論完善環境執法的立法基礎

翟勇

(寧波大學法學院/東海研究院，寧波 315211)

立法和法律實施是法治建設的兩個關鍵環節。法律實施包括行政執法、司法審判和法律遵守三方面內容。本文著重對環境執法及其立法基礎進行研究，因此更多地討論關于環境行政執法的內容。

1 對環境執法及其立法基礎的基本認知

對環境執法及其立法基礎的認知應當從基本概念入手，并進一步探究其深刻的內涵及其成因，諸如環境執法體制的構建及完善、環境執法的范圍及功能，從而更深入地認識環境執法及其在行政執法體系中的定位，特別是在推進國家經濟社會高質量發展中的重要作用。

對于環境執法的基本概念，環境法教材給出這樣的定義:“環境行政執法是指環境行政機關執行法律的行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。抽象行政行為是指行政機關制定和發布普遍性行為規范的行為。具體行政行為是指行政機關針對特定對象，并對其權利義務產生影響的行為”[1]。這個定義一是把環境執法認定為行政執法范疇，即表述為“環境行政執法”；二是把環境執法認定為環境行政機關執行法律的行為；三是把行政執法行為既認定為制定和發布普遍性行為規范的抽象行政行為，也認定為對特定對象及其權利義務產生影響的具體行政行為。環境執法的內涵是環境法學研究的成果，以上所述的這三方面內容，是對前述環境法教材定義內涵作出的初步認識。進一步認識環境執法的內涵，還可以從環境執法及環境立法實踐過程及其成果環境法律中去深入挖掘。

如前所述，在環境執法概念的基礎上，通過對環境立法實踐及其成果環境法律的研究，可以更深刻地認識環境執法的范圍和功能。因為隨著環境立法的不斷深入，環境執法的范圍也將隨之擴展，其功能也會不斷增強。這就使得以往從基本概念的角度去理解環境執法內涵的方法受到了較大的挑戰，因為環境執法范圍和功能隨著環境立法而不斷豐富和強化，也就自然使得環境執法的概念和內涵不斷豐富。

環境法律制定后，能否有效實施是環境法律能否發揮作用的關鍵，其中環境執法的質量起到十分重要的作用，因為環境法律以規范環境行政行為為主，環境行政管理行為又是關鍵的環境行政行為。但環境行政管理行為能否高質量地依法發揮作用、環境行政行為能否高質量地運行，決定于環境執法的水平和質量。所以，不斷強化環境執法水平和質量是保障環境法律實施的關鍵，是環境法治建設的重要環節。而環境執法又是基于環境立法，環境執法以環境立法為前提，環境執法的效果也與環境立法的水平密切相關。所以，在強化完善環境執法的同時，也要考慮如何完善環境立法，最終保證使高水平制定的環境法律通過高質量的環境執法得以有效實施。本文題目涉及的范圍較為廣泛，難以面面俱到，在此僅就有關環境執法體制、執法范圍及功能的立法基礎談一點認識。

2 環境執法體制的立法基礎

就我國現行環境類法律來看，大多設有環境執法體制的內容。這種執法體制有一些重要的內涵，需要對其開展深入討論。

(1)關于統一監督管理與分部門管理相結合的問題。在我們的行政管理類法律中，包括那些被稱為經濟法、社會法的法律中，大多都有這樣的表述(即規定)。其中以環境類的法律最為典型，這類法律有的被劃分在行政法范圍，有的被劃分在經濟法范圍，有的被劃分在社會法范圍。無論在哪個范圍，大多都確立“統一監督管理與分部門管理相結合”的管理體制即行政執法體制。這種行政執法體制的好處，是按照“一件事由一個部門專門、全面負責”的要求，試圖保證每一個環境領域的執法均有一個部門負責全面工作，其他部門予以必要的補充，以求使得每一個領域的每一件事務都有具體負責部門的執法保障，不至于出現某一個領域、某一件事務無專職負責、無執法保障的問題。但這種執法體制也可能會出現問題，其主要原因是我國的行政執法部門根據業務職責劃分各司其職，彼此地位平等。至少迄今為止，任何一部環境法律均未明確“統一監督管理部門”與其他管理部門之間存在從屬和被從屬的關系，或者監督與被監督的關系。這往往會導致一個較為嚴重的問題，就是統一監督管理做空，各部門管理職責做實，最終可能導致政出多門、各自為政的現象。因此對于一些重要的領域或者區域，這樣的管理體制或者執法體制是比較有問題的，其問題主要是一旦在這些領域或者區域統一監督管理做空，分部門管理做實，那就會導致很大的無序問題。因此，黨的十八大，特別是黨的十九大以來，黨中央高度關注這些領域和區域的執法管理體制設置問題。諸如在剛剛通過不久的《生物安全法》、《長江保護法》中，就生物安全和長江流域這兩個重要領域和區域(即流域)的立法，均明確設置了“統籌協調機制”，建立了統籌協調機制下的分部門、分地方管理體制。這是與傳統的“統一監督管理與分部門管理相結合”的體制有所不同的一種新的執法體制，以確保在這樣的領域和區域不出現因政出多門、各自為政而導致無序的問題。這說明，我國的行政執法體制是在變化中發展的，而不是一成不變的[2-3]。

