論黨內法規制定權限的科層化事項配置

趙 謙

（1.西南大學 法學院，重慶400715；2.西南大學 教育立法研究基地，重慶400715）

一、問題的提出

黨內法規制定權限作為一個凸顯實體、程序“羈束性”[1]（p50）的規范意義概念，其往往指向相關主體制定相應黨內法規所涉權力的事項范圍與行為程度，應更多地置于黨內法規的狹義規范定義下來展開研究。《中國共產黨黨內法規制定條例》（2012 年制定，2019 年修改）（以下簡稱《制定條例》）第3 條、第5 條從制定主體與規范體例這兩個維度，就黨內法規的狹義規范定義予以了厘清。基于此，黨內法規的效力位階與制定主體命題分別闡明了黨內法規制定權限的規范準據與規范載體，該類準據或載體所表征的黨內法規制定主體相應權力的特有屬性，則往往需要通過制定權限所涉“反映特有屬性的事物”[2](p22)的具體事項配置來得以顯明。

近年來，黨內法規制定權限問題研究漸成學界熱點。所涉宏觀理論研究往往置于黨內法規的廣狹義范疇界分①李林：《科學定義“黨內法規”概念的幾個問題》，載《東方法學》2017年第4期。、黨規與國法的關系闡釋②李樹忠：《黨內法規與國家法律關系的再闡釋》，載《中國法律評論》2017年第2期；王勇：《再論黨內法規與國家法律間的關系》，載《理論與改革》2017年第3期；周望：《論黨內法規與國家法律的關系》，載《理論探索》2018年第1期。及其協調進路①操申斌：《黨內法規與國家法律協調路徑探討》，載《探索》2010年第2期；馬立新：《黨內法規與國家法規規章備案審查銜接聯動機制探討》，載《學習與探索》2014年第12期；秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2016年第5期。等問題研究中而具體展開，中觀制度研究則結合整體性黨內法規制度體系建構②王振民：《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》，載《中國高校社會科學》2013年第5期；王建芹：《法治視野下的黨內法規體系建設》，載《中共浙江省委黨校學報》2017年第3期；莫紀宏：《黨內法規體系建設重在實效》，載《東方法學》2017年第4期。、體系健全完善③韓強：《論健全完善黨內法規體系》，載《中國井岡山干部學院學報》2014年第6期；伊士國：《論形成完善的黨內法規體系》，載《學習與實踐》2017年第7期。等問題研究而附帶性進行，不多的微觀適用研究主要涉及黨內法規的規范屬性④徐信貴：《黨內法規的規范屬性與制定問題研究》，載《探索》2017年第2期。、程序機制⑤童彬：《黨內法規制定權和程序機制研究——以副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規為例》，載《探索》2018年第2期。、制定技術⑥管華：《黨內法規制定技術規范論綱》，載《中國法學》2019年第6期。等專門性問題。而圍繞黨內法規制定權限事項問題，則既沒有進行應然層面的事項范圍之表達要旨描述性研究，也沒有就實然層面的可能事項沖突展開解釋性或探索性研究。因此，有必要運用“描述經驗、邏輯分析”[3]（p311）的法釋義學方法，來嘗試厘清存續于相關規范性文件中的基于“效力位階差異性”[4]（p20）之科層化制定權限事項配置要義。《制定條例》和《關于加強黨內法規制度建設的意見》的相關規定，即在事實上將黨內法規劃分為《中國共產黨章程》（2017 年修改）（以下簡稱《黨章》）、中央黨內法規、部門黨內法規和地方黨內法規這四個層級。具有最高效力的《黨章》可就黨實現綱領、開展活動并規定各類黨內事務的方方面面來設置根本性規范，而成為其他黨內法規的制定基礎和依據。制定《黨章》所涉權限事項范圍的廣延性與普適性則毋庸贅述。這里主要圍繞“中央黨內法規、部門黨內法規和地方黨內法規”[5]（p140）這三個層級，來厘清其各自所涉“重大事項、較大事項和一般事項”[6]（p478）的表達要旨，進而明晰相應的事項沖突彌合規范。

