我國工業綠色發展法律政策實踐及其完善

毛濤

(工業和信息化部國際經濟技術合作中心，北京 100846)

改革開放以來，我國工業發展取得了舉世矚目的成績，對中國乃至全球經濟的發展都作出了巨大貢獻。2010 年我國制造業產出超越美國，成為全球第一制造大國，實現了由小向大的歷史性轉變①參見《中國制造2025》。。當前，我國是全世界唯一擁有聯合國產業分類當中全部工業門類的國家，在500 余種主要工業產品中，有220 多種產量位居世界第一[1]，我國制造業增加值占全球比重約達30%，連續十余年保持世界第一制造大國地位。

1 我國工業發展對生態環境的影響

工業在創造社會財富的同時，也帶來了不少生態環境問題。工業是能源資源消耗和污染物排放的“主陣地”。在工業化進程中，能源資源需求不斷擴大，污染物排放也隨之增多，資源環境的承載能力已經接近極限，區域性環境污染、生態破壞現象頻發，資源環境約束已經成為制約工業綠色發展的主要瓶頸。

1.1 能源利用量大

在我國工業快速發展的同時，能源消耗與日俱增。1978 年全國能源消耗量為5.7 億噸標準煤，2020 年為49.8 億噸標準煤，增長超過7 倍②參見《2020 年國民經濟和社會發展統計公報》。。工業作為能源消耗的重點領域，約占全社會總消耗量的63.8%。為推動工業節能降耗，我國開展了高效節能產品推廣、重點行業能效對標達標等工作，規模以上企業單位工業增加值能耗明顯下降。2016—2019 年，規模以上企業單位工業增加值能耗累計下降超過15%，相當于節能4.8 億噸標準煤，節約能源成本約4000 億元，實現了經濟效益和環境效益雙贏。同期，單位工業增加值二氧化碳排放量累計下降了18%，為應對氣候變化作出了積極貢獻[2]。盡管如此，我國能耗水平依舊較高，不僅遠高于發達國家，甚至高于很多發展中國家，特別是鋼鐵、建材、石化等行業的能耗水平較國外先進水平尚存在差距。

1.2 資源消耗量大

工業發展需要以自然資源作為基本保障。近年來，我國礦產資源生產持續增長，煤炭、鐵礦石、粗鋼、十種有色金屬、黃金等多種礦產品產量居世界首位。但是由于工業對原材料的消耗量較大，而且在一定時期內上升趨勢明顯，大量工業原材料需要依賴進口。比如2019 年我國進口鐵礦石10.7 億噸，同比增長0.5%，進口金額1014.6 億美元，同比增加266.4 億美元，增幅33.6%[3]。除了礦產資源外，工業發展也消耗大量的水資源。2019 年全國水資源總量6021.2 億立方米，工業用水1217.6 億立方米，占用水總量的20.2%③參見《中國水資源公報(2019 年)》。。2019 年萬元工業增加值用水量降至38.4 立方米④參見《中國水資源公報(2019 年)》。，比2018 年下降了8.7%，但是依舊遠高于日本、韓國、英國等發達國家。

1.3 污染排放量大

工業在消耗能源和資源的同時，也排放了大量的污染物。2015 年，工業領域排放的主要污染物二氧化硫和氮氧化物的排放量分別占全國的90%和70%，煙塵和粉塵排放量約占全國的85%以上。特別是對人民群眾危害嚴重的非常規污染物，如持久性有機污染物和重金屬等幾乎都來源于工業領域[4]。近些年工業領域的污染排放雖然有所下降，但是總量依舊較大。

