以政府數字化轉型推動營商環境建設
——以愛沙尼亞經驗為例

愛沙尼亞位于波羅的海東岸，芬蘭灣南岸，西南瀕臨里加灣，南面和東面分別同拉脫維亞和俄羅斯接壤。國土總面積45339 平方公里，總人口約131 萬。愛沙尼亞在2004 年加入歐盟，2011 年加入歐元區。愛沙尼亞在數字化政府方面的成績引人關注，在具有世界影響力的指標排名中靠前。例如，愛沙尼亞在自由之家（Freedom House）發布的2018 年網絡自由指標位居首位，在歐洲風險企業Index Venture 公布的2018 年創業友好程度指標排名第一，在2017 世界經濟論壇公布創業活動指標排名第一，在2016 年全球IT 報告中移動網絡覆蓋率居于首位，對于我國加快數字化政府建設具有一定的啟示借鑒作用。。

愛沙尼亞數字化政府建設成效斐然

1.除結婚或離婚、銷售房產外，其余均可網上辦理。數字化已經覆蓋到愛沙尼亞居民和企業的各個方面，居民只需要將自己的身份證號碼輸入電腦，便可以訪問所有的公共服務，如立法、投票、教育、司法、醫療、銀行、稅務等一系列工作。企業的創辦申請、納稅、注銷等全流程的服務也均可以網上實現。以稅務申報為例，愛沙尼亞在線稅務申報的占比超過95%，平均在線稅務申報時間為3分鐘。“愛沙尼亞在線”（e-Estonia）將教育、醫療等公共服務系統化，為民眾構建全方位、多層次的在線服務，提供便利化的社會公共服務。同時，政府管理也更節省和高效，如通過無紙化政府建設，節省經費約占GDP的2%。

2.網絡覆蓋和技術人才培養并舉，網絡硬件與軟件提升并行。e-Estonia 項目取得的成績離不開愛沙尼亞前期網絡基礎設施建設和電子身份證的推廣。1996 年，愛沙尼亞實施了“虎跳”（Tiger Leap）項目，大力推動信息技術基礎設施建設，并優先在教育機構中推廣計算機和互聯網，培育了一批技術精湛的IT 人才。1999 年，愛沙尼亞所有的學校實現互聯網覆蓋，70%的老師接受了互聯網教育。2002 年愛沙尼亞已經實現了絕大多數人口居住區域的免費WIFI 覆蓋。此外，電子身份證的推廣為居民網上辦理公共服務建立了基礎，特別是其中的數字簽名功能。2002 年，愛沙尼亞為每個居民發放帶有芯片的身份證，芯片中包含了個人信息、數字簽名和身份驗證，居民可以通過這張卡訪問所有的公共服務。電子身份證的應用有效解決了網上服務中的身份識別難題。

3.開元數據庫設計與區塊鏈技術加持，構建安全、共享、高效的數據體系。e-Estonia 由X-Road 系統提供支撐，它將所有分散儲存和管理在不同數據庫中的信息連接起來，并實現共享。目前，X-Road 連接了近650家企業和500 家公共服務部門，提供近2700 項服務，如在線提交居留登記、從國家數據庫中檢索個人數據（地址注冊、考試結果、健康保險等）、電子報關、檢查駕駛執照和注冊車輛的有效性、新生兒自動獲取健康保險等，每年業務量達到9億次。X-Road依靠的是它的無鑰簽名基礎構架（KSI），這也是區塊鏈技術的核心。系統輸出數據經過數字簽名和加密，所有輸入數據都經過驗證和記錄，不需要系統管理員、密鑰或政府人員，確保信息的完全透明。公民可以通過登錄狀態門戶eis.ee 來跟蹤任何試圖訪問他們數據的人。目前區塊鏈技術已經應用在醫療、財產登記、商業注冊、司法、監管等多個方面。

4.多方式保障網絡安全。2007年，愛沙尼亞經歷了全國規模內的網絡攻擊，包括議會、銀行、政府、媒體以及重要關鍵基礎設施的網絡服務一度癱瘓，這次事件敲響了網絡安全的警鐘。愛沙尼亞于2008 年發布了國家網絡安全戰略，大幅加強網絡安全建設。愛沙尼亞政府執行信息安全“無遺產”政策，即無論是否發現漏洞，每13 年整個政府的關鍵信息系統都要重新設計，對于愛沙尼亞的電子ID、數字簽名和X-ROAD 啟用系統提供安全的2048 位加密。為了防止數據遭遇意外風險，愛沙尼亞還建立了“數字大使館”，比如愛沙尼亞與盧森堡合作，在盧森堡修建數字大使館，用來存儲國家財政、居民身份等信息備份。