(2)關于行政監管部門與其他行政執法部門的關系問題。近年來，我國行政管理類法律在對行政執法部門作出規定的基礎上，又明確作出了關于“行政監管部門”的規定。這一規定，使許多人認為是要設立專門的行政事務監督部門。但從這一規定的文字內容看，一是沒有使用“行政監督部門”，而是使用了“行政監管部門”的表述，從這一表述的字面含義看，這樣的部門應當是既監督又管理，或者是監督性質的管理；二是沒有明確說明行政監管部門與其他行政執法部門的關系，二者是否為監督與被監督的關系。但從有關各部門的“三定方案”看，二者仍然都是各司其職的行政執法部門，只是在說法上有所不同。由此說來，行政法律實施中的監管部門仍然不同于司法工作中的法律監督部門。司法審判工作中的法律監督部門具有法律監督的權威性，保障司法審判機關嚴格按照法律的規定開展審判工作。而行政監管部門則很難通過他們的監督工作，保證其他行政執法機關嚴格按照法律規定開展行政執法工作，包括環境行政執法工作。就目前的情況看，我國行政執法序列中沒有確立這樣的制度，行政法律實施的監督部門也就與司法審判工作的監督部門在監督職能上有所區別。如果要使二者的職能相同，就需要對行政執法體制作出調整，將管理部門與監督部門分開，并弄清這種調整的意義和效果。這也需要在法理上進一步深入研究。

(3)關于環境行政執法體制中“監督管理”的含義，確切地說，應當是“監督”與“管理”的關系問題。這需要首先弄清楚“監督權”的含義。現行有關法律在表述上，有時會把兩個詞同時使用，即“監督管理”，而“監督”和“管理”兩個詞的含義是不同的，對于不同部門的監督、管理職能來說，也應當是不同的。大多數情況下行政機關的職能表現為管理，有些情況下可能表現為監督，在不同情況下要作出不同的表述和解釋。如果從憲法關于“監督”的含義看，那么“監督”的含義主要是指對權力的監督。憲法只在極為個別的情形下作出過“監督和管理”的表述，大多數情形下是單獨表述監督的。概括來說，其關于“監督”內容的表述，主要包括如下幾種情況:首先是各級人大受人民的監督；二是各級國家行政、監察、審判、檢察機關受人民監督；三是一切國家機關和國家工作人員受人民監督；四是全國人大及其常委會監督憲法的實施；五是全國人大常委會監督國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，縣級以上地方各級人大常委會監督本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作；六是人民代表大會代表受原選舉單位和選民的監督；七是國務院審計機關對國務院各部門和地方各級人民政府財政收支及國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督，地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權；八是最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作；九是檢察院是國家的法律監督機關，依據行政訴訟法的規定，可以監督行政機關的工作，根據刑事訴訟法的規定，有權監督司法審判機關和行政機關公職人員的職務行為。由以上可以看出，憲法規定的這些監督內容，均為對權力的監督。僅有一項監督內容與上述不同，即憲法第十一條規定，國家“對非公有制經濟依法實行監督和管理”。根據憲法的上述規定，除第十一條規定的情形外，在其他情形下，行政機關應該是不能對行政相對人和人民群眾進行監督的。因此，如何表述行政機關的監督職權，需要進行深入研究。對于行政相對人包括自然人、法人和非法人組織，行政機關行使的應當主要是管理權，而不應當是監督權，但是否是帶有監督性質的管理權，這個還需要進一步探討。所以，對于行政機關行使“監督管理”職權的表述，在更多情況下是否準確是值得進一步探討的。但這一表述不是絕對不正確的，這就是要首先弄清行政機關之間是否有監督和被監督關系的問題。從憲法規定看，至少審計機關對其他行政執法機關是可以行使監督職權的。這也就意味著，行政機關之間是可以設定監督職權的，是有監督與被監督關系的。但問題的關鍵是除審計機關行使監督權外，對于其他情形，憲法并沒有列出來，各類組織法也未予以進一步規定。對于這個問題，從“加快實現國家治理體系和治理能力現代化”要求的角度出發，是應當進行深入研究的，并在研究的基礎上提出可行的方案。