2 我國工業綠色發展法律政策進程

2.1 工業綠色發展法律政策歷程回顧

在市場經濟條件下，企業往往會追求經濟利益最大化。若沒有強制性要求或相關約束，在處理發展與生態環境保護的關系方面，大多數企業會優先選擇發展。這也是為什么在工業文明時代會出現環境問題的一個主要原因。法律政策可以用來調整人們的行為或社會關系。通過出臺與工業綠色發展相關的法律政策，可以為企業開展綠色生產工作提供指引和參考，進而推動工業綠色發展。在工業綠色發展方面，法律政策至少可以起到以下作用:一是與污染排放、能耗、水耗等相關的保障型法律政策設定了企業開展生產活動的底線；二是與綠色采購、綠色稅收等相關的激勵型法律政策，可以引導企業參與綠色生產工作；三是與綠色產品、綠色工廠、綠色供應鏈等相關的引導型法律政策，可以為企業開展綠色生產工作提供模式參考[5]。改革開放以來，按照各個時期工業綠色發展相關法律政策的特點，可以劃分為四個階段:

第一階段:隨著環境保護問題受到國家重視，工業綠色發展法律政策陸續出臺(1978 年到2000 年)。20 世紀70 年代，國家開始重視環境保護工作，1974 年國務院批準成立了原國務院環境保護領導小組，隨后各省區市也成立了相應機構。1979 年9 月，第五屆全國人民代表大會第十一次會議原則通過了《環境保護法(試行)》，其中大量內容涉及企業污染防治工作，標志著我國工業發展進入了一個新的階段。隨后，我國出臺了《水污染防治法》(1984 年)、《礦產資源法》(1986 年)、《大氣污染防治法》(1987 年)、《水法》(1988 年)、《固體廢物污染環境防治法》(1995 年)、《環境噪聲污染防治法》(1996 年)、《土地管理法》(1998 年)等一系列環境保護類立法，其中不乏大量涉及工業領域環境保護的條款，對于推動工業企業節約資源、減少污染物排放起到了一定促進作用。這個時期的法律政策具有以下特點:一是關注重點集中于工業污染防治領域；二是調控手段以行政管制為主；三是對工業企業的管理側重于末端。這一時期，雖然我國環境保護事業得到了快速發展，出臺了一些推動工業綠色轉型發展的相關法律，但是由于我國長期形成的“高污染、高耗能、高排放”的工業發展模式，導致歷史欠賬過多，工業綠色轉型步伐緩慢。

第二階段:隨著我國融入全球化的步伐加快，工業綠色發展法律政策密集出臺(2001 年至2011 年)。2001 年我國加入世界貿易組織(WTO，World Trade Organization)，我國工業融入全球產業鏈供應鏈的步伐加快。作為負責任的大國，我國加強了環境保護立法，向全球提供了越來越多的綠色產品。這一時期，我國出臺了《環境影響評價法》 (2002 年)、《清潔生產促進法》(2002 年)、《排污費征收使用管理條例》(2003 年)、《可再生能源法》 (2005 年)、《節約能源法》(2007 年)、《循環經濟促進法》(2008 年)等一系列重要法律法規，同時根據社會發展新情況對《固體廢物污染環境防治法》等進行了修訂。在這一時期，相關法律政策制定具有以下特點:一是從此前重點關注污染防治工作轉向全面關注工業發展帶來的生態環境影響，特別是與節約能源和調整能源結構相關的立法顯著加強；二是從重末端治理轉向源頭預防、過程控制、末端治理并重，注重對工業綠色發展進行全鏈條管制；三是從以行政管制為主轉向行政管制和市場管制并重。這一時期，國家對綠色發展的重視程度顯著提高，隨著相關法律政策的陸續出臺，企業綠色轉型步伐明顯加快，不少產品突破了國外高筑的“綠色壁壘”，全面進入了國際市場。

