“雙減”背景下基礎教育治理現代化的困境與突圍

郝鳳

摘? ?要： “雙減”與基礎教育治理現代化本是同向同行的關系，但民眾對政策的誤讀和曲解以及政策執行中的異化變相等因素，影響著政策落地和現代化的實現。以問題導向、價值取向、實踐路向助推“雙減”政策落地，整體推進基礎教育治理現代化，需構建三大體系：堅持黨對教育事業的全面領導，建立綜合評價指標體系;堅持整合和調動各方力量，建設高質量課后服務體系;堅持教育現代化的主題主線，建構現代基礎教育治理體系，以使它們保持必要的張力和統一。

關鍵詞： “雙減”;教育治理現代化;基礎教育;困境;路徑

一、基礎教育治理現代化的理論闡釋

1.何謂基礎教育治理現代化？

“治理”一詞起初基本等同于“統治”（governance）。“治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。”1 治理是一個持續性的過程，是多元主體共同參與公共事務時采用方式的總和。“教育治理”是指“國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程”。2 基礎教育治理現代化是指以政府主導的多元治理主體在先進的基礎教育治理理念指導下，借助科學的治理手段，使教育理念、內容、方法等逐步提高到現代化發展水平，推動基礎教育改革與發展的過程。

2.基礎教育治理主體有哪些？

基礎教育治理主體是多元的，主要包括政府、學校、社會組織和公眾等。首先，政府在多元共治的體制中扮演“元治理”的角色，被視為“平等中的首席”，發揮核心主導作用。它在基礎教育治理中的主導作用體現在有效協調多元教育治理主體之間的關系上，制定和改革教育治理體制，包括綜合評價指標體系、高質量課后服務體系和現代基礎教育治理體系等，從而形成多元有效的中國特色社會主義協同治理的局面。其次，中小學校是基礎教育治理活動的重要陣地和載體，中小學的教育治理成效如何直接涉及廣大教師、學生和家長的切身利益，基礎教育治理的好壞直接影響到學校效能的發揮和教育目的的實現。再次，社會組織是指不以營利為目的，不為政府所屬，主要開展公益性社會服務活動的組織。“雙減”背景下嚴禁教育資本化運作，出臺相應細則，引導學科類培訓機構進行調適和轉型，推進“營改非”工作，引導相關機構組織以公益和慈善心態，專注做教育。最后，只有公眾積極參與進來，才能更好地表達訴求、促進溝通，才能維護自身利益與公共利益，推動基礎教育治理問題的解決，促進基礎教育治理更加民主化、科學化。

3.基礎教育治理現代化何以必要？

教育是民族振興和社會進步的基石，基礎教育治理現代化事關人民群眾的根本利益、人才培養質量及社會主義現代化建設事業。這就要求優先發展基礎教育，合理配置基礎教育資源，促進基礎教育公平發展;全面深化基礎教育領域綜合改革，完善基礎教育體制機制;加強教育治理主體和客體之間的和諧互動，有效提升基礎教育治理現代化水平。“雙減”政策出臺是建設高質量基礎教育治理體系的題中之意和價值所在，全面扎實推動“雙減”落地落實，是加快基礎教育高質量發展的當務之急和首要任務。

二、“雙減”背景下基礎教育治理現代化面臨的困境及原因分析

基礎教育治理現代化面臨著諸多現實困境，抓政策的落實是教育治理現代化的重中之重。

1.對“雙減”政策的誤讀和曲解

民眾對于“雙減”政策的誤讀，其根源主要有三點：一是在于基礎教育治理價值取向的偏離。短視的教育價值觀念與培養完整的人的教育初衷相悖，只有回歸教育初心，才能邁向教育強國之路。二是現有政策針對人口、房價等變化趨勢對教育的宏觀和長遠發展帶來的挑戰關注度不足。在教育焦慮的氛圍中，家庭平均育兒成本指數級增加，高昂的教育成本和高企的房價橫亙在中國適齡婚育家庭面前，只有從根源上破解“教育異化”，才能解決教育和人口的大命題。三是文化障礙。“不要讓孩子輸在起跑線上”的說法深深影響社會現實和人們的觀念，一時半會難以緩解。

2.“雙減”政策執行中的異化變相

政策執行的過程也是利益較量的過程，從目前政策實行情況來看，部分學校在落實過程中出現了變相應付，忽視改革效果的情況。針對《意見》提出的“保證課后服務時間”1，一些學校為了完成時間任務，忽視課后服務質量和學生實際學習需求。除此以外，線上培訓教育極速繁榮伴隨著諸多癥候：學生視力下降、“小胖墩”等現象層出不窮，與“培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”2 這一目標背道而馳。