二、中央黨內法規的制定權限事項范圍

中央黨內法規作為黨的中央組織制定的整體框架性黨內法規，依循《制定條例》第9條的列舉式清單規定，所涉制定權限事項更多地強調了“基本”“重大”等描述性語詞所凸顯的全局性、原則性與基礎性事項，并通過作出基本規定的“準則”⑦例如：1980年《中國共產黨第十一屆中央委員會關于黨內政治生活的若干準則》、2015年《中國共產黨廉潔自律準則》、2016年《中國共產黨第十八屆中央委員會關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。形式和作出全面規定的“條例”⑧例如：2016年《中國共產黨黨內監督條例》、2017年《中國共產黨巡視工作條例》、2018年《中國共產黨紀律處分條例》、2018年《中國共產黨支部工作條例（試行）》、2018年《干部人事檔案工作條例》、2018年《社會主義學院工作條例》、2019年《中國共產黨政法工作條例》、2019年《中國共產黨重大事項請示報告條例》、2019年《黨政領導干部考核工作條例》、2019年《中國共產黨黨員教育管理工作條例》、2019年《中國共產黨機構編制工作條例》、2019年《中國共產黨宣傳工作條例》、2019年《中國共產黨農村工作條例》、2019年《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》、2019年《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》、2019年《中國共產黨農村基層組織工作條例》、2019年《黨政領導干部選拔任用工作條例》、2019年《中國共產黨黨組工作條例》、2019年《中國共產黨黨內法規制定條例》、2019年《中國共產黨問責條例》、2019年《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等。形式，就組織、領導、自身建設和監督保障這四大板塊的黨內法規制度事項，予以了集中統一規定。有必要依循“效力范圍合法性”[7]（p25）原則，就所列舉的七類專屬權限事項范圍予以方向型、制度型和問題型之界分。

（一）方向型事項范圍。

方向型事項即《制定條例》第9 條第1 款第1 項所列明的“黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標”事項。應依循《黨章》“總綱”部分的相關規定，來厘清該類事項的表達要旨。

其一，“性質和宗旨”可謂其立場方向型事項表達，抽象性最強。該類事項更多地表征了“黨內法規更高的道德性要求”，[8]（p54）并通過“黨規嚴于國法”的方式來具體凸顯。應依循“總綱”第1自然段的“性質”闡明，來完成相應中央黨內法規制定依據的方向型設定；應依循第27自然段“全心全意為人民服務”的直觀“宗旨”設定與第30自然段的“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”之總括式“宗旨”表達，來完成相應中央黨內法規制定目的的方向型設定。

其二，“指導思想和奮斗目標”可謂其原則方向型事項表達，抽象性次之。該類事項更多地表征了黨內法規在精神層面的“先進性、科學性、真理性和一元性”，[9]（p123）并使之“成為黨內法規體系的靈魂與標桿”[10]（p39）而引領黨內法規體系的一體化有機構建。應依循“總綱”第2—8自然段的“指導思想”闡明，來完成相應中央黨內法規制定指導思想的方向型設定；應依循“總綱”第9、10自然段的“奮斗目標”闡明，來完成相應中央黨內法規制定原則的方向型設定。

其三，“路線和綱領”可謂其踐行方向型事項表達，更為具體、可操作性最強。該類事項更多地表征了在“黨的路線方針政策的法律化、條文化”[11]（p9）進路下，成就“以黨的基本路線為統領的政策制度體系”[12]（p36）的階段性與實踐性。應依循“總綱”第11自然段的“基本路線”宣示和第24自然段的“總體綱領”宣示，來完成相應中央黨內法規所涉框架性制度的方向型設定；應依循“總綱”第12—23自然段的“基本綱領”闡明和第25—29自然段的黨的建設“基本要求”闡明，來完成相應中央黨內法規所涉具體領域性制度的方向型設定。

