構建市場導向的綠色技術領域立項機制及改進建議

沈曉悅，馮雁

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

黨的十九大提出“構建市場導向的綠色技術創新體系”，積極推動經濟的綠色發展和高質量發展。綠色技術創新日益成為綠色發展的重要動力，成為打好污染防治攻堅戰、推進生態文明建設、推動高質量發展的重要支撐。2019 年4 月15 日，國家發展改革委和科技部共同印發了《關于構建市場導向的綠色技術創新體系的指導意見》(發改環資〔2019〕689 號)，明確提出到2022 年基本建成市場導向的綠色技術創新體系，企業綠色技術創新主體地位得到強化。要健全政府支持的綠色技術科研項目立項、驗收、評價機制，樹立“項目從需求中來，成果到應用中去”的理念，建立常態化綠色技術需求征集機制，緊緊圍繞重大關鍵綠色技術需求部署科研項目。

立項是項目管理的最前端，是決定項目成效的關鍵和重要環節，加強立項環節設計和管理對提高項目研究針對性，促進成果應用和轉化具有重要意義。

1 我國綠色技術發展現狀

綠色技術是指降低消耗、減少污染、改善生態、促進生態文明建設、實現人與自然和諧共生的新興技術，包括節能環保、清潔生產、清潔能源、生態保護與修復、城鄉綠色基礎設施、生態農業等領域，涵蓋產品設計、生產、消費、回收利用等環節的技術。

(1)我國綠色技術自主研發和成果轉化能力不斷增強，基本滿足市場需求

2010—2018 年，新能源與高效節能領域的技術合同交易額從544.70 億元增至1540.06 億元；環保與資源綜合利用領域的技術合同交易額從258.26 億元增至1326.93 億元。按技術領域統計，2019 年新能源與高效節能領域技術合同成交額增幅最大，為82.7%。

(2)多元化主體共同參與，為綠色技術轉化搭建各類平臺

我國通過國家高技術研究發展計劃、國家重點研發計劃等重大專項計劃推動綠色技術創新。高校、科研機構成為綠色技術創新的源泉、知識平臺和人才庫，通過校(科研機構)企合作方式，開發有針對性的綠色技術。企業作為綠色技術創新的主體和核心，為綠色技術創新提供持續動力。

2 我國綠色技術項目立項及管理的主要問題

綠色技術創新與傳統技術創新相比應更加注重環境效應與經濟效益的協調發展，但在發展過程中存在一些問題，導致項目研究與市場需求脫節，成果轉化率不高，難以滿足和適應當前污染防治和綠色發展要求，這一問題應引起全社會的高度關注。

2.1 立項方面

(1)重視行政立項，市場機制不足

2012 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》指出，要拓寬科技項目需求征集渠道，建立科學合理的項目形成機制和儲備制度。然而，在實際中，我國綠色技術領域項目立項多以政府出資立項為主。近年來，我國相關部門及地方政府在生態環境領域的資金投入力度不斷加大，綠色技術領域項目數量及資金額不斷增加，政府在立項方面的話語日益增加，但以企業為主體、以市場需求為導向的項目形成機制尚未形成，企業技術創新主體地位沒有真正確立，一些科技資源配置過度行政化，其結果是政府科研資金投入效率不高，科研資源浪費，資源配置的錯配、失配等問題突出。

(2)項目設計開放性不夠，企業參與度低

綠色技術領域相關立項主要采取自上而下模式，即由相關部門發布項目申報指南并向社會公布，由技術團隊申報并擇優獲得項目。目前，一些項目指南編制專家團隊主要以研究機構和大專院校專家為主，企業專家參與度低。以2017 年“大氣污染成因與控制技術研究”重點專項和2018 年“大氣污染成因與控制技術研究”試點專項為例，指南編制專家組11 名成員完全相同，且只有1 人來自企業研究機構，其余10 人均來自大學及部委研究機構①資料來源:科技部21 世紀管理中心官方網站。。盡管來自高校的學者或研究機構的專家總體上研究能力和水平較高，但仍有較大局限性，特別是對市場需要的實用化技術可能缺乏深入了解。同時，完全采取自上而下的指南編制模式可能存在不接地氣、與實際需求脫節等問題。

