“吹哨人”制度意蘊價值、域外經驗與中國構建

劉 念

（湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411105）

引言

我國的“吹哨人”制度，尚屬起步階段，要構建一套行之有效的“吹哨人”制度，一方面，需以系統立法的方式明確吹哨行為的內涵和構成要件，另一方面，要對“吹哨人”制度的法律定位進行清晰解讀，以防造成“吹哨人”制度的混淆和亂用。故此，本文通過梳理國際上不同國家的“吹哨人”制度的運行過程，順應“吹哨人”制度法律邏輯，結合我國現實情況對吹哨行為的內涵、構成要件和法律定位進行本土化解讀，推行一套具體可行的“吹哨人”制度運行機制，以此來提高“吹哨人”制度的執行力。［1］

一、“吹哨人”制度的價值

自美國水門事件以來，世界各地學者對“吹哨人”制度的建立就一直存在爭議。雖然大多數學者主張贊同，但主張廢止該項制度的人也不在少數。反對派主張廢止該項制度主要基于以下三大問題。第一，對于違法行為鼓勵舉報應當內外一視同仁，對查處違法行為的作用和意義都應當是一樣的，如果內外部舉報人享有的權益一樣，何必單設“吹哨人”制度？如果對內部舉報人給予特殊權利，則不利于鼓勵社會外部人士與違法犯罪作斗爭。第二，如果“吹哨人”制度被濫用，會造成告密之風，不利于成員對組織的忠誠性，在社會上形成負面的道德導向。第三，出于對制度在具體操作上能否落實的擔憂，譬如如何保護“吹哨人”、獎勵來源如何落實等等。

筆者認為“吹哨人”制度是順應國家監管體制改革，增強信息透明度的重要措施，我國確有建立之必要。首先，建立“吹哨人”制度并不是對普遍舉報制度做“減法”，不是要用吹哨行為（內部舉報）代替外部舉報、社會面上的舉報，而是做“加法”，在普遍舉報制度之外，增加一個更有效的打擊違法犯罪的制度，世界各國的司法實踐也能證明“吹哨人”制度確實發揮了較強的監督作用。其次，如果在立法和實踐中，片面強調成員對組織的忠誠，這種社會導向顯然是偏頗的，畢竟真理離開一定的范圍就不是真理。在立法中強調內部成員的吹哨，并不是鼓勵告密文化，在組織與員工之間形成不信任關系，而恰恰是為了強調社會成員對整個社會的誠實和信任。至于是否會出現一些員工出于個人不正當的目的，對組織進行誣告陷害，這是另一個層次的問題。即使沒有“吹哨人”制度，糾紛仍會發生。在實踐中，可以由《刑法》《治安管理處罰法》及其他法律法規進行調整。最后，不能因為操作層面上的問題而否認制度的建立與實施，即使制度設立初始會存在缺陷，在具體操作時不能較好落實，但隨著社會經濟的發展和制度的自我演進，“吹哨人”制度會愈加完善、進步，且從正面來看，“吹哨人”制度對公民個人、社會公眾和國家層面都有積極作用。

（一）個人層面：行使立法賦予的言論自由權和知情權

基于主權在民原則，西方國家大肆鼓吹公民享有言論自由權和知情權。西方國家在論證“吹哨人”制度時也熱衷于從言論自由權和知情權這個角度進行切入。約翰·密爾認為言論自由是個體思想自由的外在表現形式，是一種屬于個體外在領域的自由，它是個體自由體系建立的前提條件。［1］我國《憲法》第三十五條規定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。學者布蘭代斯認為，言論自由對于發現和傳播真理是必不可少的，如果沒有言論自由，公共討論將變得毫無意義，更無法抵抗邪說之散布。［2］故此，我國公民都有權通過書面或口頭形式，針對社會中各種問題表達個人思想和見解。這是社會公眾基于倫理認知的一種自由情感表達。吹哨行為是單位內部人員將發現的不端或不正確的信息向國家特定機構進行披露從而拉響警報的行為，其本質上是單位內部人員行使言論自由權的體現，言論自由權的行使并沒有行使主體和行使事項之特定要求。這也就意味著吹哨行為不僅僅適用于公共單位的工作人員，對私營企業的內部人員也同樣適用。這種行為是單位內部人員在工作期間，對單位的違法或違規行為信息向外進行揭露，在面臨社會倫理與維護單位利益之間的抉擇時所遵循的依照內心本意最真實的表達，也是將人們從倫理困境中解放出來的一種有效方式。如上所述，單位職工向單位內部披露不當信息，職工較少會受到外界威脅或輿論影響，而當單位職工向特定國家機構披露信息進行吹哨時，可能遭受來自單位或其他利益相關方的嚴厲打擊和報復。這種吹哨行為理應得到社會公眾的認可和支持。

單位內部人員實施吹哨行為，將發現的不端或不正確的信息向特定機構進行披露從而拉響警報，此舉不僅僅是在行使自己的言論自由權，同時也是為了保護公民的知情權不受侵犯。知情權是指公民知悉、獲取政府信息及人民關注的事情進展情況的權利。我國《憲法》第四十一條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。雖然該條款沒有直接規定公民的知情權，但該條款預示公民享有知情權已是學界的共識。［3］在本條款中還規定公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。而向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉即是將不當信息或行為向特定國家機構進行披露，已然超出了單位職工向單位內部舉報行為的規制范圍，即單位內部人員向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的行為理所當然是吹哨行為的具體表現。單位內部人員實施吹哨行為一方面是在積極行使自己的政治權利，另一方面也是為了讓真實的資訊能夠為社會公眾所熟知，保護公眾的利益不受侵害，因此，言論自由權和知情權無疑為公民實施吹哨行為提供了正當化的依據。

