從基層角度看第二次全國(guó)污染源普查
——以武漢市為例

袁玥，吳迪

(武漢市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，武漢 430015)

污染源普查是一項(xiàng)重大的國(guó)情調(diào)查，是環(huán)境管理重要的基礎(chǔ)性工作[1]。《全國(guó)污染源普查條例》第一章第七條規(guī)定，全國(guó)污染源普查每10 年進(jìn)行1 次。2007—2009 年，我國(guó)組織開(kāi)展了第一次全國(guó)污染源普查(簡(jiǎn)稱一污普)，2016 年10 月，國(guó)務(wù)院發(fā)文決定于2017—2019 年組織開(kāi)展第二次全國(guó)污染源普查(簡(jiǎn)稱二污普)。

2017 年10 月，武漢市人民政府印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展第二次全市污染源普查的通知》，宣告全市二污普工作正式啟動(dòng)。武漢市共成立1 個(gè)市級(jí)、15 個(gè)區(qū)級(jí)普查機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人分別由市、區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，具體工作由同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展。市、區(qū)兩級(jí)共引入33 家第三方技術(shù)支持單位，全市上下共動(dòng)員2000 余名工作人員參與此次普查工作。普查人員深入全市196 個(gè)街道(鄉(xiāng))，3427 個(gè)社區(qū)(普查小區(qū))，最終完成了工業(yè)企業(yè)、省級(jí)及以上工業(yè)園區(qū)、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、非工業(yè)鍋爐使用單位、入河排污口、行政村、集中式污染治理設(shè)施、加油站及儲(chǔ)油庫(kù)等共計(jì)19000 余個(gè)調(diào)查對(duì)象的基本信息采集和產(chǎn)排污量核算工作。

目前第二次全國(guó)污染源普查的數(shù)據(jù)采集及產(chǎn)排污量核算工作已經(jīng)全面完成。筆者有幸作為武漢市市級(jí)普查工作人員全程參與了這項(xiàng)工作，現(xiàn)從基層工作人員的角度，談?wù)剬?duì)此項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)，并對(duì)存在的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。

1 第二次全國(guó)污染源普查的特點(diǎn)

回顧整個(gè)工作流程，筆者認(rèn)為此次普查工作具有復(fù)雜性、全面性、科學(xué)性的特點(diǎn)。

1.1 復(fù)雜性

二污普工作的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在普查報(bào)表的填報(bào)上。本次普查設(shè)有基層報(bào)表46 個(gè)，綜合報(bào)表14 個(gè)，共計(jì)1813 個(gè)指標(biāo)。其中工業(yè)企業(yè)普查表格共24 個(gè)，指標(biāo)903 個(gè)，涉及的填報(bào)內(nèi)容包括企業(yè)基本信息、生產(chǎn)活動(dòng)水平、能源資源消耗、生產(chǎn)和污染治理設(shè)施、污染物種類和產(chǎn)排量等等。填報(bào)時(shí)需要關(guān)注前后表格之間、各項(xiàng)指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。在污染物核算方面，結(jié)合國(guó)家核算技術(shù)規(guī)定和武漢市實(shí)際，全市90%以上的調(diào)查對(duì)象采用系數(shù)法對(duì)污染物進(jìn)行核算。填報(bào)人員需要根據(jù)調(diào)查對(duì)象的行業(yè)類別、生產(chǎn)工藝流程、生產(chǎn)規(guī)模、原輔材料和能源種類、污染物治理工藝等信息選擇相對(duì)應(yīng)的系數(shù)，還需根據(jù)實(shí)際的生產(chǎn)和污染物治理情況選取核算參數(shù)，核算過(guò)程和結(jié)果同企業(yè)產(chǎn)污環(huán)節(jié)或生產(chǎn)設(shè)施呈一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。核算過(guò)程需要注意產(chǎn)污環(huán)節(jié)和污染物種類的完整，所選系數(shù)和參數(shù)符合企業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況，以及數(shù)據(jù)單位換算等幾方面。此次普查工作對(duì)填報(bào)人員的專業(yè)素養(yǎng)要求較高，填報(bào)人員不僅要全面深入地了解企業(yè)生產(chǎn)情況，還需掌握扎實(shí)的環(huán)保專業(yè)知識(shí)。另外，普查軟件在操作上也存在一定的復(fù)雜度。