第三階段:隨著生態文明建設被提升為國家戰略，工業綠色發展法律政策漸成體系(2012 至2014 年)。2012 年之后，國家對綠色發展的重視程度進一步提高，我國工業發展進入了全面綠色轉型的新時期。從中央層面看，黨的十八大將生態文明建設提升到“五位一體”的戰略高度。黨的十八屆三中全會明確提出，要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。國家關于綠色發展的相關要求也轉化為法律政策的具體規定。從法律層面看，作為統領環境保護工作的《環境保護法》經系統修改后，在2014 年正式通過。新法不僅強化了環境執法，而且對企業提出了更高的要求，強化了工業綠色發展的法律保障。從政策層面看，國家出臺的《工業節能“十二五”規劃》《工業清潔生產推行“十二五”規劃》《工業固廢綜合利用“十二五”規劃》《“十二五”節能環保產業發展規劃》等專項規劃，從產業視角指明了工業綠色轉型發展的方向，對加快工業綠色發展具有重要推動作用。這一時期，相關法律政策呈現以下特點:一是環境保護工作受到前所未有的重視，生態文明建設被提升至新的戰略高度，相關法律政策都體現了國家戰略要求；二是在相關法律出臺的同時，與之相配套的政策標準出臺或修訂步伐加快；三是出臺了大量從產業視角推動工業綠色發展的專項規劃，明確了工業綠色發展的重點方向。隨著國家對綠色發展重視程度的提高以及工業綠色發展專項規劃的出臺，推動工業綠色發展的法律政策體系雛形已經形成。

第四階段:隨著制造強國戰略的全面推進，工業綠色發展法律政策趨于專業化(2015 年至今)。2015 年以來，國家對綠色發展的重視程度進一步提高，黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念；黨的十九大更是將生態文明提升為千年大計；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》則在2035 年基本實現社會主義現代化的遠景目標中明確提出了“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”四項具體要求，將生態文明建設要求進一步落細落實。

從法律層面看，《環境保護稅法》(2016 年)、《土壤污染防治法》(2018 年)、《長江保護法》(2020 年)等的頒布實施以及《水法》(2016 年)、《水污染防治法》(2017 年修訂)、《海洋環境保護法》(2017 年)、《固體廢物污染環境防治法》(2020 年)等法律的密集修訂，推動工業綠色發展的法律體系日益完善。從政策層面看，制造強國戰略把“綠色制造”擺在突出位置，將綠色發展作為建設制造強國的重要著力點，明確提出將“綠色制造工程”作為重點實施的五大工程之一[6]。為做好綠色制造工作，國家出臺了《工業綠色發展規劃(2016—2020 年)》《綠色制造工程實施指南(2016—2020 年)》等政策，推出了《綠色產品評價通則》《綠色工廠評價通則》《綠色產業園區評價導則》《綠色制造 制造企業綠色供應鏈管理導則》等標準，實施了綠色制造系統集成、綠色制造示范、綠色制造系統解決方案供應商等支持項目，營造出了支持企業綠色轉型發展的制度氛圍。此外，2016 年1 月，由原環境保護部牽頭，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部相關領導參加的中央環境保護督察組正式成立，中央生態環境保護督察工作全面啟動，逐步扭轉了“劣幣驅逐良幣”的現象，企業參與綠色發展的積極性顯著提高。這一時期的法律政策具有以下特點:一是法律政策已經形成體系，特別是出現了第一部專門推動工業綠色發展的專項規劃即《工業綠色發展規劃(2016—2020 年)》；二是法律政策支持重點已經明確，主要圍繞生產綠色產品、建設綠色工廠、創建綠色園區和打造綠色供應鏈等領域，密集出臺了一系列配套政策及標準；三是更加注重市場化手段應用，特別是環境保護稅被應用到工業廢水、固體廢物、大氣污染物、噪音排放管制領域；四是更加注重法律政策的落地實施問題，環境執法和司法越來越嚴格，特別是隨著環境保護督察工作的開展，查處了一大批不作為、亂作為問題，越來越多的企業開始更加關注綠色發展問題。

2.2 法律政策實踐取得的成效

在推動工業綠色發展方面，我國初步形成了“以法律為保障、以政策為支撐、以標準為指引”的制度體系。

從法律層面看，經過40 多年的實踐探索，我國形成了以《環境保護稅法》為基礎，以《清潔生產促進法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染防治法》等污染防治立法和《節約能源法》《水法》等能源資源保護立法為主體，以《環境保護稅法》《資源稅法》等為配套的法律框架，調控領域涵蓋從設計、采購、生產、運輸、存儲、銷售、使用、報廢處理到再利用的工業生產全過程，對于推動工業綠色發展起到了積極促進作用。