（二）社會層面：遵循忠誠義務和社會公共利益的法理邏輯

企業內部的規章制度通常會規定員工應當忠于組織、忠于工作，組織成員對組織負有忠誠義務。至于何謂忠誠義務，學界存在較大分歧。如史尚寬教授認為，忠誠義務應包括服從義務、秘密義務以及增進義務［4］。王全興先生認為，員工的忠實義務就是作為受雇組織的一員，勞動者必須對受雇組織忠誠，維護和增進而不損害用人單位利益。［5］鄭尚元先生也將忠實義務分為作為義務與不作為義務兩大類。［6］盡管學者對忠誠義務的表述不一，但學界普遍認為忠誠義務的法理邏輯是誠實信用原則，即一切社會成員在不損害他人利益和社會公共利益的前提下，追求自己的利益［7］。信任是構建穩定關系的基石，社會成員的相互信任是社會穩定的重要因素。這個社會成員不是狹隘的組織內部，是廣義的社會方方面面，既包括組織內部的成員之間、組織內部成員與組織之間，還包括組織與組織之間、組織與社會人之間。據此，利益選擇可分為私人利益、他人利益和社會公共利益三個法律位階。公民的忠誠義務也相應分為個人利益的忠誠、他人利益的忠誠和社會公共利益的忠誠三類，且對社會公共利益忠誠的道德和法律位階最高。企業得以獲得經營資格并進行正常運轉，其本質上便是國家對公共利益和私人利益進行初次調控后，法律賦予企業在維護社會公共利益，至少是不侵犯社會利益的前提下，誠實善意獲取私人利益的權利。如果某一組織為了攫取自身利益或者不正當利益，去侵害廣大社會人的利益，就違背了基本的社會契約。企業在生產經營活動中，當私人利益和社會公共利益發生沖突時，公民忠實義務的履行程度應被“公序良俗”、社會正義等更高位階的法益和法律價值所克減。［8］一方面，由于組織破壞社會成員的相互信任在先，內部員工披露組織的違法行為，是對組織社會失信的糾偏，與“忠誠”與否無關。另一方面，勞動者雖然對用人單位有基于勞動關系形成的忠誠義務，但該義務是基于忠于他人利益的要求，而單位內部人員實施吹哨行為，是為了維護社會公共利益，是服從比他人利益更高位階的社會公共利益的忠誠義務的要求。美國《吹哨人保護法案》也規定：在上級的指令與公眾利益、國家利益相沖突時，選擇更大價值并不違反公職人員的職責。［9］故此公民有基于忠誠義務和維護社會公共利益的法理邏輯而實施吹哨行為的權利。

（三）國家層面：滿足政府監管和防范風險的現實需求

每一制度都必須滿足于國家現實需求，“吹哨人”制度也不例外。“吹哨人”制度是我國從域外移植過來的，這一制度能否在我國進行正常運轉，需要進行現實考察，以免造成“水土不服”。雖然我國至今尚未建立完整的“吹哨人”制度，也未頒布系統的“吹哨人”保護法，但我國《憲法》《刑法》《刑訴法》以及2014年修訂的《人民檢察院舉報工作規定》和2016年頒布的《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》等法律條文都對“吹哨人”條款做了相關規定［10］。隨著我國社會經濟的發展，市場主體數量迅猛增長，特別是在食品藥品安全領域，政府監管存在行政資源不足和信息不對稱等矛盾。為了構建協同監管格局，2016年，上海市出臺《上海市食品安全舉報獎勵辦法》，將“吹哨人”歸為“隱名舉報”類別，對泄露舉報人身份情況、打擊報復舉報人等行為，將承擔相應責任，以保護“吹哨人”。［11］2018年，北京又出臺了“街鄉吹哨、部門報到”的改革措施，有效推動了鄉村治理法治化、規范化。［12］2019年4月，深圳相繼推出《深圳市網絡借貸信息中介機構良性退出知情人舉報指引》，在網貸整治過程中首次引入了“吹哨人”制度，使深圳網貸平臺“促退、促降”效果顯著［13］。隨后，2019年9月公布的《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》第十六條明確指出要發揮社會監督作用，建立“吹哨人”、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護；暢通群眾監督渠道，整合優化政府投訴舉報平臺功能，力爭做到“一號響應”。這是國務院層面首次對“吹哨人”制度作出部署。可見，在我國實施“吹哨人”制度有自身的政治需要和法律土壤。而且從外部環境來看，“吹哨人”制度較舉報制度的優勢在于其特有的針對性和有效性。舉報行為通常是指受害人在遭受不當行為侵害后，向特定機關或組織進行的檢舉揭發行為，具有明顯的事后性，而且舉報人對具體的不當行為甚至是違法犯罪行為的主體有時都不能清晰地描述，這就給查處案件來了極大的困難。而現在的違法犯罪行為，越來越呈現出有組織化和隱蔽性的特性，組織之外的人較難發現具體違法行為和相關證據，即便是監管部門行政權力在手也力有不逮。而“吹哨人”在堡壘內部會更清楚地看到違法犯罪活動的全過程。他們的信息披露是最充分的，對社會公共利益的保護也是最有效的，對于這些有組織的違法犯罪打擊也是最致命的。客觀來說，“吹哨人”制度以一種單位內部人員事前或事中監管的行為模式，順應了事中、事后監管改革形勢，有利于彌補監管缺口，提升監管的針對性和實效性，能夠滿足政府監管和防范風險的現實需求。

二、吹哨行為的內涵和構成要件

建立“吹哨人”制度，其元問題便是對吹哨行為進行明確的定義，但目前國際和國內學者對于吹哨行為均有不同的理解，而且“吹哨人”一詞自誕生之日起便帶有雙面性。目前，學界對吹哨行為的理解有正面評價，如將吹哨理解為舉報、揭發等，但也存在負面評價，如將吹哨理解為告密、揭密等。不可否認的是，“吹哨人”制度與舉報制度具有同質性，故此，在我國具體適用“吹哨人”制度時應對吹哨行為和舉報行為進行明確界分，以免造成“吹哨人”制度和舉報制度的混淆和亂用，反倒不利于“吹哨人”制度的具體實施。當然，“吹哨人”制度的建立本就是社會公共利益和組織私人利益價值衡量的結果，為了實現私人利益和社會公共利益的平衡，指引公民合法吹哨，需要對吹哨行為的構成要件進行明確界定。