1.2 全面性

納入二污普的污染源類別同前次普查一樣，分為工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活源、集中式治理設(shè)施和移動(dòng)源五大類，但調(diào)查對(duì)象更為全面。工業(yè)源調(diào)查對(duì)象除原有的工業(yè)企業(yè)外，增加了工業(yè)園區(qū)；農(nóng)業(yè)源增加了對(duì)散養(yǎng)戶的調(diào)查；生活源增加了對(duì)非工業(yè)鍋爐使用單位和個(gè)體、入河(海)排污口的調(diào)查；集中式治理設(shè)施中增加了對(duì)餐廚垃圾處理單位和農(nóng)村集中污水處理設(shè)施的調(diào)查；移動(dòng)源中則增加了油品儲(chǔ)運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)和飛機(jī)、船舶、鐵路等作為調(diào)查對(duì)象。

初始的調(diào)查對(duì)象名錄由國(guó)家層面從工商、電力、稅務(wù)等多部門(mén)收集整合，下發(fā)至武漢市的名錄底冊(cè)中含有各類企業(yè)共65000 余家。在此名錄底冊(cè)基礎(chǔ)上，市、區(qū)兩級(jí)普查工作者通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)地毯式排查和名錄庫(kù)對(duì)比等方式對(duì)名錄進(jìn)行刪除和新增。其中用于比對(duì)的名錄/名單來(lái)源于各部門(mén)的各項(xiàng)重點(diǎn)工作，具體包括第四次經(jīng)濟(jì)普查名單、電力系統(tǒng)企業(yè)名單、重點(diǎn)排污單位名錄、重污染天氣預(yù)案管理企業(yè)名單、散亂污整治企業(yè)名單、入河排污口清單、農(nóng)業(yè)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖直聯(lián)直報(bào)名錄、排污許可證核發(fā)名單等等，旨在達(dá)到不重不漏、應(yīng)查盡查的目標(biāo)。

因此二污普普查對(duì)象涵蓋面廣，具有全面性。

1.3 科學(xué)性

在“十三五”期間，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的核心由總量控制向改善環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)變[2]，二污普的技術(shù)路線圍繞這個(gè)核心展開(kāi)。國(guó)家層面結(jié)合我國(guó)目前較為突出的環(huán)境問(wèn)題，第一步確定了此次普查的污染物種類，較一污普新增了廢氣氨、廢氣重金屬和揮發(fā)性有機(jī)物三項(xiàng)污染物指標(biāo)；第二步根據(jù)這些污染源的來(lái)源確定了普查涵蓋的污染源類型、調(diào)查對(duì)象種類及調(diào)查范圍，并從各部門(mén)獲取初步名單；第三步根據(jù)普查目標(biāo)制定技術(shù)方法、報(bào)表制度。在基層層面，市、區(qū)兩級(jí)按技術(shù)規(guī)定，第一步籌備資金，落實(shí)人員和辦公條件，第二步對(duì)調(diào)查對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)清理及定位，第三步入戶采集企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行相關(guān)數(shù)據(jù)資料，第四步結(jié)合數(shù)據(jù)資料核算污染物產(chǎn)生量和排放量。最后各級(jí)對(duì)本區(qū)域內(nèi)的普查結(jié)果進(jìn)行匯總分析。以上內(nèi)容對(duì)應(yīng)二污普工作的全部流程:前期準(zhǔn)備階段、清查階段、全面入戶普查階段、污染物核算階段和成果公布階段，各階段分工明確，目標(biāo)清晰。

