基于全產業鏈視角的糧食安全法治保障研究進展

周琦宇 李寧 曹寶明 趙霞

摘要：糧食安全不僅需要市場治理、政策治理手段，更依賴于具有穩定性、強制性特征的法律治理加以保障，但是，目前中國糧食安全的法治現狀還遠不能適應國內糧食安全的現實需要和長遠要求。文章基于全產業鏈的研究視角，從國內外學者對于糧食安全的內涵轉變與維度解析出發，回顧了近年來保障糧食安全的法律規范及其治理的現狀、存在的問題、解決對策等方面的研究，并在此基礎上，提出了未來完善糧食安全法治路徑的研究方向。

關鍵詞：糧食安全；全產業鏈；法治保障；路徑

中圖分類號：D912.4 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210202

糧食安全在保障國家總體安全上具有重要的戰略地位。與普通商品一樣，糧食的供求關系首先由糧食市場自發調節和自我治理；但是，作為特殊商品，糧食市場的自我治理很難既滿足城鄉居民的消費需求，又保障糧農的經濟收益，因此政策治理成為必需；但是政策治理因其短期針對性、靈活多變性和弱質規制性，而難以將糧食安全相關行為主體的基本權利、責任和義務加以明晰與規范，因此法律治理成為必需。然而糧食安全的法治保障是一項系統工程，需要圍繞糧食生產安全、儲備安全、流通安全、消費安全的具體目標，形成糧食安全的法治保障。為此，本文基于全產業鏈的研究視角，總結了國內外學者關于糧食安全法治保障現狀與存在問題等方面的研究，并進一步提出未來完善糧食安全法治路徑的研究方向。

1 糧食安全內涵研究

國外大多數研究傾向于從食物的供應、獲取和利用三個方面詮釋糧食安全 [1-2]。一直以來，我國政府和領導人一直都十分重視農業生產和糧食安全，形成了一系列保障糧食安全的重要文件與中長期規劃[3]。正處于征求意見階段的《糧食安全保障法》對糧食生產、流通、儲備等方面作出規范，從法律層面保障國家糧食安全。隨著我國國民經濟的高速發展，國家糧食安全觀也在逐漸發生演變，主要聚焦于以下視角[4-5]：一是從糧食本身的內涵理解糧食安全，強調“口糧絕對安全，谷物基本自給”；二是從強調數量到兼顧質量的糧食安全轉變；三是從國內與國外的供給渠道角度理解糧食安全；四是從宏觀（國家）、中觀（城市）、微觀（家庭）三個層面理解糧食安全。但是，糧食安全是內在系統與外部環境共同作用的結果，能夠持續滿足糧食需求的能力實際上需要涵蓋糧食全產業鏈。

2 全產業鏈上的糧食安全現狀研究

2.1 糧食生產安全現狀研究

學界發現保障糧食安全的農村勞動力人力資本在城鎮化持續推進的背景下數量流失與質量下降的情況較為嚴重，極大制約了生產技術的進步與糧食生產效率的提升，甚至會導致糧食結構性安全問題[6]；隨著經濟發展與人口增長以及由此造成的糧食需求增加，耕地面積不僅很難增加，還會因為城鎮化占用土地、大量撂荒等而減少，并且土地粗放利用問題的凸顯使得耕地質量不斷下降，導致糧食生產能力降低 [7]；近年來，農田水利設施的落后仍是影響農業穩定發展和國家糧食安全的硬傷，為此，學界與政界從緩解小型農田水利設施供需矛盾、提高水資源利用效率等方面尋求突破[8]。此外，學界也愈發重視農業科技與信息化支撐對于提升生產能力、保障糧食安全的重要意義，發現我國仍普遍存在科技人才短缺、現代化裝備普及率低、科技成果儲備及轉化與經費投入不足等問題[9]，同時農業數據系統也面臨著收集困難和缺乏完整兩大難點，亟待建立完善的糧食安全信息平臺以提升監管實效[10]。

2.2 糧食儲備安全現狀研究

一方面學者認為近年來我國充足的糧食儲備與供給在糧食安全及價格調控方面發揮了重要的支撐作用[11]，另一方面也指出了糧食儲備能力仍然存在的不足與瓶頸[12-13]：首先，糧食儲備基礎設施的落后造成了糧食儲備特別是地方糧食儲備不達標，由此也引發了大量糧食超期儲存的問題，嚴重影響著我國的糧食安全；其次，糧食儲備布局不合理，產區和銷區之間的利益摩擦影響糧食安全供給，盡管中國較早時曾提出并實施過米袋子省長負責制，但是由于受本位主義思想的束縛和儲備成本利益的限制，目前糧食儲備大部分仍集中在主產區。

2.3 糧食流通安全現狀研究

部分學者[14]從產業的角度，指出由于糧食產業的弱質屬性使其在所有的部門內部與其他產業競爭要素和資源都處于弱勢地位。全球四大糧商均積極布局全產業鏈這一能使得上下游各個環節緊密對接的產業模式，國內糧食市場卻因尚未能完全形成該模式而不斷遭受沖擊[15]。還有學者[16]聚焦于貿易（國內貿易與國外貿易）的角度，強調近年來糧食進口的快速增長加劇了國內糧食市場對國際市場的依賴，使得中國的糧食貿易更容易暴露于國際糧食市場的供應與價格風險之中。與此同時，國內糧食貿易也呈現出明顯的條狀分割狀態，地域性嚴重[17]。為此，要進一步推進糧食市場化改革，積極探索構建開放式的市場體系[18]。