（一）吹哨行為的內涵

當前，吹哨一詞使用的頻率很高，其最早出現于英國。英國警察在發現罪犯時，通常會以吹哨子的方式引起其同事或者公眾的注意。后Nader、Petkas和Black-well將該詞義（Whistle-blowing）引申為組織成員對組織內部的腐敗、浪費、欺詐等非法或有害于社會公共利益的行為進行揭發。［14］澳大利亞學者Peter B.Jubb將吹哨定義為有權接觸內部組織重大違法事件信息或數據的人，故意的、非義務性的將用人單位己經發生的或即將發生的重大違法事件向組織外部的糾錯機構進行揭發。［15］而美國消費者維權人士Ralph Nader認為，吹哨是指內部人員發現所在組織機構有參與腐敗、非法、欺詐及有害活動時，在衡量公共利益大于受雇組織利益后，向公眾予以告發的行為。［16］日本學者簡玉聰認為，吹哨是指單位職員等認為違反法令行為已發生或將發生時，為防止或矯正不法而向預先設定機構所做的通報。［17］目前最被廣為接受的是Mice li Near對吹哨的定義，他認為吹哨是指機構內部的現任及離任人員，發現組織機構有非法、不道德及不合規矩的行為，向能夠做出有效規制的組織或個人予以披露的行為。［18］

我國舉報制度最早可追溯于漢武帝時期頒布的告緡令，即鼓勵告發算緡不實。凡揭發屬實，即沒收被告者全部財產，并罰戍邊一年，告發者獎給被沒收財產的一半。［10］隨著“吹哨人”一詞在我國的傳入和不斷演進，我國學者也開始對吹哨一詞進行本土化解釋并嘗試對吹哨行為和舉報行為進行區分。如謝棋楠認為，吹哨所涵蓋的范圍很廣，吹哨行為實際上是雇員基于合理相信雇主有損害公共利益的行為，因而向公眾或能對該事項采取行動的人或權責機關，揭露或申訴這些信息的行為。［20］而學者王琴琴認為，吹哨是指因長期處于用人單位的內部環境中，勞動者對于用人單位的經營資訊較為熟悉，當用人單位發生或者即將發生違法、不當行為時，向能夠對用人單位作出管理權限的部門予以揭露的行為。［21］學者彭成義在系統梳理世界各國的“吹哨人”制度后認為吹哨行為是指將其發現的違法違規、不端或不正確的信息或者行為向組織內或組織外進行披露從而拉響警報的行為。［22］縱觀當下，學界對吹哨行為的定義主要是從行為主體、行為內容和行為方式等內容單方面進行建構，且忽視了需對吹哨行為和舉報行為進行明確界分這一重要考量因素，具有一定的片面性。根據概念定義的準確性原則和明確性原則，對概念的定義不僅應反映其行為的基本特征，而且該文字表述要盡量簡潔凝練、明白易懂。《指導意見》規定：建立“吹哨人”、內部舉報人等制度，雖然“吹哨人”與內部舉報人之間以頓號進行連接，表面看來二者處于并列位置含義不盡相同，但從“吹哨人”制度的歷史沿革和學界共知來看，“吹哨人”其實就是內部舉報人，二者以頓號進行連接并不是為了對二者進行區分，而是對“吹哨人”一詞進行本土化解釋。即“吹哨人”實際上就是內部舉報人，吹哨行為（內部舉報行為）是舉報行為的一種類型，吹哨行為的行使主體只能是組織內部人員。舉報是機關、團體、企事業單位和個人向司法機關和有關部門檢舉、揭發犯罪嫌疑人的犯罪事實或者犯罪嫌疑人線索的行為，即只有向特定機構檢舉揭發違法犯罪事實才可謂舉報行為。基于舉報行為和吹哨行為對象的一致性，筆者認為，吹哨行為（內部舉報行為）是指組織內部人員將自己發現的、組織實施的、危害公共利益的不當信息或行為向特定國家機構進行披露而提醒公眾注意的行為。這就已然限定了組織內部人員只能向特定國家機構實施吹哨行為，而不能向組織內部或社會公眾實施吹哨行為。可見，我國吹哨行為的本土化定義相較于其他地區定義解釋而言是內部人員向特定國家機構公開信息，即我國只承認吹哨行為的部分外部化。

（二）吹哨行為的構成要件

關于吹哨行為的構成要件，不同國家的“吹哨人”保護法案均做了不同的規定。雖然不同國家和地區對吹哨行為的認定要件存在差異，但吹哨主體、吹哨標準、吹哨內容、吹哨動機和吹哨形式仍是世界各國認定吹哨行為的普適性要件。目前我國尚未出臺系統的“吹哨人”保護法案，但《憲法》《刑事訟訴法》《食品監管法》《貪污犯罪條例》等法律文本均設置了“吹哨人”條款，為了使“吹哨人”制度在我國得以有效運行。同時也是為了使企業利益與“吹哨人”保護之間實現有效平衡，指引合法吹哨，需要對吹哨行為的構成要件進行明確界定。

1.吹哨主體

吹哨主體即“吹哨人”，顧名思義是實施吹哨行為并受到“吹哨人”條款保護的人，這是認定吹哨行為的基礎要件。“吹哨人”一詞來自于拉爾夫·納德（Ralph Nader）在1972年出版的《“吹哨人”：職業責任會議報告》一書。“吹哨人”應該能夠在有效時間內促使用人單位的違法、不當行為得到某種程度的終止。［23］一般認為，將公眾利益置于個人或部門利益之上，向社會大眾披露單位的違法或犯罪信息的單位內部人員，就是“吹哨人”。而判斷“吹哨人”是否適格，其首要因素便是清晰界定“吹哨人”的范圍。隨著經濟社會的發展和公共利益的擴大化，吹哨主體已由最初的私營單位雇員擴充至包含私營企業、公共單位或其他類型單位的內部工作人員。在仔細考察“吹哨人”群體后，各國“吹哨人”保護法規定的“吹哨人”基本上可分為公務人員、私企員工和特殊職務人員三類。國際上通行的“吹哨人”是公職人員，因為公職人員在履職過程中，最早也是最有可能發現貪腐、影響公共利益或國家安全的行為。但世界上大多數國家都將私企人員納入“吹哨人”的保護范圍。因為無論私企是否受到政府監管，企業的各方面依然會影響公眾生活，私企人員對于企業內部的監管不善、欺詐、抑或對公眾的安全隱患等的舉報自然應該得到保護。韓國、南非、英國等多個國家明確將公務人員和私企人員認定為吹哨主體。如《南非吹哨人保護法（2000）》第二條第1款規定：無論是私營部門還是公共部門的雇員，在披露單位違法犯罪行為后，都會受到本法保護而不會受到職業損害。但例外的是日本僅將私營企業工人列為吹哨主體。如日本《公益通報者保護法（2017）》規定：受本法保護的舉報人必須是公司的“工人”。“工人”包括正式雇員、公務員、臨時工人、兼職工人、兼職人員以及業務伙伴的雇員和兼職工人。此外，還有少數國家將短期相關人員和涉密人員納入認定范圍，以使得吹哨主體的覆蓋沒有漏洞。如澳大利亞的《公共服務法》就要求為機構履行職能的內外舉報者提供保護。英國法律也規定承包商的舉報披露也受到法律的保護。美國還為情報部門的工作人員頒布了《情報人員吹哨人保護法》，為在美國聯邦情報機構工作的人員提供一些保護。縱觀世界各國的“吹哨人”保護法案，雖然各國在法律條文中對“吹哨人”的范圍界定不一，但基于吹哨制度的設立初衷和公共利益的擴大化，世界各國在司法實踐中均對“吹哨人”適當做了擴大解釋。這也意味著吹哨主體的擴大化是大勢所趨。“吹哨人”理應包含所有單位的內部工作人員。