究其原因，一方面，教育管理部門強調要加強對于電子產品使用的管控和用途的甄別;另一方面，教學和課后作業布置卻很大程度上依賴電子產品。有效化解二者的矛盾，讓教育復歸育人本質，是基礎教育治理邁向現代化的必經之路。為此，《意見》明確指出：線上培訓機構不得提供和傳播“拍照搜題”等惰化學生思維能力、影響學生獨立思考、違背教育教學規律的不良學習方法。3但由于缺乏相應的配套監管機制，資本無序擴張，線上培訓屢禁不止。加之一些職能部門不了解一線教師“生存現狀”，習慣性地運用行政壓力，自上而下地管控，讓教師群體在情感上難以接受。面對復雜的利益格局，“一刀切”式的做法不僅可能存在矯枉過正的問題，而且實際治理效果也不會理想。

3.基礎教育治理受各種因素羈絆

基礎教育治理是一項系統的工程，注定要受到多種因素的羈絆，需系統治理、綜合治理。

就教育系統內部而言，基礎教育治理現代化涉及治理的主體、客體與手段、政策制定等多因素、多環節。其一，教育治理主體職權范圍是影響教育治理水平的重要因素。在基礎教育治理實踐中，教育管理部門過多地包攬了教育治理事務，既是教育治理的主要責任人，也是防范化解教育領域風險的主要承擔者。社會矛盾出現后沒有緩沖區，既增加了自身負擔，又降低了教育治理的效率，壓縮了辦學實體、社會組織等發展規劃的權限，壓縮了他們參與教育治理和提供公共服務的空間。其二，在基礎教育治理客體領域，教育權利和機會公平有待進一步提高。教育權利受所在地域、家庭背景、經濟狀況等因素影響，而且基礎教育資源發展不均衡，這也必然導致教學質量參差不齊。其三，在政策和制定執行上，更多時間精力花在被動行動，而非主動預防上，倒逼治理的現象時有發生。

就外部因素而言，基礎教育治理現代化水平還受科技發展、政策導向和社會參與程度、區域發展水平等因素制約。其一，目前信息科學技術應用潛力巨大，但仍有很長的路要走。其二，政策導向和社會參與程度也影響基礎教育治理現代化的發展水平，“管”與“辦”在既保持相對獨立性的同時，如何能夠有效互動，是基礎教育治理實現現代化的一個重要內容。在“評”的環節，具有資質、相對成熟的教育評價第三方組織有待發展，評價結果的科學性和公信力有待驗證，專業技術水平有待提升。其三，區域、城鄉以及學校間的教育水平差距、教育資源分配的不平衡等問題依舊存在。

三、“雙減”背景下基礎教育治理現代化的突圍路徑

“雙減”背景下需構建三大體系，強化助推“雙減”政策落地和基礎教育治理現代化目標的實現，糾正理解偏頗，突出育人導向，奮力向構建高質量教育體系目標邁進。

1.建立綜合評價指標體系

新時代加快推進教育治理現代化是黨和國家的工作重心之一，也是我國教育改革發展到現階段的關鍵問題。地方各級黨委和政府要不斷更新執政理念，將“雙減”工作成效納入基礎教育質量評價和執政績效評價，建立綜合評價指標體系。綜合評價指標體系主要側重對校內校外教育治理效果的評價，其構成要素如下：一是學校教育治理規劃，二是學校教育治理結構，三是校內外教育治理技術，四是治理經驗是否可復制可推廣。

隨著現代化進程的加速，教育更加注重個體發展和核心素養的培養，德智體美勞五育并舉逐漸替代單一化的教育評價體系。教育治理更加注重評價的“過程性”而非“結果性”。教育管理部門在設計評價指標體系時，應把握新時代教育治理現代化的總體趨勢，遵循不同學段教育的基本特征和要求，結合學生成長規律和教書育人規律，選擇關鍵環節，突出核心指標，充分發揮出政策的導向和激勵作用。設計過程性評價指標主要遵循以下三大基本原則：一是整體性原則。“雙減”政策的落地既要評估現有的教育資源是否符合教育現代化要求，更要引導學校通過長期發展規劃制訂、教師隊伍建設、學校課后課程體系建設、教育共同體的構建等方面形成一整套機制。二是科學性原則。綜合評價指標體系的設計要遵循教育評估的客觀規律，評價指標需全面、客觀、準確地反映評價主體的情況，如學生課后作業和補習時長、網上學習時長，等等。三是可操作性原則。評價指標的制訂具有很強的技術性，在具體設計指標時，要關注評價信息采集的可行性、評價指標的可測量等一系列問題，便于評價結果可視化、數量化，同時需充分考慮教師情感勞動、情感負荷等非量化指標，從而使評價結果更具有全面性、可信性。