2 工作中存在的問(wèn)題

結(jié)合武漢市工作實(shí)際來(lái)看，在此次污染源普查工作實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中存在以下幾方面問(wèn)題:

2.1 未建立直接的溝通渠道

在此次普查工作中，國(guó)家層面建立了垂直化的交流機(jī)制，上級(jí)的要求、基層的問(wèn)題都采取逐級(jí)匯總傳遞的方式。在實(shí)際工作中，國(guó)家層面負(fù)責(zé)制定普查技術(shù)規(guī)定、填報(bào)要求、普查軟件的設(shè)計(jì)等，市級(jí)和區(qū)級(jí)普查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集、表格填報(bào)和軟件使用，工作中遇到的大量各類問(wèn)題需要依靠國(guó)家級(jí)技術(shù)團(tuán)隊(duì)予以解決。但在此交流機(jī)制下，基層沒(méi)有直接與國(guó)家技術(shù)團(tuán)隊(duì)交流的渠道，所有信息都需要層層傳遞，導(dǎo)致部分問(wèn)題解決得不夠及時(shí)、有效。

2.2 時(shí)間分配合理性有待提高

在第一次全國(guó)污染源普查中存在技術(shù)條件準(zhǔn)備不充分，邊干邊等的情況[3]。在二污普工作中，國(guó)家于2017 年底印發(fā)的工作要點(diǎn)中對(duì)每項(xiàng)工作的起止時(shí)間都作出了明確要求，于2019 年初根據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)際工作進(jìn)展情況對(duì)工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)做出了調(diào)整，整體工作的完成節(jié)點(diǎn)由2019 年底調(diào)整至2020 年底。可以看出，國(guó)家層面充分借鑒了一污普時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，但仍然對(duì)實(shí)際工作量預(yù)估不夠。這一問(wèn)題在基層工作中的具體表現(xiàn)為階段性工作之間的銜接不流暢，若等待技術(shù)條件完備再開(kāi)展工作則導(dǎo)致后續(xù)工作時(shí)間緊迫，工作人員加班加點(diǎn)且無(wú)法保障工作質(zhì)量；若不等先動(dòng)起來(lái)則導(dǎo)致后續(xù)需要復(fù)工甚至推翻重來(lái)，依舊面臨時(shí)間緊迫的問(wèn)題。

2.3 人員力量不充分

人員力量是普查工作的重要支撐[4]，國(guó)家將人員配備情況作為二污普工作的一項(xiàng)考核指標(biāo)，要求各級(jí)普查機(jī)構(gòu)配備專職人員，對(duì)第三方技術(shù)人員也有人數(shù)要求。在武漢市，人員緊張的問(wèn)題主要存在于區(qū)級(jí)普查機(jī)構(gòu)和第三方技術(shù)單位。各區(qū)普查機(jī)構(gòu)按要求配備了專職人員，但由于基層固有的人員少、工作雜問(wèn)題，這些專職人員無(wú)法真正做到“專職”，或身兼數(shù)職，或因工作安排直接被抽走。第三方技術(shù)單位為了滿足國(guó)家規(guī)定的人員配比要求，向武漢市各高校征用了一大批環(huán)保專業(yè)在校學(xué)生，但由于人員選聘工作主要集中在2018 年上半年，入戶數(shù)據(jù)采集工作在2019 年上半年開(kāi)展，因寒暑假、畢業(yè)等因素，這些大學(xué)生未能參與實(shí)際工作。此外由于整個(gè)普查工作周期長(zhǎng)，第三方技術(shù)人員中途離職的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，對(duì)工作銜接造成一定的影響。

3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

結(jié)合武漢市二污普工作開(kāi)展情況，筆者認(rèn)為此次普查以下三方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒參考。

3.1 污染源普查業(yè)務(wù)系統(tǒng)

