構建法治化營商環境司法保障研究

摘要：法治是最好的營商環境。法治化營商環境建設，司法保障的作用體現在：司法公正是優化營商環境的有力保障，訴訟效率是營商環境的重要評價標準，法院破產審判工作有助于規范企業破產重整。目前我國的法治化營商環境建設存在司法公信力有待提高、訴訟效率難以滿足市場需求、法院在企業破產重整領域的作用發揮不足等問題。破解這些問題，構建法治化營商環境，應維護司法公正權威，優化司法資源配置，提高解紛效率，提高辦理破產案件的專業水平。

關鍵詞：營商環境;司法公正;解紛效率;破產重整

中圖分類號：D926文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）23-0088-03

“營商環境”一詞源于世界銀行的“Doing Business”項目調查。自2003年開始，世界銀行以國家為考察單位、以具體城市為考察對象，對全球191個經濟體的經濟包容性、可持續增長的能力進行評價，營商環境是其中一個重要的評價指標。為給經濟的發展創造條件，降低市場參與人的制度性交易成本，我國對有關法律制度進行了完善，使之發揮了為經濟發展保駕護航的作用，在《營商環境報告》中的排名由2006年的第91名攀升至2020年的第31名。在世界銀行《營商環境報告》涉及的十個指標中，司法應有所作為的指標有兩項：即執行合同與辦理破產，我國在這兩項指標均無明顯的進步，究其原因有二：一是司法的公信力不足，二是司法機關在企業破產重整方面未能發揮應有的作用。眭鴻明教授認為，法治化營商環境通常指一個國家或地區在社會經濟交往中，通過有效的制度，嚴格規范的執法，公正嚴明的司法，對市場主體人身、財產權益實行全面、平等的保護，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經濟交往的主要環節納入法治化軌道，進而形成的公平公正的社會經濟交往的制度化、系統化、規范化的法治氛圍及社會意識。作為法治化營商環境建設的最后一道屏障，司法機關應當樹立權威，發揮在化解市場糾紛、指引企業重整重生、規范企業退出市場等方面的積極作用。

一、司法保障是法治化營商環境建設的重要支撐

（一）司法公正是優化營商環境的保障

健全的法律體系可以維護正常的市場經濟秩序，保護交易當事人的人身及財產安全，穩定交易當事人對于制度的合理預期，防止市場盲目發展可能會帶來的環境污染、資源浪費、生態破壞等問題，為交易當事人提供有效的、有信服力的糾紛解決機制。但是，法律體系的建成并不意味著依法治國的目標已經實現，也不等于已有的制度體系能夠符合不斷變化的國情。一方面，司法機關應當堅持公正的立場，以法律為準繩，以基本事實為依據，公平、高效地解決市場糾紛。另一方面，司法權還是依法審查、制約、控制行政權力的重要抓手。市場經濟不可避免地會受到政治、經濟體制力量的深刻影響，出于維護本地區利益以及領導干部政績的考慮，地方政府很容易存在偏袒本地企業的傾向性。與行政機關不同，司法機關不代表任何特定的社會利益，衡量事實的唯一尺度是法律，依法評價發生利益沖突的各方當事人的行為，對于打破地方保護主義的壁壘，維護市場的統一與公平意義重大。

（二）訴訟效率是營商環境的重要評價標準

《營商環境報告》將“執行合同”（Enforcing contracts）作為重要指標，實際上考量的就是法院在處理個案中的訴訟效率，即訴訟主體在合理程序規則之下，依照法定程序，以最少的訴訟成本、在最短的時間內解決訴訟主體之間的糾紛。訴訟效率是司法活動的重要價值目標，要求法院以更加高效的審判方式，合理分流不同難易程度、不同類型的案件，以迅速、公正的司法裁決維護司法的權威。對于市場參與人而言，如果民事訴訟不追求訴訟效率，無故延期、久拖不決，不僅會耗費大量的時間和金錢、影響其訴訟目的的實現，甚至有擴大經濟損失之虞。解決糾紛的效率某種程度上決定著營商環境法治化水平的高低，效率低下的民事訴訟將會降低市場參與人對于法治的信任，阻礙法治化營商環境建設。從這個意義上來說，只有兼顧司法效率與司法公正，推動訴訟進程依法、公正地進行，減少市場參與人為了解決糾紛付出的時間、經濟成本，訴訟目的才能夠實現。