2.吹哨方式

任何受法律保護的行為都有其合法形式，吹哨行為也不例外，而認定吹哨行為最直觀的感受便是吹哨方式是否合法。吹哨行為根據是否公開身份可分為實名吹哨和匿名吹哨。世界上大多數國家僅將實名吹哨認定為合法形式，因為實名吹哨的可信度更高，匿名吹哨存在的問題是雇主被指控有不法行為，卻不知其指控來源是否合法以及被指控人是否有權利知道指控人的信息。故此，有學者就認為匿名吹哨是一種“不禮貌的行為模式”。但匿名吹哨會給“吹哨人”帶來更多的保護，會鼓勵“吹哨人”更加了解吹哨行為涉及的事項。［24］當然，任何形式和結構的選擇都有其適合的政治和法律土壤，匿名吹哨行為是否合法，也需要切實考慮本國的文化背景、現實情況等主客觀因素。如在日本境內，勞工通常會擔心雇主事后進行報復，現實上采取匿名通報的方式不在少數，因此日本的“吹哨人”保護制度采取匿名通報形式對勞工進行保護。［25］關于吹哨行為是否需要有特定的書面形式，學界也曾展開激烈爭論，但筆者認為，是否需要有特定書面形式的爭論意義不大，因為吹哨行為的認定標準不在于書面形式或口頭形式本身是否符合法律規定，而在于書面或口頭吹哨行為中所具體包含的吹哨內容是否合法。即使是沒有以特定書面形式進行吹哨但吹哨內容真實存在，為了維護社會公共利益也不應對此披露行為予以排除。如《納米比亞吹哨人保護法（2017）》第30條規定：不當行為的披露可以書面、口頭或通過電子方式并以規定的方式進行。同時本法第31條規定：（1）舉報人口頭作出披露時，披露的授權人必須使披露減少為書面形式，并包含與第31條第（2）款相同的細節。（2）如果舉報人是文盲，則必須以舉報人能理解的語言向舉報人宣讀、解釋和解釋根據第（1）款要求寫的文字，舉報人必須在作出標記之前予以批準，并且必須附有證明書。（3）如屬盲人或有其他身體殘疾但有識字能力的人，則必須做出第（2）款所要求的證明，并做必要的修改。筆者認為，吹哨行為本身就是價值衡量的結果，而對法律目的的保護也應高于對特定形式的維持，因為任何制度和權利的設立都是為了保護特定的設立目的，如果對法律形式的維持高于對法律目的的保護，那就是本末倒置。此外，國際上將吹哨行為還分為外部吹哨行為和內部吹哨行為，但由于我國國家層面只將向特定國家機構的披露行為視為吹哨行為，排除了內部披露行為構成吹哨行為的可能性，因此，在我國對吹哨行為以吹哨對象進行區分無實用價值。

3.吹哨內容

吹哨行為的合法化是社會公共利益和單位私人利益之間價值衡量的結果。故此，吹哨行為是否合法其實質要件便是吹哨行為的內容是否合法。關于吹哨行為的內容，不同國家均作了不同規定。大多數國家以列舉式規定吹哨內容，如《南非吹哨人保護法》第9條第3款規定：在確定披露內容是否合理時必須考慮到披露對象的身份、不當行為的嚴重性、不當行為是否持續存在或將來可能發生、披露是否違反雇主對任何其他人的保密義務、已往或可能合理披露組織違法犯罪行為，由于以下原因而導致，已經或可能合理地預期作出該披露的雇主、個人或組織的任何行動先前的披露；該雇員或工人在向雇主披露時，是否遵守了該雇主授權的任何程序和公共利益。由此可見，南非受保護的披露內容包含不當行為的嚴重性、不當行為是否持續存在或將來可能發生和涉及公共利益三個條件。此外，《英國公共利益披露法（1998）》也規定：披露的內容必須是舉報人“合理地認為”顯示刑事犯罪、不遵守法律義務、破壞司法、危害員工健康和安全、危害環境或隱藏顯示上述任何操作的信息。英國公共利益披露法規定的披露內容必須是涉及公共利益的事項。客觀來說，大多數國家“吹哨人”保護法都明確將公共利益納入吹哨內容。例外的是，日本“吹哨人”制度在立法層面上是為了保護私有利益，如《日本公益通報者保護法（2017）》第104條規定：如果企業有違反勞動法上所定相關法令之事實，勞工有權向勞動監督機關提出申訴；企業不得以該申訴為理由對勞工予以解雇或產生其他不利后果。雖然該條文的立法考量是側重對私人利益的保護，但從實際形成的效果來看，該條文規定也現實發揮了促進企業遵守法令的作用，因此也可認為該制度在立法政策上具有一定的公益性格。［26］即使世界各國均認可吹哨行為涉及的事項是與公共利益有關的重大內容，但是關于公共利益如何界定，不同國家有不同國家的規定，不同判例也有不同判例的解釋。但認定公共利益其核心判斷標準仍是在一定生產基礎上適合廣大公民生存和發展的社會內容和特性，這是亙古不變的，改變的只是隨著社會經濟發展對適合廣大公民生存和發展的社會內容和特性的重新界定。因此，判斷吹哨內容是否合法本質上也就是在解釋公共利益的內涵和類型。