3 環境執法范圍隨環境立法進程不斷拓展

如前所述，環境執法是行政執法的重要內容之一，也就是法律實施的重要組成部分和主要內容之一。隨著環境問題的日益突出和環境立法工作的不斷強化，有關環境執法的任務越來越多、越來越艱巨，也就越來越重要。同時，環境執法的范圍也在不斷拓展，內容更加豐富，并由以往突出的污染防治執法和對資源開發利用的審批管理任務，向保護生態、合理利用資源方面不斷延伸。環境執法任務不斷增多、執法內容不斷拓展的原因，還與環境立法的日益完善、日益豐富及其導致的環境法律功能的不斷擴展和增強有緊密關系。

(1)有關污染防治方面的環境執法不斷完善。以往人們談到環境保護問題，更多關注諸如大氣污染、固體廢物污染、水污染、海洋污染等問題，接著又不斷向放射性污染、土壤污染等方面拓展。近年來，有關光污染、化學品污染、電磁輻射污染、核廢料污染、臭氣污染、室內裝修污染等問題，開始被社會公眾所關注，相關的立法在研究制定中，未來的環境執法任務也會增加，并得以不斷完善。

(2)有關資源利用的環境執法不斷完善。一方面，在源頭控制污染物方面，環境執法在不斷拓展。源頭控制污染是污染防治的根本問題和關鍵癥結所在，其核心問題是如何保證提高資源的利用效率，以減少污染物的產生量。這個問題也日益受到社會公眾和立法、行政及司法機關的重視，相關法律正在研究制定之中，配套的法規、司法解釋等也在不斷補充和完善。隨著固體廢物污染環境防治法的修改，以污染物治理為主的環境執法在向促進固體廢物綜合利用執法方面擴展，實際上是向提高資源利用效率、減少污染物產生量方面擴展，環境執法任務在內容上有所增加，其重要性也有所提升。隨著未來資源綜合利用基礎法和各項二次資源回收利用專門法的制定，從資源利用的全生命周期考慮資源的無害化、清潔化利用問題，必將使環境行政執法向更為重要、更為高效、更為科學、內容更為豐富的方面發展。另一方面，我國早期制定的大量有關資源管理的法律，以規范資源開發利用為主要內容。如何保證在充分利用資源促進經濟社會發展的過程中保護生態系統、提高資源利用效率、減少污染物的產生量，是未來有關環境行政執法的重點任務，相關的環境執法部門及其職責也會不斷增加。資源綜合利用法及其法律體系建設，將為我國全面提高以資源利用效率為基礎的經濟社會發展質量奠定重要基礎，并提供重要的法治保障。相關環境行政執法也會不斷加強，并不斷展示其重要的作用和地位。

(3)在維護生態及生物安全方面的環境執法不斷加強。隨著生態問題越來越突出、形勢越來越嚴峻，相關法律不斷制定和修改完善。隨著《生物安全法》的制定，有關對因生物因子(如野生動物、病原微生物等生物資源)導致重大新發突發傳染病和動植物疫情、因外來物種入侵對生態的破壞、因生物技術研發導致對人類和環境的污染、因生物實驗室活動導致人體和環境污染、因保護生物資源及其遺傳資源包括人類遺傳資源、因生物恐怖襲擊和生物武器威脅給人類帶來災難，以及因藥品特別是抗生素亂用等引發問題的防范，均增加了相關環境執法的內容，使環境執法有了較大拓展，甚至執法主體上也不斷豐富和完善。未來隨著在生物多樣性方面立法工作的不斷推進，在有關生物多樣性保護方面也會增加新的執法內容，也會有新的執法隊伍，或者給已有的執法隊伍增加新的執法內容。

4 環境執法功能隨環境立法進展而不斷增強

環境問題對國家安全的影響甚至威脅越來越明顯，也就越來越引起社會有關方面的關注。習近平生態文明思想及習近平總書記關于總體國家安全觀的提出和不斷完善，為從環境的視角關注國家安全問題提出了重要的理論基礎并指引了方向，使得環境立法不斷從環境保護向維護國家安全方面拓展。從環境安全、生態安全、資源安全及由環境問題引發的人身安全等傳統安全，向核安全、生物安全、海洋安全等新安全領域不斷擴展，不斷有新的相關法律制定出來。在此基礎上，相應的環境執法也不斷豐富和發展，環境執法維護國家安全的功能越來越明顯、越來越強化。環境執法在保障國家資源安全、環境安全、生態安全進而保障和維護經濟安全、人民群眾生活安全方面不斷發揮著日益重要的作用。