2.4 糧食安全需要法治保障

盡管市場基礎建設基本完善，市場手段成為了保障糧食安全的首選方式，但由于其存在諸如盲目性、滯后性、自發性等的缺陷，導致在現實中通常會出現局部無效而保障失靈；盡管政策的支持與調控體現在生產、分配、儲備、運銷、推廣等多個環節，采用的措施包括補助、補貼、配送服務、物質支持、稅費減免等諸多方面，但其畢竟要受到自身時效性、不確定性、不穩定性的約束而減弱了政策效果[19]。通過法治手段保障糧食安全的方式被國際社會尤其是西方法治國家廣泛采用，原因在于法律具有穩定性、強制性等政策與市場手段所不具備的優勢[20]，同時糧食安全問題的公共利益性質使其必然需從國家法治層面加以保障 [16]。

3 保障糧食安全的法律規范現狀與對策研究

首先，我國缺乏一部全面、綜合的糧食安全基本法來指導和規范關于糧食安全生產、儲備、流通等各環節、領域的行為，且糧食安全立法數量不足[21]。為此，學界指出應首先糾正長期以來過度依賴行政力量的錯誤觀念，樹立法律保障糧食安全的理念，為其提供系統的立法指導[22]。其次，我國的大多數糧食立法均是由地方人民代表大會或地方政府根據當地情況制定的，立法水平較低，且法律法規缺乏全面協調性[23]。為此，學界指出應確保糧食安全基本法的權威性，建議由全國人民代表大會制定并頒布《糧食安全保障法》 [24]，并整合與協調現行糧食安全法律規范中相互沖突之處，修改與完善同時代背景、經濟發展不相適應的法律規范[25]。最后，我國現行的糧食安全立法規范難以應對新形勢、新技術的沖擊。近年來隨著國際經濟形勢的變化，我國糧食價格在全球糧食市場上由“高地”變為“洼地”[26]，跨國糧商迫切期望占領我國糧食市場、收購我國糧食企業，對國內糧食流通和加工企業造成了巨大的沖擊，也將對戰略性產業的自主發展和國民經濟的發展帶來不可小覷的負面影響[27]。

4 保障糧食安全的法律治理現狀與對策研究

目前，我國已經從糧食受援國轉變為糧食援助國，并且我國在全球糧食安全治理體系中的地位保持著上升態勢[28]，但是主要還是依靠短期、臨時、非市場、“黃箱”補貼等政策措施或行政手段來達到預期生產指標[29]。而在依法治糧的執行情況方面，仍然缺乏嚴格、系統的糧食安全執法體系，具體表現為糧食安全執法地位和執法形象的樹立不夠、執法體制和執法機制的創新不足、執法機構和執法隊伍的薄弱等[30]。良好的糧食安全執法體系實際上有賴于糧食市場監管機制的建設，為此，學術界主要從以下幾個方面展開探討[31-32]：首先，提出堅持法治理念，在法治糧食建設中提高糧食流通監管水平等監管理念；其次，搭建體制科學、責任嚴明、執法嚴格的監管體系；再次，采取在命令控制監管的基礎上引入激勵性監管和協商性監管等監管方式；最后，提出督促收購預案制定主體、執行主體的相互制約和相關監督。除此之外，學者認為中國作為最大的發展中國家更應在糧食安全的全球治理中承擔更積極的責任，明確糧食安全保障的目標，形成完善的糧食市場治理體系[33]。

5 結論與展望

首先，在具體如何保障糧食安全的問題上，鮮有研究能夠基于糧食全產業鏈的視角系統性地探究，更忽視了這三大維度的安全保障需要借助于具有強制約束力的法治手段，以及糧食安全法治保障體系的構建。其次，關于糧食生產安全、儲備安全、流通安全與糧食法治關系的討論相對較少，且主要集中在實踐操作、對策建議層面。因此從法治的角度對三個維度安全的相關法律制度及政策進行全面系統的梳理是進一步的研究方向。最后，我國糧食安全法治保障立法理論的研究主要圍繞“實踐問題出現”—“法律制度構建”—“治理某類型問題”的被動、跟進式立法模式和應急、問題導向式的治理范型，但其缺乏系統性科學性而詬病不斷，現代糧食安全法治保障研究的一般原理和核心理論在立法領域沒有受到足夠的重視。

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Research Progress on Legal Guarantee of Food Security from the Perspective of Whole Industry Chain

Zhou Qiyu1， Li Ning2， Cao Baoming3， Zhao Xia3

（1. Nanjing University of Finance and Economics College of Food and Materials， Nanjing， Jiangsu 210003； 2. Nanjing University of Finance and Economics Institute of Grain Economy， Nanjing， Jiangsu 210003；3. Nanjing University of Finance and Economics Food security and Strategy Research Center， Nanjing， Jiangsu 210003）

Abstract： Food security needs not only market governance and policy governance， but also on the legal governance with stability and mandatory characteristics to guarantee it. However， the current situation of the rule of law of food security in China is far from meeting the practical and long-term requirements of domestic food security. Based on the whole industry chain research perspective， this paper reviews the research on the legal norms and governance， existing problems and solutions of food security in recent years from the perspective of the connotation transformation and dimension analysis of food security from domestic and foreign scholars. On this basis， the research direction of improving the rule of law path of food security in the future is proposed.

Key words： food security， the whole industry chain， Legal guarantee， route