4.吹哨標準

判斷吹哨行為是否合法，其淺層次在于判斷吹哨內容是否合法，更深層次是判斷吹哨標準是否符合法律規定。吹哨內容和吹哨標準二者相互依存，判斷吹哨內容合法的過程更是在判斷吹哨內容是否符合吹哨標準的過程。按照不同國家和地區的制度實踐，吹哨標準大致分為實際具體標準和合理相信標準兩類。實際具體標準是指拒絕給對吹哨事項調查不充分或沒有根據的雇員提供保護以此達到善意的要求，而合理相信標準是指保護雇員有合理理由相信雇主違反法律或法規的行為遭到報復。相對來說，實際具體標準比合理相信標準更為嚴格，且單位內部人員進行吹哨后遭到報復的可能性越高。如美國堪薩斯州規定：公共部門的吹哨雇員如果知道吹哨事項是虛假，或雇員隱瞞真相披露信息被辭退是合法的。科羅拉多州的法律不保護明知或肆意披露虛假信息的雇員。采用實際具體標準認定吹哨行為的法律后果較為嚴苛，法律雖然鼓勵公眾勇敢吹哨，但公眾吹哨后易被認定為達不到實際具體標準的客觀要求，使得意在保護社會公共利益的人處于受到不公正和恐懼報復的境地之中。世界上大多數國家和地區都采用的是合理相信標準。對吹哨事項是否是“吹哨人”自己發現的也沒有強制性要求，即雇員披露了其他人發現的不當行為可以獲得保護，理由是相對于調查人員來說，“吹哨人”可能更英勇，應該保護那些披露不是自己直接發現事項的雇員。南非、英國、美國堪薩斯州和科羅拉多州等國家和地區采用的是合理相信標準。《如南非吹哨人保護法（2002）》第4條第3款規定：作出受保護的披露并且有理由相信由于披露而可能受到不利影響的任何雇員，必須應其要求并在合理可能或切實可行的情況下為有關人員提供保護。《英國公共利益披露法（1998）》規定：披露的內容必須是舉報人“合理的認為”關于已經發生、正在發生或將來可能發生的動作信息的公開。《納米比亞吹哨人保護法（2017）》第2條規定：“吹哨人”有證據表明或傾向于表明有實施本法規定的不當行為，“吹哨人”可依據本法請求特定機構提供保護。

5.吹哨動機

公民實施某種行為必有其特定動機，對合法行為的認定固然包含了對行為動機是否合法的認定。公民實施吹哨行為在很大程度上是公民社會倫理選擇的表現，在這一選擇的過程中必然涉及公民的主觀動機。為維護社會公共利益以防止不安全因素的繼續擴大而進行的吹哨，是一種純粹的動機，但也不能排除是公民與他人發生沖突后，基于自私、不滿等非正義因素的打擊報復心理，這種吹哨屬于因個人私利而為之。純粹的動機自然應受法律保護，究竟心存私利的吹哨能否被肯定，這就需要對動機這一因素進行探討。吹哨行為的目的是為了保護公共利益，從理論上講為了鼓勵吹哨行為和保護“吹哨人”，立法本不應該對吹哨動機予以過多干涉。但就實踐中發生的大量吹哨事件而言，純粹動機少之又少，公民吹哨在一定程度上總是摻雜著其他因素，因此不少國家將“善意”作為勞動者主觀動機的判定因素。如南非的“吹哨人”保護法第5條規定：公民可向法律顧問做受保護的任何披露；第6條規定：公民可向雇主做任何真誠的披露；第7條規定：公民可向內閣或執行理事會成員披露受保護的公開信息；第8條規定：公民可對特定人或機構作出有保護真誠的披露。由此可見，南非不僅僅對披露的對象作出法律顧問、雇主、內閣或理事會成員以及特定人或機構四種類型的區分，更對不同對象的披露動機進行了細致劃分。向雇主、特定人或機構進行吹哨需使吹哨內容達到真誠的標準，而向法律顧問和內閣或理事會成員吹哨則無此限制，公民可向其作出任何內容的吹哨。南非“吹哨人”保護法相關條款規定吹哨行為必須真誠或受到法律保護，而該法第9條第一款第1項同時規定：一般受保護的披露是指雇員或工人真誠地作出的任何披露。由此可見，對受法律保護的披露應近似理解為真誠的披露，而由于“真誠”屬于人的主觀心態，無法定性定量衡量，但基于吹哨行為的目的在于保護公共利益，故此，南非的法律解釋和司法實踐中都將真誠解釋為保護社會公共利益而吹哨。此外，《英國公共利益披露法（1998）》規定：如果雇員“真誠地向其中一個人披露”，并且“合理地認為相關的失敗是與該人有關的事項，而該信息實質上是真實的，則該雇員將受到保護。”由此可見，英國對吹哨動機采取的態度也是真誠。不同國家無論是采用何種吹哨標準，都要求吹哨動機是善意的，至少并非完全為了私利。之所以要求吹哨行為并非完全為了私利，是由其設立初衷而決定的，吹哨行為首先便是在公共利益和私人利益中選擇了公共利益，而公共利益比私人利益的道德和法律位階更高，因此吹哨行為必須是為了公共利益才能得到法律保護。

三、“吹哨人”制度的法律定位

設立某項權利或制度的目的不僅在于確認該項權利或制度的合法性，更在于使該權利或制度內容受到法律保護不受非法侵犯。故此，建立“吹哨人”制度的目的不僅僅是為了確認單位內部工作人員享有實施吹哨行為的權利，更深層次的意義在于從法律上保護“吹哨人”。1777年美國霍普金斯誹謗案也說明了這一點。而如何從法律上保護“吹哨人”的元問題便是對“吹哨人”制度進行法律定位，即判斷“吹哨人”制度在何種部門法領域內進行規制。目前，學界關于“吹哨人”制度的法律定位存在四種觀點。第一種觀點認為，“吹哨人”制度應用勞動法進行規制。如田小娟認為，“吹哨人”制度的目的在于勞動者通過舉報用人單位的違法行為減少監管成本，保護社會公共利益［27］，吹哨行為是一種勞動監管方式。第二種觀點認為，“吹哨人”制度適用于行政法領域。如詹強認為，“吹哨人”制度是在現代行政權的作用方式由“單一強制”向“多元合作”轉變的背景下，作為一種勃興于傳統強制行政行為式微之勢的新型執法方式［28］，其本質是一種行政執法方式。第三種觀點認為，“吹哨人”制度適用于民法領域。吹哨行為受理流程本質是一種公益訴訟，在“吹哨人”訴訟中，原告實質上是政府，而“吹哨人”則是政府的代理人，政府授權“吹哨人”以公益訴訟的方式保護公共利益，因此吹哨行為實質上是一種民事行為。［29］第四種觀點認為“吹哨人”制度適用于監察法領域。一方面政府建立“吹哨人”制度的主要目的在于預防和制止腐敗行為，另一方面大多數法律法規和政府規范性文件都將“吹哨人”制度與貪污腐敗行為、監察制度聯系在一起。