（二）制度型事項范圍。

制度型事項即《制定條例》第9條第1款第2、3、4、6項所列明的“黨的各級各類組織的產生、組成和職權職責”“黨員義務權利方面”“黨的領導和黨的建設各方面”“黨的紀律處分和組織處理方面”之基本制度事項。該類事項應依循《黨章》“總綱”和各章的相關規定，來厘清其事項表達要旨。

其一，“黨的各級各類組織的產生、組成和職權職責”可謂其組織法規制度。該類事項旨在凸顯其相應的“系統建構功能與規范作用”，[13]（p29）以確保體系化的組織框架推動“提升黨的執政能力，提高國家權力機關的威信”。[14]（p24）應依循第2 章、第3 章、第4 章、第5 章之相關規定，從組織形式到中央、地方、基層這三級組織架構，來完成相應中央黨內法規在加強黨的建設、鞏固執政領導方面的框架性組織制度設定。

其二，“黨員義務權利方面”和“黨的建設方面”可謂其自身建設法規制度。該類事項旨在凸顯其相應的“組織系統結構再造與子系統有效整合”[13]（p33）功用，以推動從黨員個體到組織人事管理各個層面組織建設的功能性完善。應依循第1章、第6章、第11章之相關規定，從黨員、黨的干部到黨的標志這三個方面，來完成相應中央黨內法規的框架性建設制度設定。

其三，“黨的領導方面”可謂其領導法規制度。該類事項旨在凸顯“為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用”[15]（p85）提供必要的規范指引，并將堅持黨的領導作為一種原則立場設定于各位階規范性法律文件之中。①例如：《中華人民共和國立法法》第3條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放”；《中華人民共和國監察法》第2條規定：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。”應依循“總綱”第30 自然段“加強和改善黨的領導”的八類“必須”事項和第9 章、第10 章之相關規定，從基本原則、黨組實施到群團延伸這三個方面，來完成相應中央黨內法規的框架性領導制度設定。特別是應強調發揮“黨組是黨與國家機關重要的聯結點”[16]（p81）作用，其作為貫徹落實黨的領導的重要組織載體，相關黨組規范設定的質量會直接影響黨的領導的實際效果發揮。

其四，“黨的紀律處分和組織處理方面”可謂其監督保障法規制度。該類事項旨在凸顯“對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障”，[17]（p7）以確保其所涉公權力的規范、有效行使。應依循第7章、第8章之相關規定，從黨的紀律和黨的紀律檢查機關這兩個方面，來完成相應中央黨內法規的框架性監督制度設定。既通過明晰化、體系化的監督制度設定來保障其他黨內法規的實施績效，也強調通過規范、有序的監督執紀程序設定來切實維護黨員的正當合法權利。

（三）問題型事項范圍。

問題型事項即《制定條例》第9 條第1 款第5、7項所列明的“涉及黨的重大問題”“其他應當由中央黨內法規規定”之問題事項。該類事項往往呈現出一定的“文本的模糊性”，[18]（p29）有必要厘清相關規范設定的程度、性質之模糊表達要旨。

一方面，“重大問題”的問題事項應凸顯其導向性、過程性特色，而依循黨的系列“若干重大問題的決定”①例如：1998年《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》、1999年《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》、2006 年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、2009年《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》、2011年《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》、2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014 年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。來厘清其事項范圍。該類黨內規范性文件分別針對宏觀抽象問題和微觀具體問題來展開設定。前者從全面深化改革、國家治理體系和治理能力現代化、和諧社會、依法治國這四個方面，列明了相應整體性中央黨內法規的事項范圍，可對應至“作出基本規定”的準則位階；后者從黨的建設、文化體制、農業農村、國有企業這四個方面，列明了相應框架性中央黨內法規的事項范圍，可對應至“作出全面規定”的條例位階。

