深入推進綜合行政執法改革打造生態環保鐵軍的主力軍

曹立平

(生態環境部生態環境執法局，北京 100006)

深化生態環境保護綜合行政執法改革是以習近平同志為核心的黨中央立足黨和國家事業發展全局，適應我國發展新的歷史方位，順應人民群眾對美好生活的向往，對生態文明體制作出的一次重大改革部署，是立足當前、著眼長遠，深入打好污染防治攻堅戰、完善最嚴密生態環境法治制度的需要，也是打造生態環境保護執法鐵軍的主力軍、不斷提升生態環境執法效能、推進我國生態環境治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。

1 改革取得階段性進展

自中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》(中辦發〔2018〕64 號，簡稱《指導意見》)以來，生態環境保護綜合行政執法改革在執法職責整合、執法機構設置、執法隊伍組建、執法能力提升等方面取得顯著進展。截至2020 年12 月底，全國省、市、縣級生態環境保護綜合行政執法機構基本完成組建，共掛牌成立2883 個生態環境保護綜合行政執法機構，其中省級32 個、市級447 個、縣(區)級2404 個。各地積極落實《指導意見》，將自然資源、農業、水利、林業和草原等部門的生態環境保護相關執法事項納入生態環境保護綜合行政執法范圍，統籌配置行政執法職能、執法職責和執法資源。生態環保綜合行政執法改革的“前半篇文章”已基本到位。

2 改革的主要亮點

受益于《指導意見》高規格的頂層設計和地方黨委政府強有力的支持，綜合執法改革進展平穩有序，亮點頻現。

(1)政治地位明顯提升。生態環境執法從環境監理起步，發展壯大于環境監察，到綜合執法改革前已經形成一支8 萬余人的隊伍。但與其他部門執法隊伍相比，生態環境保護執法起步較晚，執法職責不清晰，法律地位不明確，長期以來基層執法人員腰桿不直、說話不硬，嚴重制約了生態環境法律的實施，也削弱了法律的權威。綜合執法改革的最大亮點是，在歷史上首次以黨中央文件的形式明確賦予了生態環境保護執法專門化的綜合執法隊伍的身份，生態環境保護執法的政治地位明顯提升。名正則言順，可以預期的是，隨著政治地位的提升，生態環境保護執法職責和執法體制在法律中的地位將進一步明確，執法機構設置和執法隊伍建設法律依據將逐步完善，生態環境保護執法將迎來持續、穩定的改革紅利釋放期，服務保障深入打好污染防治攻堅戰、建設美麗中國的能力將持續提升。

(2)基層力量明顯增強。按照《指導意見》的要求，除直轄市外，縣級執法隊伍在整合相關部門人員后，隨同級生態環境部門一并上收到設區的市，由設區的市生態環境局統一管理、統一指揮，大大增強了市級生態環境局的綜合統籌、指揮和調度能力。縣級執法隊伍普遍實施“局隊合一”模式，有的地方還探索實施“局隊站合一”模式，進一步將人員編制向執法崗位傾斜。部分省市在鄉鎮一級或通過將生態環保執法納入鄉鎮綜合行政執法隊伍，或通過設置鄉鎮環保工作站等機制途徑，加強面向鄉鎮一級的執法隊伍和執法能力建設，推動執法力量下沉，基層執法“硬實力”明顯增強。

(3)執法方式明顯優化。為提升生態環境執法“軟實力”，2021 年初，生態環境部印發了《關于優化生態環境保護執法方式 提高執法效能的指導意見》，作為綜合執法改革的重要配套措施，在提升問題發現能力、提升問題查處能力和提升企業自主守法能力三方面提出了18 項制度機制。各地結合自身實際，摸索出一系列行之有效的執法新方式。浙江省人民政府辦公廳印發《關于建立健全環境污染問題發現機制的實施意見》，福建省生態環境廳、公安廳、人民檢察院聯合印發《涉危險廢物污染環境犯罪案件辦案指南》，江蘇省生態環境廳印發《江蘇省重點排污單位自動監測數據執法應用辦法(試行)》，山東省出臺生態環境保護綜合行政執法現場工作規程和操作手冊，明確標準化執法流程和要點等，著眼于基礎執法中的難點和痛點問題，系統解決。

(4)執法能力明顯提升。按照《指導意見》的要求，各地因地制宜，探索實踐多種機制和手段，提升執法能力。如四川成都市開展監測站和執法支隊聯合舉辦“測管聯動協同”大練兵活動，強化監測與執法聯動。天津市在排污許可專項執法中強化監管與執法聯動。上海青浦區、江蘇蘇州市吳江區和浙江嘉興市開展長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境聯合執法，提升跨區域執法能力。

3 面臨的問題和挑戰

生態環境保護綜合行政執法改革系統性強、涉及面廣，改革步入深水區后各類難點問題逐步浮現，既有總結新經驗、解決老問題的要求，也有適應新形勢、滿足新要求的挑戰。進入“十四五”后，為將習近平總書記關于生態環境保護工作堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污的重要批示指示落到實處，持續釋放綜合執法改革的紅利，不斷提升生態環境保護執法服務保障深入打好污染防治攻堅戰、推進美麗中國建設的能力和水平，需要對改革中出現的各類問題系統研究，推動解決。