上述四種觀點雖然各具道理，但也確實存在偏頗之處。如第一種觀點認為“吹哨人”制度是保護社會公共利益的勞動監管方式。而反哺勞動法領域，勞動法調整的社會關系是勞動關系和與勞動關系有密切聯系的其他社會關系，即其本質上是調整勞動者與工人單位的私人利益關系，與社會公共利益無涉。［30］如果將“吹哨人”制度予以勞動法規制，則會造成公共利益與私人利益的混淆和沖突。此外，我國的勞動法律體系和司法實踐中也尚未出現勞動法調整社會公共利益之說。第二種觀點認為“吹哨人”制度是公民和政府密切合作的新型執法方式。第三種觀點認為“吹哨人”制度適用于民法領域，對公共利益以民事行為進行保護和救濟，這是“吹哨人”制度設立的初衷，但其論說主張“吹哨人”是政府的代理人，政府授權“吹哨人”以公益訴訟的方式保護公共利益。首先，政府代理人制度是英美國家特有的法律制度，我國尚未建立政府代理人制度，政府代理人制度在我國不具有現實存在性。其次，我國現有公益訟訴的行使主體僅為法律明確規定的機關和有關組織，尚未將個人納入公益訟訴主體資格。第四種觀點認為吹哨行為是一種新型監察方式，但他們的固有缺陷便是混淆了權利主體和權利協助主體的關系。我國行政法和監察法都明確規定了行政執法權和監察權的權利行使主體，其權利主體都是特定國家機關和工作人員，“吹哨人”只是特定權利主體行使權利的協助者，不具有法定權利主體地位。即便是對于國家機關、國有企業等公共單位的內部工作人員來說，其內部工作人員向特定國家機構披露單位危害公共利益的不當信息或行為并不是由于監察權或行政執法權賦予的，“吹哨人”并不是適格法律主體。此外，行政法和監察法具有法律主體不平等性，而“吹哨人”制度中單位內部工作人員和用人單位是平等的法律主體。對于第三種觀點，筆者認為，此種觀點不符合我國司法實踐。故此，筆者認為以上四種部門法主張均無法系統全面地規制“吹哨人”制度。

筆者認為，“吹哨人”制度應歸屬經濟法領域，吹哨行為是一種兼具個人言論表達權和公共利益監督權的新型“經濟監管”方式。吹哨行為是對企業單位的市場監管行為，而市場監管行為本身就是經濟法在起作用。當然，此處的“經濟監管”并不是狹義的對企業經濟效益的監管，而是包含對企業經濟效益的監管和對國家機構監管權行使經濟性的廣義表達。一方面，“吹哨人”通過披露單位違法違規信息，從而對內促使企業糾正不當信息來發展企業的經濟效益，另一方面，“吹哨人”通過披露單位違法違規信息對外則直接便利特定國家機構監管權的行使，使得特定國家機構對企業單位的監管更具經濟性。這也符合經濟法的調整特性，即吹哨行為是一種兼具個人言論表達權和公共利益監督權的新型“經濟監管”方式。首先，經濟法的基石是社會利益本位，經濟法調整的是與社會公共利益相關的社會關系，這與“吹哨人”制度的保護內容相契合。其次，經濟法是調整平等法律主體之間的社會關系，這與“吹哨人”制度的主體地位平等相符合。最后，從“吹哨人”的制度特性來看，“吹哨人”制度與民法、勞動法、行政法等法律部門都存在或多或少的聯系，如果單純歸入以上任何一個部門進行調控都會導致調控結構的不合理，而經濟法的調整方式是將經濟民法方法、經濟行政方式和經濟勞動方法相融合的調整方法，經濟法是調整平等的、行政管理性的勞動的社會關系的法律規范的總和。而且從我國“吹哨人”條款的立法實踐看，我國“吹哨人”條款最早出現在食品法之中。故此，我國的“吹哨人”制度引入經濟法進行調控符合設立初衷和國家需要，吹哨行為的經濟法調控具體包含表達言論自由和監督公共利益兩個方面的內容。

四、“吹哨人”制度的域外實施

（一）“吹哨人”制度的域外發展

“吹哨人”制度最早在西方國家建立，美國于1989年頒布了《吹哨人保護法案》，取得了較為滿意的成果。隨后，以色列（1997）、英國（1999）、南非（2000）和新西蘭（2001）也相繼頒布相關法案。從 2006年起，推出專門的“吹哨人”保護立法的國家開始大幅增加，比如日本（2006）、加拿大（2007）、荷蘭（2010）、韓國（2011）、愛爾蘭 （2014）、匈牙利（2014）、比利時（2014）、澳大利亞（2014）、斯洛文利亞（2015）等，我國于2019年也提出要建立“吹哨人”制度。目前世界上已有45個國家和地區建立起相對完善的“吹哨人”保護制度。其中頗具特色的便是美國、南非和英國等地的“吹哨人”保護法案。美國的“吹哨人”保護法案對“吹哨人”保護最為周到，而南非“吹哨人”保護法則對不同的吹哨對象規定了不同的吹哨標準。