從政策層面看，充分發揮了政策的及時性和靈活性特點，圍繞工業綠色發展的關鍵領域和主要環節所推出的相關政策，特別是發布的《工業綠色發展規劃(2016—2020 年)》和《綠色制造工程實施指南(2016—2020 年)》，搭建起了工業綠色發展的框架體系，明確了工業綠色發展的主攻方向和重點內容。此外，隨著《工業和信息化部辦公廳關于開展綠色制造體系建設的通知》《關于加強長江經濟帶工業綠色發展的指導意見》等配套政策的出臺，形成了有利于企業綠色轉型發展的政策環境。

從標準層面看，按照《綠色制造標準體系建設指南》設計的標準體系，重點圍繞綠色工廠、綠色產品、綠色供應鏈管理等重點領域以及節能減排的關鍵環節，已經發布或者正在制定的綠色制造國家標準、行業標準、團體標準、企業標準有近千項。截至2020 年11 月，在工業和信息化部指導下，鋼鐵、建材、輕工等重點行業的14 個行業協會、標準化研究機構實施了900 項標準研究項目，促進節能、節水、綜合利用、綠色制造等領域標準的制修訂工作。標準體系的建立完善為企業綠色發展提供了必要的模式參考。僅2020 年，工業和信息化部就支持綠色制造標準立項276 項、報批135 項，開展了967 個標準研究項目[7]。

在法律政策的引導下，特別是由于“十三五”期間國家的強力推動，企業特別是行業龍頭企業參與工業綠色發展的熱情明顯提高。比如，依據《工業和信息化部辦公廳關于開展綠色制造體系建設的通知》所開展的五批綠色制造示范工作，已經遴選出國家級的綠色工廠2121 家、綠色設計產品2170 項、綠色園區171 家、綠色供應鏈企業189 家，累計推廣節能、節水、再制造、綜合利用、中國RoHS(Restriction of Hazardous Substances，又稱“國推RoHS 認證”，指電子信息產品污染控制國推自愿認證)等在內的綠色產品近2 萬種，打造出了一批工業綠色發展示范標桿，有力帶動了地區和行業綠色轉型發展[7]。再如，為落實《工業綠色發展規劃(2016—2020 年)》和《綠色制造工程實施指南(2016—2020 年)》而開展的綠色制造系統集成、綠色制造系統解決方案供應商等項目，支持了一大批企業的綠色轉型。2016—2018 年工業和信息化部利用財政資金43 億元，聚焦重點行業實施366 個綠色制造系統集成項目，輻射帶動了各地區各行業綠色關鍵工藝技術創新，打造了一批綠色設計平臺和綠色供應鏈，這些項目的能效、水效提升超過10%，并產出161 項綠色標準[7]。2019 年開始創新財政資金使用方式，2019 年和2020 年共招標培育了184 家綠色制造系統解決方案供應商，為企業和園區綠色轉型提供了綠色技術服務支撐，總計向超過7000 家企業提供服務，實施綠色改造項目8000 余個，完成合同額近200 億元[7]。