相較于一污普，二污普專用業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能全面、使用方便，在工作中發(fā)揮了十分重要的作用。受當(dāng)時(shí)技術(shù)限制，一污普業(yè)務(wù)系統(tǒng)為單機(jī)版，功能單一，主要用于數(shù)據(jù)錄入、保存及匯總。二污普業(yè)務(wù)系統(tǒng)為網(wǎng)絡(luò)版，功能包括數(shù)據(jù)采集、核算、審核、匯總、分析等。前文提到二污普調(diào)查范圍廣、填報(bào)對(duì)象多、報(bào)表指標(biāo)量巨大，因此借助軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核算、審核、匯總十分必要，不僅能提高效率，更重要的是能保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。

3.2 重視宣傳

國(guó)家層面十分重視宣傳工作，從總體思想到實(shí)施細(xì)節(jié)都提出了要求和指導(dǎo)。武漢市在入戶前充分利用了網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙、移動(dòng)廣告牌等多種宣傳渠道，采取了廣告、宣傳手冊(cè)、海報(bào)、專題報(bào)道、訪談、直播等宣傳手段。工作人員進(jìn)入企業(yè)時(shí)穿普查小馬甲，戴工作證，隨身攜帶普查文件、宣傳手冊(cè)，交流時(shí)注意態(tài)度和用語(yǔ)，以獲取調(diào)查對(duì)象的理解和配合。在工作過(guò)程中，武漢市入戶工作普遍得到了普查對(duì)象的支持，進(jìn)展順利，全市僅出現(xiàn)一例拒絕調(diào)查的現(xiàn)象，這表明宣傳工作起到實(shí)效。

3.3 充分利用第三方技術(shù)力量

第一次全國(guó)污染源普查時(shí)期普遍存在人員匱乏的問(wèn)題，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)深入不夠，存在漏查現(xiàn)象，影響普查工作進(jìn)度和質(zhì)量[5]。武漢市一污普時(shí)期的主力軍是環(huán)境監(jiān)察工作人員，對(duì)比武漢市的普查工作量，人員配比嚴(yán)重不足。二污普期間，國(guó)家從政策上鼓勵(lì)和支持引入第三方技術(shù)力量，雖然人員緊張的問(wèn)題仍然存在，但與一污普相比在人員數(shù)量和技術(shù)水平上都有質(zhì)的提升，為全市二污普工作按時(shí)保質(zhì)保量完成提供了重要保障[6]。

4 建議與總結(jié)

結(jié)合二污普工作中存在的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)今后的普查工作和其他相關(guān)工作提出如下建議:一是要繼續(xù)鼓勵(lì)引入第三方力量，對(duì)落后地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的支持，確保人員充足，同時(shí)要完善考核辦法，強(qiáng)化對(duì)第三方工作的質(zhì)量把關(guān)；二是要重視宣傳工作，全社會(huì)的廣泛支持與配合對(duì)順利推進(jìn)此類工作至關(guān)重要；三是建立更加高效的溝通機(jī)制，技術(shù)交流盡量做到扁平化，國(guó)家層面可以安排技術(shù)團(tuán)隊(duì)按專業(yè)、按污染源、按地區(qū)分工，直接與基層技術(shù)人員建立聯(lián)系，提高效率；四是優(yōu)化時(shí)間布局，結(jié)合二污普工作經(jīng)驗(yàn)，前期準(zhǔn)備工作，尤其軟件開(kāi)發(fā)需要大量時(shí)間，國(guó)家層面應(yīng)提前部署，在具體調(diào)查過(guò)程給基層預(yù)留充足時(shí)間，避免邊干邊等、重復(fù)返工；最后，在人員保障方面，應(yīng)進(jìn)一步考慮基層現(xiàn)狀，一方面繼續(xù)將人員配備作為硬性考核指標(biāo)，以加強(qiáng)基層組織對(duì)此項(xiàng)要求的重視，另一方面應(yīng)在政策上予以支持，允許或鼓勵(lì)基層組織臨時(shí)向社會(huì)聘用專業(yè)人才參與此類專項(xiàng)工作。