（二）“吹哨人”制度的域外經驗

目前，國際上對于“吹哨人”保護制度的法律規制主要有兩種形式：一種是系統性立法，另一種則是頒布散見于其他法律中的“吹哨人”條款。從一般內部吹哨所采取的外觀行動來看，通常為達到信息披露與提醒公眾注意的目的，吹哨人會將企業的“秘密”向企業外的特定組織公開進行揭示，然而，這一行為不僅有可能因為違反公司的工作規則或勞動契約的義務規范而受到企業的懲戒處分，就現行實定法規范，也有可能因違反刑法上的告密、誹謗等規定而負相應刑事責任以及違反商業秘密法、公平交易法、公司法等有關商業秘密保護義務規定而要負相關民事責任。此外，由于吹哨人并非基于有權監督地位而進行信息披露，其將企業不法行為公告于社會大眾，如涉及不實或夸張信息，可能在刑事上承擔涉及妨害名譽及信用罪的刑事責任和在民事上承擔因侵權行為而負的損害賠償責任。因此，為了保護吹哨人免受來自企業的事后懲戒與相關民事、刑事責任，不少先進國家在立法政策上采取單一系統立法的方式保護實施吹哨行為的單位員工。但必須特別說明的是，即使是在國內法制上以單一立法形式能建構內部吹哨制度的國家，勞動或勞動組織代表所做的吹哨行為有無違法性的認定，除了有特別立法的保護規范而阻卻其違法性外，其他分散性法律也可以對“吹哨人”予以保護。從全世界范圍來看，建立系統性的立法來規制“吹哨人”保護制度能取得更好的實施效果。

制定了系統完善的“吹哨人”保護法案后，也要嚴格落實“吹哨人”保護的具體運行機制。如南非在2000年頒布了《受保護的信息披露法（“吹哨人”法）》，并根據本法建立了“吹哨人”公司（Whistle Blowers（Pty）Ltd）及網站，成為了世界第四個也是非洲第一個對“吹哨人”保護進行專門立法的國家。隨后在2017年對本法進行了修正，完善的立法和富有成效的保障，讓南非獲得了國際頂級律所有關“吹哨人”保護的三星評級，與英國、美國、中國、加拿大和日本并列，不次于德國、法國、荷蘭、澳大利亞。非洲國家為彰顯制度的成效，2017年非洲的社會活動家、法官、律師、記者等還在塞內加爾成立了“保護非洲檢舉人平臺（PPLAAF）”（https：//www.pplaaf.org），利用不同領域專家的技能和社會影響，通過加密通信、免費法律服務和媒體援助等方式，為特別困難和危險情況下披露不利信息的“吹哨人”提供幫助，鼓勵他們分享與非洲有關的信息，且使他們免受威脅、報復和制裁。而日本在頒布《公益通報者保護法》后即發現，實務上產生了諸多在立法時未能或來不及加以考量的問題或現象，因此陸續實施相應調查研究，并發布相關行政指導方針，尤其是針對行政機關在制度運作上的角色與功能進行重新定位并調整其任務。此外，還依照《公益通報者保護法》在行政機關和主流媒體之外，委托律師事務所以及專門處理公益通報的公司來增強制度實用性和可操作性。

五、“吹哨人”制度的本土化構建

從“吹哨人”制度域外實施情況來看，一套完整的“吹哨人”保護制度其核心在于以下四個方面的內容：一是“吹哨人”制度的立法規制，即對“吹哨人”制度采取何種立法方式進行規制和將“吹哨人”制度納入何種法律體系進行保護；二是吹哨行為的認定要件，即全面、系統、明確規定吹哨行為的合法形式；三是吹哨行為的審查程序，即規定吹哨行為的受理、審查、反饋程序；四是“吹哨人”的保護救濟，即對“吹哨人”采取何種措施進行保護和救濟。當然，為了確保一項制度能夠取得較好的實施效果，尤其是將域外制度引進后不致發生水土不服，還應進行必要的宣傳和評估措施，以此來促進該項制度的廣泛運行。從“吹哨人”的角度來說，一套運行良好的“吹哨人”制度應該通過系統立法的范式明確單位內部人員的吹哨權利和吹哨要件，同時，政府應制定系統完善的吹哨行為受理審查機制和“吹哨人”保護救濟措施，鼓勵、引導公民合法吹哨，形成維護社會公共利益的良好風氣。

（一）頒布系統全面的“吹哨人”保護法案

從世界各國立法情況來看，大多數國家和地區都將“吹哨人”制度以系統性立法的方式予以法律規制。雖然也有少數國家和地區采取分散立法的方式將“吹哨人”條款規定在不同的法律部門中，以此來增加“吹哨人”條款的可適用性。但從法理邏輯上來說，系統性立法比分散性立法更具可行性。“吹哨人”制度是舉報制度的一種類型。我國本土的舉報制度從漢朝時就已實際運行，而從我國現實來看，我國舉報制度所取得的效果甚微，究其原因在于舉報制度的法律設計存在缺陷。我國舉報制度采用分散立法的方式使得舉報的作用被分散在各個部門法之中，沒有一個系統性的立法，讓人感覺舉報制度模糊、混亂。而對于“吹哨人”制度，既要吸取我國本土舉報制度的實施經驗和教訓，也要遵循域外國家“吹哨人”制度的實施邏輯，從而對“吹哨人”制度進行本土化構建，使其在我國實際運行中取得良好效果。域外經驗和本國教訓最好的法律設計方式是采用系統性立法的方式，在彰顯國家設立“吹哨人”制度決心的同時，也讓廣大人民群眾感受到有法可依。

有關立法政策應采用何種的制度設計架構，學界的見解不一。有的學者主張采取告發架構，內部吹哨是指內部向外部所為的告發，因企業從事不法的經營管理行為，所以自應檢舉該等惡劣的商業模式。如美國和韓國為了獎勵告發而設置了獎勵金制度。另一派學者主張采用通報架構，即傾向于重視勞工向企業內部進行通報，并認為企業原則上是一個努力維持誠信的組織，如日本單純設立了通報架構。而我國不承認單位內部人員向組織內進行的吹哨行為，故此，我國應采用告發架構，在遵守法律法規的前提下鼓勵單位內部人員的信息披露行為，并對“吹哨人”進行適當獎勵。在法律程式設計時，可汲取域外國家系統性立法經驗，同時結合我國的本土法律體系，將其主要內容分為實體部分和程序部分。實體部分是行為所涉及吹哨事實的真實性內容；在程序部分，一般則包括如何認定為真實，以及認定后應如何對吹哨者采取適當保護。對既有的“吹哨人”保護條款加以整合，包括適用的對象范圍，乃至后續有關的救濟程序、保護程度等，使得“吹哨人”制度在法律運作上保持一定的聯動關系。