愛沙尼亞卓越的數字化政府成績推動了營商環境改善

愛沙尼亞特色鮮明的數字化政府建設推動了營商環境改善。2020年世界銀行發布的《全球營商環境報告》顯示，愛沙尼亞營商環境在全球190 個經濟體中排名18，前沿得分為80.60。在細分指標上，愛沙尼亞在注冊產權、開辦企業、合同執行、繳納稅款、建設施工許可多項指標表現出色。

表1 2020年我國與愛沙尼亞營商環境對比情況

1.高效安全的e-Estonia 體系，促進愛沙尼亞營商環境便利化。在開辦企業上，愛沙尼亞僅需三項手續，分別是在網上注冊公司名稱、注冊雇員信息和注冊稅收信息，從注冊到審核完成約3 天時間。在大幅領先我國的建設施工許可細分指標上，愛沙尼亞完成施工建設許可全流程僅需10 項，低于OECD 高收入國家平均12.7 項；花費成本約占房屋價值的0.2%，大幅低于OECD 高收入國家1.5%的占比。

2.開放便捷的e-Residency 項目，提升愛沙尼亞營商環境國際化。為進一步吸引全球投資者，愛沙尼亞在2014 年推出e-Residency 項目。愛沙尼亞是世界上第一個提供電子居留權的國家，個人無需居住在該國也可以在該國創業，還可以以此獲得愛沙尼亞的公共服務，如辦理銀行業務、稅務等。電子居留為個體創辦一家歐盟企業、發展遠程業務等國際服務提供了便利的發展平臺。項目實施以來，已有超過5.3 萬人申請電子居留，創辦近6600 家企業。目前，愛沙尼亞在e-Residency 的基礎上，為在世界各地出差的員工發放數字游民簽證。

3.高度數字化、便利化和國際化的營商環境為愛沙尼亞高科技產業創造更大發展空間。許多科技獨角獸企業在愛沙尼亞不斷壯大，比如視頻聊天服務企業Skype、支付企業TransferWise、打車軟件Taxify 等。當前愛沙尼亞人均市值居于全球首位，ICT 產業已經占到該國GDP 的7%。未來愛沙尼亞在工業4.0、智慧能源、實時經濟等方面將繼續發力。此外，在愛沙尼亞的所有道路上可以測試3 級無人駕駛汽車，該國也正在為5級無人駕駛汽車（自動起飛的汽車）的道路測試做準備，這些都體現了政府對于企業創新的開放和包容態度。

愛沙尼亞數字化政府建設經驗有助于我國深化“放管服”改革、建設高品質營商環境

愛沙尼亞從上世紀90 年代開始進行數字化建設，成效顯著。完善的基礎及配套措施為數字化政府建設奠定了基礎，數據在眾多民生領域上的共建共享為民眾提供了便捷高效的公共服務，區塊鏈等新興技術為數字化建設保駕護航。愛沙尼亞數字化政府建設的經驗對當前深化“放管服”改革、建設高品質營商環境具有一定啟示意義。

1.加快數字化政府基礎及配套建設，實現更高水平的信息共享共建。愛沙尼亞通過X-Road 將眾多公共服務連接起來，公眾通過訪問不同的模塊來獲取服務。目前我國各地區、各部門、各層級也紛紛建立政務服務平臺和系統，但由于各種原因數據信息不能互聯互通，或者是數據“共享不共用”，數據難互通、不共享成為提高行政效能的重要堵點和制約。我國可以通過加強電子政務云體系建設，構建縱橫全覆蓋、事項全口徑、內容全方位、服務全渠道的開放性電子云平臺，加快實現基礎數據資源全歸集、全打通、全共享，實現重復信息零認證。

2.利用區塊鏈、大數據等新技術為數字化政府建設賦能。當前，中國已成為全球第二大數字經濟體，網民數量、網絡零售額、移動互聯網發展等方面領先世界，并實現了一系列技術創新、模式創新。區塊鏈、云計算等技術方面的領先優勢能夠在數字化政府建設中發揮更大作用。結合愛沙尼亞的經驗，區塊鏈在保障數據安全的情況下使得電子政務服務更加高效和透明，民眾通過追蹤數據去向來最大程度保障個人權利。目前，人工智能等技術在民眾生活場景應用更加廣泛，為民眾提供便利化、智能化的公共服務。數字化政府建設需要對新技術謹慎而包容的態度，做到安全和高效的有效平衡。

3.加強網絡安全保障，筑牢網絡安全防線。在網絡科技發展日趨復雜的背景下，加強網絡安全保障，筑牢網絡安全防線迫在眉睫。一是必須加強關鍵信息基礎設施的網絡安全防護，通過常態化巡查、評估和維護，及時發布“關鍵基礎設施網絡安全框架”“關鍵領域基礎設施網絡安全評估報告”等，建立公私合作、多部門協同的應急響應機制。二是充分重視關鍵領域數據安全風險，建立數據安全管理體系，完善網絡數據安全監測評估、監督管理、標準認證和創新能力體系，實現數據的自由存儲、切換和恢復，做到數據重啟。