（三）法院破產審判工作有助于規范企業破產重整

《營商環境報告》中“辦理破產”指標評估的是企業破產程序的債權回收率、時間、成本，以及適用于清算和重組程序的法律框架的力度。運行良好、充滿活力的市場經濟不僅需要便捷的市場準入機制，還需要健全、健康的市場退出機制。我國2007年頒布的《破產法》確定了破產審判工作應當運用重整、和解法律手段救助市場主體;同時使用清算手段促使喪失經營價值的企業和產能及時退出市場，實現優勝劣汰。2018年3月《最高人民法院印發〈全國法院破產審判工作會議紀要〉的通知》要求各級法院加強破產審判專業化建設，完善破產管理人制度，完善破產重整機制，完善“執轉破”有序銜接。2020年4月，最高人民法院《關于推進破產案件依法高效審理的意見》規定了破產案件的快速審理方式，即對于債權債務關系明確、債務人財產狀況清楚、案情簡單的破產清算、和解案件，人民法院可以適用快速審理方式，在自受理之日起六個月內審結。最高人民法院近幾年的工作報告顯示：2017年全國審結破產案件1.2萬件;2018年全國審結清算破產案件2.6萬件;2019年全國審結破產重整等案件4626件;2020年全國審結破產案件10132件，其中破產重整案件728件，盤活資產4708億元，破產清算讓532家有發展前景的企業重獲新生，幫助48.6萬名員工穩住就業。這表明法院在審理破產案件方面發揮著越來越重要的作用。

二、目前法治化營商環境建設存在的問題

（一）司法公信力有待提高

司法公信力是衡量一國或者一地區法治化水平的基本標志。隨著司法體制改革的逐步推進，我國司法的權威性有較大幅度提升，但是公信力不足的問題依然不同程度地存在。其原因主要有以下兩個方面：其一，司法權力地方化現象普遍存在。雖然憲法賦予司法機關審查地方規范性文件合憲性、合法性的權力與責任。但是，依據《行政訴訟法》的規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，經審查認定規范性文件不合法的，人民法院僅享有向制定機關提出建議的權力，并沒有進行合法性審查的權力。加之地方法院由地方同級（極少數情況產生于上級）人民代表大會產生并對其負責，地方各級人民法院的經費均由同級人民政府承擔，對法院履行職能有一定的影響。其二，法院獨立審判權受到過多干涉。實踐中有關部門、有關人員干涉司法，對個案下達“指示”“批示”的情況時有發生，行政化的辦案模式干涉法官在個案中的判斷，影響著個案的公平與正義，對司法公信力產生負面影響，這在一定程度上增加了群眾對于司法公正的質疑，不利于增進人民群眾對于司法的信任。

（二）訴訟效率難以滿足市場需求

我國的民事訴訟在立法和實踐上強調實體正義，對于訴訟效率關注不夠，甚至有過分地追求實體正義而犧牲效率之嫌。根據世界銀行《營商環境報告》“執行合同”指標顯示，我國解決爭議所需的時間（自原告接受訴訟服務決定起訴之日至判決執行完畢之日止），在2015年至2019年期間均為496.3天，在2020年縮短至496天，沒有明顯的進步。究其原因有以下幾個方面：其一，目前的糾紛化解體系依然呈現“調解少、訴訟多、信訪多”的特點，非訴訟的糾紛解決方式并未得到當事人的認可，法院辦案壓力過大。其二，現行民事訴訟簡易程序除審判組織采用獨任制區別于普通程序外，在起訴方式、受理程序、傳喚方式、開庭程序、結案方式等方面與普通程序無異，未能在實踐中起到提高訴訟效率的作用。其三，有的案件法院庭前準備不充分，法官對于基本案情了解不夠，庭審效率不高，庭審時出現突發狀況導致案件延期的情況不在少數。其四，執行難的問題依然普遍存在，有的政府部門和社會組織對于法院判決的配合程度不高，跨地區的案件執行難度較大。