（二）明確認定吹哨行為正當性的要素

就過去世界各國的立法經驗和司法判例觀察，主要從內容的真實性、告發的目的、手段或樣式的相當性等三個因素來考量吹哨行為的正當性。由于吹哨行為是極具爭議性的行為，因此對其合法形式也應明確規定，以防止濫用該權利或制度來滿足違法要求。關于吹哨主體的認定，毫無疑問應根據社會發展趨勢，將吹哨主體認定為單位內部人員。吹哨內容的本質是社會公共利益，但關于社會公共利益的保護則存在概括式立法和列舉式立法兩種方式，就如同行政訴訟的受案范圍，采取單一立法方式總有其缺陷，故此，應采用以列舉式立法規定，概括式條款兜底的方式進行明確。“吹哨人”保護法案相關條文中具體列舉的披露內容，基本上是以設有罰則的法令違反行為作為適用對象。總的來說，在立法政策上將其適用范圍限于設有罰則的法令違反行為，乃是政策意義上具有的重要特性。關于吹哨標準的認定，吹哨標準有實際具體標準和合理相信標準之分，而對于我國的“吹哨人”制度來說，應采取合理相信標準，一方面是為了鼓勵公民吹哨，另一方面該制度在我國也尚在探索階段，規定嚴格的吹哨標準不利于公民的準確把握和實施。而對于是實名吹哨或是匿名吹哨的規定，吹哨行為本身就意味著危險，如果硬性強調吹哨行為需采取實名方式，這無疑大大增加了公民受到威脅和損害的程度，而且當前我國對舉報人、證人的保護措施有限。但是因為匿名吹哨而進行無意義的調查，或調查因缺乏必要咨詢而中止等狀況是必須負擔的成本。公民吹哨形式可兼具實名舉報和匿名舉報方式。由于實名吹哨便于查清線索，應鼓勵公民實施實名吹哨，并對實名“吹哨人”予以嚴格保護。最后要強調的是，關于吹哨動機，只要在實際上起到了保護公共利益的效果，均應認定為吹哨行為，而無需考慮其動機是否善意。對于可能出現的其他問題，則需要在制度實踐中慢慢總結歸納，從而使我國的吹哨行為認定尺度更為切實可行。

（三）設立嚴格的受理審查渠道和程序

單位內部人員將自己獲取的涉及單位的違法或犯罪信息向外部進行披露，就預示著單位人員已將自己擺在了隨時可能遭受輿論影響和外界威脅的境地。因此，對“吹哨人”以及吹哨信息的保護無疑顯得更為重要。隨著科學技術的進步，大量數據信息隨時可能遭到泄露，保護“吹哨人”以及吹哨信息的最佳途徑便是建立特定機構集中處理“吹哨人”披露的信息。借鑒先進國家的“吹哨人”制度實施經驗，我國“吹哨人”制度可配套建立內部信息安全舉報機構，將所有的吹哨信息全部匯總至該機構，并對機構工作人員設置崗前培訓，減少信息泄露的可能性，增強舉報信息的實用性。就整體制度運作而言，內部信息安全舉報機構作為“吹哨人”制度實施的法律專職機構，其不僅承擔著“吹哨人”制度的教育、訓練、宣傳活動，還包括進行對“吹哨人”制度實效的各種調查，以及舉辦研討會等等。從世界各國制度實踐情況來看，在司法實務上遇到的困難主要包括民眾對“吹哨人”保護法案的熟悉度不足和政府提供的說明不夠。故此，應加強內部信息安全舉報機構負責人員的法律知識和技能操作培訓，確保內部信息安全舉報機構負責人員的單一化和專業化。對于實名吹哨行為，必須回復調查程序、結果，并對吹哨人后續是否受到不利處分進行追蹤。另外，規定嚴格的受理、審查渠道和程序，建立多種吹哨渠道，保障吹哨行為的渠道暢通，并提升對于吹哨行為處理的透明度，強化與“吹哨人”之間關于吹哨對應情況的告知。信息處理機構及人員應注重“吹哨人”的信息保密，不得泄露或以不正當方法使用吹哨時獲得的資料，尤其應注意在調查被吹哨企業時，不得將“吹哨人”知悉的情報以及相關個人資料泄露給受調查企業，在最小范圍內共有情報，確保調查方法妥當。

（四）制定實用的“吹哨人”保護救濟措施

內部吹哨不僅會對自己造成利益受損，也會損害企業或同事的利益。內部吹哨的結果可能毀損企業名譽或降低企業價值，“吹哨人”也可能會因違反勞動合同上的忠誠義務、保密義務或企業秩序遵守義務等，從而成為解雇或懲戒處分的對象。因此，對“吹哨人”進行合理保護和救濟確有必要。在組織“吹哨人”制度立法會、研討會時，企業可能囿于成本、時間、人力考量等因素，無法參加有關制度方面的說明會。因此，為了加強“吹哨人”舉報的有效性和“吹哨人”的自我保護，國家應定期收集匯總信息并出臺具體的實施辦法來規范內部舉報程序，并根據職員和民眾的意見，及時對吹哨行為進行檢討改善，并加強對單位內部人員知識技能培訓，定期對單位內部人員進行訓練，普及合法合規吹哨行為的法律知識，加強對吹哨流程的熟悉和法律解釋的專業度，增強“吹哨人”的自我保護能力，減少或防止“吹哨人”受到威脅或損害。同時，特定國家機構應秉持保密、妥帖、迅速的原則處理吹哨程序。預先制定并不斷完善“吹哨人”救濟保護措施，制定嚴格的“吹哨人”保護計劃和制度。其一，對“吹哨人”設置合理的舉證責任，鼓勵社會民眾積極進行吹哨；其二，堅決執行對與吹哨相關的秘密保護和防止個人資料的泄露；其三，強化對匿名吹哨的應對方法文明化和對“吹哨人”的后續追蹤制度。此外，針對預算、人力不足的地方特定處理機構，可以考慮在數個地域范圍內成立聯合處置機構，加強不同地區之間的信息交流與合作。

結語

“吹哨人”制度是一種兼具個人言論表達權和公共利益監督權的規范體系，順應了事中事后監管改革形勢，有利于彌補監管缺口，提升監管的針對性和實效性。系統梳理世界不同國家和地區的“吹哨人”保護制度，為我國建立起一套完整的“吹哨人”制度，提供頒布系統全面的“吹哨人”保護法案、明確認定吹哨行為的正當要件、設立嚴格的受理審查渠道程序和制定實用的“吹哨人”保護救濟措施四個層面的寶貴經驗。