另一方面，“其他”問題事項則應凸顯其非常態化、階段性特色，而依循黨的任務性“決定”②例如：2016年《中共中央關于學習〈胡錦濤文選〉的決定》、2017年《中共中央關于認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神的決定》、2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、2020年《關于調整預備役部隊領導體制的決定》。來厘清相應框架性中央黨內法規的事項范圍。該類黨內規范性文件亦可對應至“作出全面規定”的條例位階。

三、部門黨內法規與地方黨內法規的制定權限事項范圍

雖然部門黨內法規與地方黨內法規分屬不同位階，且前者作為黨中央各部門基于其“獨立或相對獨立的管理職能”[19]（p95）定位制定的結構事務性黨內法規，與后者作為部分地方黨委基于其“貫徹落實黨中央重大決策部署”[20]要求制定的區域執行性黨內法規，存在著明顯的界分。但依循《制定條例》第10 條、第11 條的列舉式規定與第12 條的概括式規定，可以發現這兩類黨內法規的制定權限事項存在一定的趨同性，即皆主要指向配套規定、職責履行和特殊授權這三類職權性事項。且它們都是通過作出具體規定的規定、辦法、規則、細則形式，就“黨的某一方面重要工作的要求和程序”來予以細化、可操作性規定。只不過部門黨內法規側重領域結構性，地方黨內法規則更多地側重層級區域性。

（一）配套規定事項范圍。

《制定條例》第14 條從形式要求與實質要求這兩個方面，就凸顯“從屬性、實施性、規范性和耦合性”[21]（p15）的配套規定事項表達要旨予以了原則性設定。

一方面，配套規定的形式要求。應以所涉上位黨內法規在“清晰、嚴密、完整的邏輯結構”[22]（p7）中的明確配套授權規定為依據，無規定則不用配套，即將該類權限事項定位為一種嚴格的羈束性授權事項。此外，結合第10 條、第11 條之規定，在事實上即將配套規定的“貫徹執行”對象僅限于中央黨內法規，以確保其“在遵循政治邏輯基礎上的立規質量、效果”。[21]（p21）

另一方面，配套規定的實質要求。即立足于確保相應黨內法規制度體系協調性與融貫性的基本立場，從規范性文件的制定宗旨、制定技術方面，將限定范圍、細化實施、非重復設定為制定配套規定的三項基本原則。

其一，厘清限定范圍原則所指向的“不得超出上位黨內法規規定的范圍”要義。即以所涉上位黨內法規的制定權限事項為基準范圍；以所涉上位黨內法規規制的行為種類、行為幅度、行為方式以及相應的職權清單為適用范圍。

其二，厘清細化實施原則所指向的“應當明確、具體，具有針對性、可操作性”要義。即在配套規定的語言文字形式性表述方面，要求應明白確定、不籠統并凸顯規范細節；在配套規定的行為準則實質性設定方面，要求應圍繞明確的問題對象來設定具體措施，并凸顯所涉行為標準、原則與規程設定便于觀測、易執行與可控性。

其三，厘清非重復設定原則所指向的“已經明確規定的內容不作重復性規定”要義。上位規范中的明確規定大致可分為概括式明確與列舉式明確這兩種。前者主要圍繞特定規范事項的概念界分與定性分析，而予以概括；后者則主要圍繞特定規范事項的范圍清單與定量分析，而予以列舉。下位規范中的重復性規定則可大致分為程序性引述重復與實體性規制重復這兩類。前者主要是基于相應規范設定的體系化考量，就所涉上位規范的相關規定予以引述性表達，而為其配套規定的具體展開作程序性鋪墊；后者主要是基于相應規范設定的照搬照抄式“過場化”考量，就所涉上位規范的相關規定予以規制性表達，或原封不動、或改頭換面后作為其配套規定的具體內容而實體性重復。應根據明確規定與重復性規定的具體情形來予以類型化設定。列舉式明確規定當屬于絕對禁止重復事項；概括式明確規定則屬于一般性禁止重復事項，可在下位規范中予以適當的程序性引述重復。實體性規制重復即為絕對禁止事項，任何情形下不得出現于相關下位規范中，否則即可能觸發相應的規范制定問責機制；程序性引述重復則為相對禁止事項，在限定篇幅和比例的前提下，可以出現在相關下位規范中，而不必觸發規范制定問責機制或成為問責豁免事由之一。