2.建設高質量課后服務體系

建設高質量課后服務體系，教育管理部門需要做到：第一，在供給內容和方式上，制訂課后服務菜單，統籌優化課后育人活動資源供給，不斷增加優質教育資源的覆蓋面。利用課后服務時間開展體育、美育、勞動教育、科學教育等豐富多彩的活動，擴展高校和社會力量參與中小學校課后課程建設工作，積極推進區域化大中小共同體建設，形成改革和發展的合力。第二，在類型層次和規模上，豐富課后服務的課程供給，開設如紅色文化、書法、篆刻、國畫、戲曲等課程，陶冶未成年人思想道德情操，展現中國精神，增強文化自信。第三，穩步推進家校社協同育人共同體建設。以課程來推進家庭教育指導，讓學校成為智慧家長的驛站，引導家長樹立正確的育兒觀。

此外，充分發揮教育中介組織“第三種力量”。教育中介組織介于政府業務管理部門、學校和其他社會組織之間，具有非營利性和公益性。教育管理部門通過購買教育中介組織系統化的課后教育服務，從學校課后管理的具體事務中擺脫出來，委托更具有業務能力的第三方機構管理，從而提高管理效率。委托教育中介組織管理學校課后服務，實現了教育服務的多樣化，一方面可以充分發揮教育中介組織參與課后教育服務的積極性，培育和扶植教育中介組織的成長和完善;另一方面也為教育管理部門自身的定位轉型提供良好的契機，有利于政府部門與社會組織的“共建共治共贏”。更重要的是，厘清政府、社會、學校的新型治理關系，突破體制機制困境，形成合理的治理架構，實現多元社會主體參與和共同治理，助力基礎教育治理的現代化。

3.建構現代基礎教育治理體系

建構現代基礎教育治理體系，合理有序的治理體系必不可少。

首先，政策的科學性與專業性是政策落實的基礎和前提。政府部門在把握自身管理權的同時，將辦學權還給學校，將評價權還給社會。“雙減”背景下，做好基礎教育管辦評分離工作，還要不斷完善信息技術支持，針對線上教學，運用信息技術手段在線數據監測、設立紅線區域等，強化過程性監管，為“雙減”政策的有效落實提供保障。此外，《意見》中的“彈性上下班制”1 體現了政策張力。“雙減”政策引發部分教師的負性情緒，長此以往，容易導致教師處于自我懷疑與自我肯定的不確定狀態之中，很容易出現焦慮、易怒、心理失衡等職業倦怠感。對此，“彈性上下班制”既尊重了個體的特殊性，又彰顯出了政策的靈活性。在彈性與機動性相得益彰中，實現政策對人的倫理關心。

其次，縱向“大中小一體化”注重各區域發展整體規劃，采用區域大中小一體化管理。搭建“科研立交橋”，通過營造環境、擇優資助、跟蹤培養等方法，加強梯隊人才的培養。充分利用各學段完備的教育資源架構，挖掘區域內優勢資源和專家教授指導團隊，探索各學段既相互銜接又螺旋上升式的創新人才培養路徑，逐步形成大中小學教育共同體的多方聯動機制，凝練一體化人才培養品牌。橫向“大學區”使各區域內各學校在軟硬件條件上達到均衡，整合各區校優勢資源，推動縱向貫通、橫向聯合，統籌拓展、師資共享等改革措施。通過教師跨校任教兼課以及聯合教研等形式進行輪崗交流，推動優秀青年教師、中小學校長、骨干教師在大學區內合理有序流動，實現教師資源的共享，縮小城鄉間、區域間以及校際教育發展的差距。同時，搭建中小學教師繼續深造平臺，為在職中小學教師攻讀博士學位擬定專項實施計劃，提升中小學教師理論素養，從而形成總體規模優勢。

最后，基礎教育治理現代化還需推動頂層設計和基層創新有機結合。頂層設計“建立協同規劃機制、健全跨部門統籌協調機制，建立教育發展監測評價機制和督導問責機制”2，統籌推進政府購買服務、補助獎勵、派駐公辦教師、評估考核等方式，促進基礎教育優質均衡發展。從實操層面來說，以“THEIR”模型落實“雙減”政策，“T”指時間（Time），“雙減”政策的落地需要時間的積累，《意見》指出：學生過重作業負擔和校外培訓負擔、家庭教育支出和家長相應精力負擔1年內有效減輕、3年內成效顯著，人民群眾教育滿意度明顯提升;1 “H”指人（Human），人是推動教育治理現代化的核心;“E”指環境（Environment），包括學習環境、育人環境等;“I”指執行（Implement），到位的執行讓好的制度落地生根;“R”指制度規則（Regulation），教育治理的制度規則“能夠為多元主體之共治提供方向和指針，化解在改革過程中一些主體所感到的迷茫、混亂和失落，使多元主體從中獲得方向感、認同感和歸屬感”。2 同時，根據各校、各區域實際情況，積極謀求創新，強化試點先行，推出“雙減”落地“一校一策”“一區一案”。各校針對不同受眾群體，整合教育資源，同時利用科技手段，不斷實現優質教育資源共享，使基礎教育更加符合教育的規律，引導教育回歸良性發展。