3 法律政策存在的不足

法律政策的完善創造了有利于企業綠色轉型的制度環境。然而，現有法律政策尚不完善，還難以充分調動企業參與工業綠色發展工作的積極性。

3.1 相關法律政策協調性不足

工業綠色發展是一個系統工程，其實現需要完善的法律政策支撐。當前存在的問題是:雖然至少有數十項法律政策都調整到工業綠色發展問題，但多是針對某個環節的具體問題，尚無一部法律或者高位階政策對工業綠色發展進行系統設計和全面調整。由于法律政策系統性不足、協調性較差，導致實施效果并不理想。比如，依據相關法律政策，在解決工業綠色發展領域的某個具體問題時，多采用主管和分管相結合的方式。然而由于職責劃分并不清晰，“九龍治水”問題依舊突出，“有利則爭、無利則躲”的現象普遍存在。再者，雖然我國已經出臺了一些推動企業綠色轉型發展的國家標準、行業標準、團體標準、企業標準和地方標準，涵蓋汽車、機械、建材等重點行業及其節能減排的關鍵環節，但是由于各行業的特點有所差異，能源資源利用和污染物排放的關鍵環節不盡相同，不少行業或者關鍵環節還缺乏相關標準，不少企業雖有綠色轉型意愿，但是卻不知該從何處入手。

3.2 部分關鍵領域缺少必要的法律政策規制

在微觀層面，為推動企業綠色轉型發展，法律政策不僅需要去規范產品設計、生產、采購、銷售、物流、消費、貿易、回收再利用等多個環節，而且需要調整設計商、供應商、生產商、分銷商、運輸商、消費者、回收商等多方主體。任何一個環節的“短板”都會對全局產生不利影響。其中，回收再利用的“短板”最為突出。雖然國家出臺了《循環經濟促進法》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》《報廢汽車回收管理辦法》等相關政策，但是法律政策設計還不夠健全，尤其是對回收再利用企業的管制和激勵尚不充足，絕大多數企業對產品的管理依舊是從“搖籃”到“墳墓”的線型管理。

3.3 配套性法律政策不健全

判斷企業發展綠色與否，需要有客觀真實的數據支撐，而這都有賴于企業的環境信息公開。目前《環境保護法》《環境信息公開辦法(試行)》《企業事業單位環境信息公開辦法》《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》《中國上市公司環境責任信息披露評價報告》等都對信息公開問題做出了規定，基本做到了有法可依、有章可循。但是相關的法律政策多是提要求，缺少必要的程序性規定及懲罰性措施，導致環境信息公開效果不佳。除了上市公司必須公開其環境信息外，其他一些企業主要是自愿公開。在實踐中，基于綠色采購需求，上游供貨商會向下游采購商公開相關環境信息。但問題是，這類環境信息的獲取范圍有限，只有那些與供貨商有緊密合作關系的下游企業才會得到相關信息，其他企業及廣大社會公眾很難接觸到此類信息。在缺少必要社會監督的情況下，其真實性可能會存在問題。

3.4 法律政策正向激勵不足

從實踐看，率先進行綠色轉型的企業主要是在華的一些大型跨國企業。究其原因，大多數跨國企業的總部所在國的工業綠色發展立法相對健全，執法和司法嚴格，特別是形成了基于市場的正向激勵機制，企業環境保護意識普遍較強，企業總部往往會對國外機構提出相關要求。比較而言，雖然部分國內企業已經在進行綠色轉型，但是絕對數量較少，而且缺乏行業龍頭企業。主要原因是我國尚未形成基于市場的正向激勵機制。從產品全生命周期看，企業若優化生產工藝，購置先進的節能、節水和污染處理設施，或者開展綠色回收和再制造工作，其生產的產品會更加綠色，但也會增加額外開支。在市場上，當綠色消費尚未成為主流消費理念時，消費者關注的重點是產品價格，而非企業的環保投入，綠色產品很難獲得競爭優勢。基于商業利益考量，很多制造企業綠色轉型意愿并不強。為激勵企業節能環保，國家出臺了綠色債券、綠色信貸以及稅收減免等財稅金融支持政策。但是由于這些激勵措施的設計較為復雜，且一些機構過于強調投資回報率及資金安全問題，廣大的中小企業很難享受到政策紅利。即使一些企業從中受益，也很難補償其相關環保投入。由此導致大多數企業以滿足法定最低標準為目標，不愿意去承擔更多的社會責任，企業綠色轉型步伐緩慢。