(3)立項調研不夠充分，供給端和需求端存在脫節或錯位

一些項目方案設計往往是參照相應的指南回答問題，模板化、模式化現象嚴重。少數項目負責人為項目而項目，對項目的技術可行性、經濟可行性和實施應用條件缺乏全面深入的了解，有時會貪大求全，預期目標虛高定位，主觀夸大預期目標，效益指標預測失真，技術水平先進性評估過高，也有時對項目要解決的問題認識不清、把握不準，解決方案不切實際，或根本得不出有效的解決方案，使研究結果僅停留在紙面上。由于研究項目具有較強的公益性，立項者與終端用戶大多并非直接的供需方，如立項者不能充分了解用戶是誰、需求是什么，就無法保證所供為所需，其結果往往存在項目目標不清晰、憑經驗立項、重復立項等問題，造成立項與實際需求的脫節或錯位。

2.2 團隊建設方面

(1)項目資源向國家科研機構和高校集中，地方及企業參與度低

盡管許多項目都以環境污染治理或修復技術及示范工程為重點進行立項，但項目牽頭方大多為大學或國家及地方研究機構，企業牽頭項目少。以“十二五”水專項為例，共設置了20 個大項目151 項課題，除一個政策項目外，其余19 個項目均為技術及工程示范、技術集成或產業化項目，項目牽頭單位均為高校或國家及省級研究機構，無一家企業。在項目下所設151 項課題中，牽頭單位為國家級研究機構的有61 項，占40.4%；牽頭單位為高校的為40 項，占26.5%；牽頭單位為地方研究機構為27 項，占17.9%；牽頭單位為企業為23 項，占15.2%。地方和企業牽頭項目占比較低，企業為最低。

(2)項目團隊配合不足，理論與實踐存在脫節

一些申請單位為獲得項目，找到相關企業參與項目，但在操作中并不能真正發揮企業作用，研究也并不能真正從解決企業的實際問題出發。此外，項目設計大多是按理論研究—技術方法研究—成果建議—應用示范的路徑進行，項目研究團隊之間缺乏配合、齊頭并進的工作合作。其結果往往是項目頭重腳輕，應用示范可能因時間和資金的支持不足，與前面研究缺乏配合而無法進行，或草草收尾。

2.3 項目研究與驗收方面

(1)重申請，輕過程

少數項目申請下來后，項目負責人對項目不統籌、不把關，把資金和任務分派完，項目成員各行其是，項目研究缺乏協同與配合，研究成果拼湊交差，導致成果質量較差。

(2)評價標準重形式，輕內容

在一些項目評審時，評價考核標準還主要停留在“進度、報告、論文、經費使用”層面上。項目評估與驗收時，多以完成報告、發表論文和出版專著教材的數量和級別作為評價標準，這種重量輕質的考核評價與價值取向助長了科研項目及成果的重復、低水平和泛濫。在這種情況下，對項目的成果創新性、成果是否應用于生產實踐中、成果能否帶來良好的經濟社會效益等反而重視不夠。

3 建立健全以市場為導向的綠色技術領域立項管理機制的建議

當前，我國深入打好污染防治攻堅戰已成為全面建成小康社會的標志性成果，污染防治正在向科學化、精細化、系統化和協同化方向發展，對綠色技術研發和應用的需求日益提高。要解決綠色技術領域存在的成果轉化率低、研究成果與市場需求不接軌等問題，建立健全以市場為導向的綠色技術項目形成機制至關重要，特別是要從完善制度層面入手，推動建立健全以市場為主導的綠色技術領域立項管理機制建設工作。為此，提出以下建議:

(1)出臺實施方案，規范重大重點項目立項程序及要求

深入貫徹《關于構建市場導向的綠色技術創新體系的指導意見》相關要求，將“項目從需求中來，成果到應用中去”的理念轉化為可操作的綠色技術項目立項指南和管理要求，建議由國家發展改革委、科技部和生態環境部等相關部門研究出臺關于推動建立以市場為導向的綠色技術領域項目形成機制實施方案，各級政府及科技、生態環境相關部門首先要在思想認識上進行轉變，改變長期以來綠色技術領域項目立項以行政為主體并配置資源的傳統思維和做法，發掘和釋放市場潛力和作用，規范項目立項的征集、調研、評估、批準及申請和考核程序，特別應對項目指南編制進行規范和管理，強化對項目需求征集、調研及論證與評估環節的要求，明確相關主體的責任，體現以市場需求為導向，項目從需求中來的要求。

(2)區分項目屬性，加強分類指導和管理

綠色技術項目涉及范圍廣泛，應區分項目種類和屬性，加強分類指導和管理。對于綠色技術領域基礎研究類項目及涉及跨區域、跨流域污染防治相關項目，建議采取自上而下的立項方式，由部委或相關地方政府部門會同多元化的專家團隊研究做好項目頂層設計，在充分調研和廣泛征求意見的基礎上，編制和發布立項指南，這樣可以較好地把握項目的方向性和全局性，充分體現研究的公益性特點；對于技術領域的專項技術研發或示范工程項目等，建議采取自下而上的項目立項方式，應在行業內及社會上廣泛征集項目需求，制定動態調整的立項規劃或計劃，在充分了解和評估市場需求的基礎上確定立項目標、研究重點和方向，這樣可以在項目立項階段保證項目研究的實用性和針對性，防止項目不接地氣、偏離市場需求。

(3)充分發揮市場機制作用，積極鼓勵和支持企業自主開展綠色技術研發和創新

按照中央及相關部門要求，應發揮市場對技術研發方向、路線選擇和各類創新資源配置的導向作用，調整創新決策和組織模式，強化普惠性政策支持，促進企業真正成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體。

一是建立企業綠色技術研發及創新示范專項補助資金。由財政、科技等部門研究建立企業綠色技術研發及創新示范專項補助資金，出臺資金使用和管理辦法。此補助資金主要是對企業自主開展關鍵、重要和急需的綠色技術研發及創新示范項目給予一定比例的資金支持，可以采取后補助方式，即企業先行立項開展研究，待成果落地和應用后，對環境、經濟和技術效益顯著的項目成果給予一定比例的研發經費補助。

二是吸納更多一線企業技術專家參與項目頂層設計、項目實施及成果評審。無論是國家綠色技術領域的重大專項和重要研發項目，還是地方政府綠色技術相關規劃、指南編制及項目評審等，應增加一線企業技術專家的比例，在相關管理制度中明確規定在涉及綠色技術研發的項目立項及評審中，來自一線的企業專家不低于40%的占比要求。

三是加大產學研協作與配合。發揮龍頭企業、骨干企業帶動作用，企業牽頭，聯合高校、科研院所、社會組織機構、金融資本等共同參與，依法依規建立一批分領域、分類別的專業綠色技術創新聯盟，更大力度地實施綠色技術領域產學合作協同育人項目，支持聯盟整合產業鏈上下游資源，聯合開展綠色技術創新和技術攻關研究。

(4)及時開展重要立項及成果轉化情況評估，建立大數據服務平臺

一方面可由科技、生態環境等部門定期組織第三方機構結合當前及未來我國生態環境保護領域工作任務和方向，有針對性地開展綠色技術領域立項及成果應用情況評估，及時了解綠色技術領域前沿方向、市場需求和研發進展，調整和優化立項目標和方向，為政府立項決策提供基礎和支撐；另一方面，可依托國家生態環境科技成果轉化綜合服務平臺、水專項管理機構等，全面收集、分析和發布綠色技術項目信息，在政府—研究機構—企業間建立良好的供應與需求溝通交流渠道，為項目立項和成果轉化提供集成性服務和技術支持。