（二）職責履行事項范圍。

《制定條例》第10 條、第11 條分別就黨中央各部門與部分地方黨委的職責履行事項表達要旨予以了體系協調化的方向性設定，以避免因“部門或地方利益，出現‘縱向碎片化’現象”。[23]（p122）

一方面，領域結構性職責履行事項范圍。黨中央各部門應圍繞“黨的工作相關職責”之職權范圍來制定部門黨內法規，以避免誘發可能的“部門利益化的‘立法’質量悖論問題”。[24]（p56）黨中央紀律檢查委員會主要圍繞《黨章》第46 條第2 款規定的“監督、執紀、問責”事項范圍來制定相應部門黨內法規，以達成其同體監督、自我規制目標。依循2017 年《中國共產黨工作機關條例（試行）》（以下簡稱《機關條例》）第2 條之規定，有權制定部門黨內法規的黨中央各部門可分為黨中央辦公廳、黨中央職能部門和黨中央辦事機構這三類。黨中央辦公廳主要圍繞《機關條例》第12 條規定的“推動落實、協調工作、運行保障”事項范圍來制定相應部門黨內法規，來推進其落實、協調、保障之結構性工作事務；黨中央職能部門主要圍繞《機關條例》第13 條規定的“獨立管理、組織實施、協調指導”事項范圍來制定相應部門黨內法規，來推進其某一方面工作主管之結構性工作事務；黨中央辦事機構主要圍繞《機關條例》第14 條規定的“議事協調、特定管理”事項范圍來制定相應部門黨內法規，來推進其協助辦理某一方面重要事務之結構性工作事務。

另一方面，層級區域性職責履行事項范圍。部分地方黨委圍繞“領導本地區經濟社會發展和負責本地區黨的建設相關職責”之職權范圍來制定地方黨內法規，以避免誘發可能的“地方黨內法規建設規劃相對滯后的體系化不足問題”。[25]（p49）《制定條例》第11 條明確規定了作為常態化有權地方黨委的省級黨委，應圍繞地方經濟社會發展和地方黨建這兩類事項來制定相應地方黨內法規。經北大法寶檢索，截至2020 年8 月，屬于黨內法規制度范圍的現行有效地方規范性文件共1074 件，各個省級地方皆有制定。其中省級黨委主要圍繞地方黨建事項來單獨制定地方黨內法規，例如2012年《中國共產黨河北省委員會黨內法規制定細則》第4條①2012年《中國共產黨河北省委員會黨內法規制定細則》第4條：“按照職權范圍，下列事項應當由省委黨內法規作出規定：（一）省委貫徹落實中央重大決策，貫徹中央黨內法規和中央紀律檢查委員會、中央各部門黨內法規作出規定的重要事項；（二）省委總攬全局、協調各方、實施全面領導的重要制度；（三）省委加強和改進黨的建設特別是全省各級黨組織和黨員隊伍建設的重要制度；（四）全省黨的各方面工作的重要制度；（五）其他應當由省委黨內法規規定的事項。”、2013 年《中共江蘇省委關于貫徹〈中國共產黨黨內法規制定條例〉的實施辦法》第3條②2013年《中共江蘇省委關于貫徹〈中國共產黨黨內法規制度條例〉的實施辦法》第3條：“下列事項應當由我省黨內法規規定：（一）貫徹落實中央黨內法規的具體制度；（二）加強全省黨的建設的指導思想、基本原則、工作目標和重要舉措；（三）我省黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設等方面的重要制度；（四）其他應當由我省黨內法規規定的事項。省紀律檢查委員會，省委各部門，各市、縣（市、區）黨委可在職權范圍內制定黨內有關制度。”皆有明確規定。涉及地方經濟社會發展事項則往往與同級政府聯合發文來制定相應地方規范性文件，而較少單獨制定地方黨內法規。《關于加強黨內法規制度建設的意見》的相關概括性規定③2017年《關于加強黨內法規制度建設的意見》規定：“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權。”則在一定程度上將副省級城市、省會城市黨委設定為非常態化有權地方黨委，僅能“根據中共中央授權”[26]（p90）而圍繞“基層黨建、作風建設”事項來制定相應地方黨內法規。且伴隨《制定條例》關于有權地方黨委的閉合式限制性規范設定，亦在一定程度上顯現出地方黨內法規制定權的審慎授權或限縮配置趨向。故有必要根據既有中央層面黨的自身建設相關黨內法規的類型化設定，就制定地方黨內法規所涉“基層黨建、作風建設”事項范圍予以列明。