4 法律政策完善建議

為推動工業綠色發展，需要繼續加強制度建設工作，完善法律、政策和標準，形成法律、政策、標準相配套，行政管制、市場管制、社會管制相協調的制度體系。

4.1 健全法律政策體系

實踐中，除了工業和信息化主管部門之外，生態環境、發展和改革、自然資源、交通運輸、科學技術等部門的工作會涉及工業綠色發展某些方面的問題，做好工業綠色發展工作，需要各部門形成合力。為突破部門利益格局，建議出臺一部專門調整工業綠色發展工作的《工業綠色發展促進法》或者由國務院牽頭出臺一部高位階政策，對相關政府部門的職責、參與此項工作企業的權利及義務、標準制定、保障機制及處罰措施等進行全面規定，統領工業綠色發展工作。以此為據，開展相關法律政策的制修訂工作，形成法律政策標準相配套、權責利相統一的制度體系。

4.2 補齊法律政策“短板”

當前，亟須加強工業品全生命周期綠色管理制度建設工作，為企業開展綠色設計、綠色生產、綠色采購、綠色流通、回收再利用等工作提供必要保障。在補齊回收再利用這一大“短板”方面，建議重點開展以下工作:首先，相關法律政策應引導企業由“產品—廢棄”的單向線型模式轉變為“產品—再制造”的閉合循環模式，在加強生產過程資源再利用工作的同時，以舊件為原料進行再制造，延長產品生命周期，減少不必要的資源能源消耗和污染物排放[8]；其次，推動逆向物流體系建設，確保包裝品、零部件、物料廢舊產品能大規模、廉價地從消費端返回到生產企業，為綠色再制造提供堅實的基礎；再者，支持資源綜合利用企業發展，特別是低值資源再生利用企業。

4.3 完善配套法律政策

對于綜合性法律政策提出的要求，需要通過專門的法律政策予以完善，將相關規定落地落實。比如，就環境信息公開而言，在相關法律政策提出要求后，應結合工業綠色發展實際，出臺更具針對性和操作性的相關規定，以便推動相關規定落細落實。關于公開主體，除上市公司之外，建議將重點排污單位和企業納入強制環境信息公開范疇，并逐步擴大此范圍，最終實現全覆蓋。關于公開內容，建議將企業的環境保護規章制度、污染物排放、能耗、物耗、水耗、廢物處理及回收利用情況等信息都通過可獲取的途徑予以公開。當然，環境信息公開是前提，更需要發揮政府監管和公眾參與的作用，確保信息的真實可靠。在此過程中，有必要完善企業環境信息在線監測系統，將企業關鍵環境信息輸入區域性或全國性網絡，對于未公開環境信息或者進行數據造假的企業進行重罰[9]。

4.4 加強市場化法律政策手段應用

為推動工業綠色發展，在用好行政手段的同時，需要充分發揮市場手段的作用。市場手段的作用力主要源自市場，以數量或價格控制為特征。通過征稅、收費等手段，可以內化生態環境利用的外部不經濟性，讓環境污染者、生態利用者或破壞者支付相關費用，也可以為生態環境修復、節能環保技術研發應用、新能源推廣等工作籌集到必要的資金。通過采購、金融、信貸等手段，可以形成普適性的正向激勵，讓企業能夠從綠色發展工作中受益，進而引導企業廣泛參與綠色發展工作，帶動企業在環保合規之上持續提升環境績效。通過排污權、碳排放權交易等手段，在推動技術進步的同時，降低部分企業的運營成本，實現環境效益和經濟效益雙贏?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出的“推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易”等要求，為完善綠色發展市場化手段提出了明確的方向指引。“十四五”時期，應加強市場手段的應用，將其作為推動企業綠色發展的主要手段，在大力推廣應用碳排放權、用水權等交易制度的同時，盡快完善綠色采購、綠色信貸、綠色稅收等普惠手段，并積極營造綠色消費氛圍，推動形成綠色生產和綠色消費協同發展的局面，使綠色企業能夠充分享受到政策紅利，進而激發企業特別是廣大中小企業綠色發展和持續提升環境績效的內在動力[10]。