(1)人員編制問題。由于歷史原因，生態環境保護執法隊伍“歷史欠賬”與“超編錯位”現象并存。部分地區生態環境領域綜合管理崗、行政執法崗、工勤崗混同，存在“在編不在崗、在崗不在編”現象，改革中行政執法人員逆向流向綜合管理崗位情況較為普遍；部分地區生態環境執法機構超編較為嚴重，同時還面臨專業人才空缺及“人員超編與崗位需求錯位”并存現象，歷史欠賬較多，解決起來難度大，困難多。要妥善解決機構劃轉中出現的人員和編制問題，需要地方黨委政府和生態環境部門共同努力，創新管理方式，拓寬人員流動渠道，逐步消化歷史遺留問題。

(2)能力建設問題。綜合執法改革之前，由于生態環境執法機構未納入行政執法部門序列，2015 年公車改革后部分執法車輛被收回。據統計，全國各級生態環境執法機構共有車輛約6800 余輛，平均每12 人一臺執法車輛，遠遠滿足不了實際工作需要。受改革過渡期的影響，部分地區縣級生態環境部門人財物歸屬尚不明晰，執法職責在擴大和增加的同時，執法保障能力沒有同步提升，尤其在新劃轉職責方面更為突出。地方政府對加強生態環境部門執法能力缺乏動力，“污水靠看，廢氣靠聞，噪聲靠聽”的現象未得到根本性改變。

(3)職責整合問題。綜合執法改革后，生態環境執法機構新劃入31 項執法職責。總體上看，這31 項執法職責原先分布于各相關部門，要規范、高效地行使這些執法職責還需要一定的專業背景和歷史積累。有的執法職責還需要生態環境執法機構與原行業主管部門依據行業領域特點和執法便利性，建立協作關系。可以預見，當前和今后一個時期，充分整合和消化吸收這31 項執法職責仍然是生態環境執法機構的一項重要任務。

4 主力軍建設的規劃與展望

在2021 年的生態環境執法工作會議上，生態環境部部長黃潤秋明確要求，要以生態環境保護綜合行政執法改革為動力，以隊伍能力建設為保障，以優化執法方式、提高執法效能為手段，保持嚴的主基調，不斷完善嚴格規范公正文明的生態環境執法體系，著力打造生態環境保護鐵軍的主力軍，為深入打好污染防治攻堅戰、推動生態環境質量持續改善、促進經濟社會高質量發展發揮重要的支撐保障作用。

一是深化綜合執法改革，推動形成“大執法”格局。持續深化綜合執法改革，在完成組織體系調整并按新體制運行的基礎上，做好“后半篇文章”，實現“真垂管”“真綜合”。在生態環境系統內，要不斷健全與要素監管、環評、監測、督察等部門的協調機制，加快構建覆蓋土壤、生態、海洋、氣候變化等新領域的執法新體系；在生態環境系統外，要積極加強與自然資源、水利、林業和草原、海洋等部門溝通協調，明確職責分工，動態調整綜合執法目錄，建立生態環境問題線索共享機制，實現行業監管與綜合執法有效銜接、協同配合，不斷鞏固生態環境執法的大格局。

二是深入打好攻堅戰重點專項，著力解決突出生態環境問題。進一步優化重點區域大氣監督幫扶，創新實施“重點專項幫扶+遠程監督幫扶”相結合的工作模式，推動改善重點區域空氣質量。持續深入開展長江、黃河和渤海的排污口溯源整治工作，壓實地方主體責任，加大駐點幫扶工作力度，循序漸進推進協同治理。不斷深化垃圾焚燒專項行動，充分利用大數據分析技術，打好專家幫扶、電子督辦、精準執法、信息公開等“組合拳”，打造管理水平高、守法意識強、排放穩定達標、群眾滿意的標桿行業。聯合公安部和最高檢開展危險廢物環境違法和監測數據造假專項打擊，重點打擊跨行政區域非法排放、傾倒、處置危險廢物和篡改、偽造自動監測數據等環境違法犯罪行為。

三是聚焦轉方式提效能，提升執法智能化水平。著力規范執法行為，全面推行行政執法“三項制度”，修訂《生態環境保護行政處罰辦法》，完善生態環境部門行政處罰案件辦理程序規定；推進執法信息化，統籌移動執法系統建設、管理和應用，將現場執法和處理處罰的全過程納入系統留痕管理，推動移動執法、“雙隨機一公開”、行政處罰、環境信用等信息系統共享互通；拓展非現場監管應用，研究制定自動監測數據超標判定原則方法，利用無人機、無人船、走航車以及衛星遙感等科技手段創新非現場監管方法，提升執法智能化水平。

四是開展排污許可執法，推動構建固定源監督執法新體系。生態環境部正在研究制定排污許可制執法監管的指導意見，推動構建以排污許可制為核心的固定污染源監督執法新體系。推動各地切實轉變執法觀念，樹立依證監管理念，及時將發證登記數據納入“雙隨機”企業庫，強化對排污許可證后監管工作。將排污許可證執法檢查納入年度執法計劃，持續開展已核發排污許可證抽查，實現排污許可證常態化執法檢查，樹立排污許可權威，切實實現排污許可證“一張紙”到固定污染源監管“一盤棋”的轉變。