（三）特殊授權事項范圍。

《制定條例》第12 條從實體性要求與程序性要求兩個方面，就特殊授權事項范圍予以了專門性設定。該類事項的表達要旨往往基于“保證中央黨內法規制定質量和實際成效”[22]（p9）目標，通過獲得授權部門的先行先試與實踐經驗總結，進而“為全黨全國提供可復制、可推廣的制度成果”。[27]（p9）

一方面，特殊授權的實體性要求。《制定條例》第12 條第1 款從事項范圍和宗旨目標這兩方面設定了特殊授權的實體性要求。僅限于中央黨內法規的制定權限事項范圍，才可由黨中央來決定實施授權。但若所涉事項本身存在專屬性規定且不得授權制定，④例如：《制定條例》第9條第2款規定：“凡是涉及黨中央集中統一領導的事項，只能由中央黨內法規作出規定。”即為該類特殊授權的排除范圍，從而確立了中央集中統一領導事項禁止授權之基本原則。授權的宗旨目標則指向維護中央集中統一領導前提下的先行先試要義，為完成制定相應中央黨內法規而“提供經驗和樣本”。[28]（p128）該類特殊授權的授權期限亦有必要從具體時限方面來初步厘清“條件成熟”要件。可參照副省級城市、省會城市黨委有限授權[29]制定地方黨內法規的一年試點期，將具體時限設定為一年，并在其基礎上，就“條件成熟”的其他行為、事實要件來予以明確。

另一方面，特殊授權的程序性要求。《制定條例》第12條第2款從請示報告和報批這兩方面設定了特殊授權的程序性要求。在規劃與計劃、起草這兩個一般性黨內法規制定程序環節基礎上，事實上增加了這兩個環節中重大事項向黨中央請示報告的前置性審查要求。而且，在《制定條例》第28條第2款、第3款規定的部門黨內法規、地方黨內法規本級審批環節基礎上，亦事實上增加了《制定條例》第28條第1款第4項規定之“采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批”的復核審查環節。此外，結合“嚴格遵循授權要求”之規定，將獲授權制定機關的可能“‘再授權’或變相‘再授權’的情形”[30]（p76）予以了隱性排除，獲授權制定機關不得轉授權其他機關來制定相應黨內法規。

四、事項沖突的彌合規范

基于上述兩類應然層面的制定權限事項范圍厘清，“效力層次自洽的規范體系”[31]（p77）得以初步檢視。但“‘金字塔’式閉合結構”[32]（p26）中的不同位階黨內法規，在實然層面亦有可能基于其不同的制定權限，就非專屬的同一類事項作出不同規定，而生成相應的顯性或隱性事項沖突。面對該類制定權限事項沖突問題，則需明晰“目標、激勵與約束維度”[33]（p14）中相應的事項沖突彌合規范，可依循《制定條例》第31條、第32條、第33條設置的上位規定優位、新規定與特別規定優位、共同上級干預這三項原則來具體設定。