（三）法院在企業破產重整領域的工作相對滯后

自2007年《破產法》實施以來，不論是在辦理破產案件的制度支持方面，還是在辦理破產案件的數量、專業水平方面，法院都發揮著重要作用。然而，2015年至2020年，我國在世界銀行營商環境評估中關于“辦理破產”領域的排名始終相對靠后，基本在51至61名，“辦理破產”分項的“回收率”“時間”“成本”“結果”“破產框架指數”等指標的得分甚至幾乎沒有任何的變化。以我國辦理破產重整案件最多的浙江省為例：2020年，浙江省法院共受理破產申請審查案件3428件，其中破產清算3393件（99.0%）、破產重整35件（1.0%）、破產和解0件。2019年，浙江省法院受理的破產案件數量達到2373件，其中破產清算2318件（97.7%）、破產重整54件（2.3%）、破產和解1件（0%）。以上數據表明，法院辦理破產案件對于盤活企業、維護債權人利益并無明顯助益，具體表現在以下幾個方面：首先，法院在簡化辦理破產案件的程序、提高辦理破產案件的效率方面無進展，“辦理破產”分項指標“時間”自2015年至2020年均為1.7年。其次，社會公眾對于“破產案件”的理解存在偏差，只知“破產清算”而不知“重整盤活”，絕大部分企業在向法院申請破產之時，早已“無產可破”或者“只有少量破產財產”，貽誤了最佳的破產時機，壓縮了法院作為的空間。最后，破產重整程序在啟動以及落實方面也有待完善。有的地區政府不當干預司法，為不符合重整條件的企業啟動重整程序，也有的地區法院在啟動重整程序后，因為重整草案公示不及時、協商不充分，增加了重整草案通過的難度。

三、法治化營商環境建設的重點

（一）以司法公正維護法治的權威

習近平同志指出，要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公正。這為司法改革確立了目標，也是司法機關營造法治化營商環境的基本立場。首先，深化司法體制機制改革，切實保障司法機關依法獨立、公正行使審判權和檢察權，促進司法公正，保障司法權威，為共建更優營商環境提供有力的支撐。要逐步消除地方政府對于司法機關人事權、財政權的掌控，法院要依法獨立行使審判權，任何機關、個人不得在法律規定的范圍之外進行干涉。其次，要以司法權監督行政權，打通法院審查行政機關規章、地方性法規等的通道。司法機關應當以國家權力機關制定的法律以及司法解釋為唯一依據，公正、公平地對個案進行理性的裁判。司法機關依據個人、企業的申請或者依職權主動對地方性法規、政策進行合法性審查，防止地方行政權力濫用，共建法治化的營商環境。最后，要完善司法體系內部的錯案糾正機制。司法機關要為錯案當事人及其代理人提供暢通的申訴、舉報途徑，及時公布審核結果，建立一套行之有效的內部監管機制，防止錯案發生，在錯案發生后能夠及時糾錯，為個案的公平正義保駕護航。

（二）優化司法資源配置、提升解紛效率

破解“案多人少”困境的關鍵也在于法律及其司法解釋的修改和完善，將“多元化糾紛解決方式”“案件繁簡分流”“電子法庭”“整合相關部門資源”等能夠提高司法效率的做法以制度的形式固定下來并進行推廣，促進司法效率的提高。首先，要構建高效便捷的糾紛解決機制。充分利用和解、調解、仲裁等非訴訟的糾紛解決方式，發揮其程序靈活、簡便快捷的優勢，有效銜接訴訟與非訴訟的多元解紛方式，以司法機關的強制力確認非訴訟調解協議的法律效力，保證非訴調解協議的執行。其次，要根據案件的簡易程度，由當事人自主協商或者是法院決定適當簡化立案、送達、庭審的程序性規定。在庭審中，法官僅圍繞訴訟請求進行實質性審查，不拘泥于庭審的形式要求。最后，可以將上海關于建設電子法庭的經驗推向全國，提高法院的辦案效率。通過電子法庭網上立案、在線交換質證意見等方式，節約訴訟資源，讓訴辯雙方更好地圍繞案件爭議焦點進行庭前準備，提高庭審辯論的針對性和確定性，避免證據突襲，提高庭審效率。

（三）提高法院辦理破產重整案件的專業水平

第一，推動破產法修訂，建立促進利害關系人及時啟動破產程序的激勵約束機制，鼓勵利益相關人及時啟動破產程序。推進破產案件的繁簡分流，從制度層面打通簡易破產案件的“快車道”，暢通簡易破產案件中企業的退出通道，為復雜重整案件保留更多的司法資源。第二，鼓勵債務人與債權人在向法院提出重整申請之前協商確定重整計劃，在獲得多數債權人同意后，由法院審核重整計劃草案的程序合法性，確認重整計劃的法律效力并直接進入執行程序。第三，提高破產審判專業化水平，增設破產法庭，提高破產審判的專業化水平，將破產作為獨立的案件類型納入考核體系，確定合理的薪酬激勵機制，激發法官工作的積極性，讓他們有更多的精力、更專業的能力、更積極的態度去思考、研究，去拓寬破產案件的受理面，攻克重整啟動難、重整時間跨度大等問題。

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作者簡介：董夢曄（1991—），女，漢族，安徽蕪湖人，安徽商貿職業技術學院教師，研究方向為民商法學。

（責任編輯：王寶林）