驗和模式，和國內的現狀作比較，挖掘國內社會組織融入難的深層次困境，尋求相關解決方案。

2.從人力資源政策方面入手，探究建立相關激勵機制，壯大社會工作者隊伍，讓公眾重視社會工作，并制定相關政策吸引更多的專業人才參與社會工作，減輕社會工作人才儲備不足的困境。

3.重視同第三方機構合作的研究，探尋政府和第三方機構針對績效評價的互動模式，探究如何讓第三方的評估擴大影響以便煥發社會的活力，讓社會承擔更多的職責。

4.重視研究基層社區的黨建工作，并探索區域化黨建模式，依托城市網格化管理信息平臺，利用大數據技術，統籌優質公共服務資源，用更加信息化、科學化的方式發現城市社區居民需求。同時，尋求如何利用基層黨建的串聯作用，為社區居委會和社會組織建立共同的利益基礎，讓社區居委會積累相關合作經驗，積極推進社會組織的融入。

5.重視在社區治理中應急管理和社會組織的互動研究，2020年新冠疫情提醒了我們社區往往是突發事件的第一現場，所以社區能否作出快速反應至關重要。因此，學術界可以重點研究社會組織在社區應急管理方面的作用，特別是危機預警方面。社會組織有深入社區的優勢，對社區情況更為了解，可以幫助政府在危機前期了解更加全面的信息，以便制定下一步的行動方案。在新時代的要求下，我們應該在政府治理轉型的框架下，將城市社區治理和社會組織發展結合起來，促進社會治理現代化，壯大社會力量，實現社會自治。

6.重視大數據時代，運用典型案例，特別是要對不同城市或者同一城市不同社區的案例進行比較研究，靈活運用大數據，用數據和指標來直觀地表現和探尋社會組織融入城市治理的現狀和更深層次的規律。

總之，社會組織應該像一個陀螺，有效運轉起來，有效積極地參與城市社區治理，需要政府、社會組織、社區居民、制度環境的共同發力，才能建設美好和諧的社區，滿足人民美好生活的需要。