（一）顯性事項沖突彌合規范。

《制定條例》第31條的三項規定固化了《黨章》、中央黨內法規、部門黨內法規和地方黨內法規之四級位階體系，并通過“不得同……相抵觸”之規范表達明晰了上位規定優位原則。顯性事項沖突即依循既有黨內法規位階體系設定，上下位階的黨內法規圍繞同一類事項存在明顯的“相抵觸”規定。應結合《制定條例》第32 條第1 款的四項列舉式清單規定，進一步明確上位規定優位原則的具體適用情形與“責令改正或撤銷”之適用措施，旨在避免從原則精神到規范設定的“相抵觸”情形發生。

事實上，近年來經過兩次集中清理黨內法規后，[34]并在《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（2012 年制定，2019 年修改）的系統性約束下，該類顯性事項沖突現象漸趨偶發與被動性，且往往因下位黨內法規未能及時與上位黨內法規修改相銜接所致。例如，《中國共產黨問責條例》于2019年修訂后新增了第20條之問責申訴程序規定，并就申訴處理機關和處理期限予以了明確設定。①《中國共產黨問責條例》（2016年制定，2019年修改）第20條規定：“作出問責決定的黨組織接到書面申訴后，應當在1個月內作出申訴處理決定”。2017年《中共吉林省委貫徹〈中國共產黨問責條例〉實施辦法》第35條、第36條的相關規定，②2017年《中共吉林省委貫徹〈中國共產黨問責條例〉實施辦法》第35條規定：“向作出復議復查決定黨組織的上一級黨組織提出申訴”；第36條規定：“應當自受理復議復查或者申訴申請后90日內作出申訴處理決定”。則與之存在明顯“相抵觸”。但該地方黨內法規的相關規定，在相應上位黨內法規修改之前是與之契合的貫徹執行配套規定，所涉事項沖突皆系未與修改相銜接的被動性事項沖突。故該類事項沖突的彌合目標應指向建設性備案審查，以“責令改正”措施來推動相應下位黨內法規積極完成相關銜接性修改。

但若該類顯性事項沖突并非修改銜接所致，而是自始至終與相應上位黨內法規的相關規定存在“相抵觸”，例如，2013年《廣西壯族自治區領導干部違反改進作風有關規定實行問責的暫行辦法》第6條的四類問責方式規定，③2013年《廣西壯族自治區領導干部違反改進作風有關規定實行問責的暫行辦法》第6條規定：“對領導干部的問責方式有批評教育、誡勉談話、責令作出書面檢查、通報批評”。即與《中國共產黨問責條例》修訂前的第7條和修訂后的第8條所規定的“通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分”之四類問責方式存在事項沖突，則該類事項沖突的彌合目標應指向懲戒性備案審查，以“責令撤銷”措施來推動相應下位黨內法規完成《制定條例》第37條規定的“專項清理”，并根據《中國共產黨問責條例》的相關規定來追究相應的主體責任與領導責任。

（二）隱性事項沖突彌合規范。

隱性事項沖突即依循既有黨內法規位階體系設定，同位階的黨內法規圍繞同一類事項存在模糊重復規定或差異化特有規定。其更多的是面臨如何來選擇適用，進而推動上位黨內法規完成有效規范整合的問題。

針對同一機關制定黨內法規的同位階事項沖突，《制定條例》第33條明晰了新規定與特別規定優位原則。新舊規定依循同一機關的不同頒布時間來具體判斷，特別規定則依循同一機關在適用時間、地點、主客體等方面的特別限制來具體判斷。例如，1991 年《中共中央紀律檢查委員會關于審理黨員違紀案件工作程序的規定》和1994 年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》皆由中共中央紀律檢查委員會先后制定，屬于典型的同一機關圍繞同一類事項制定的同位階黨內法規。前者的第7條第2款和第3款④1991年《中共中央紀律檢查委員會關于審理黨員違紀案件工作程序的規定》第7條第2款規定：“本級紀委檢查部門移送的案件，應具備下列材料：（一）立案依據；（二）錯誤事實材料、被檢查人對錯誤事實材料的意見及檢查組對其意見的說明；（三）調查報告和主要證據材料；（四）被檢查人的書面檢討。”第7條第3款規定：“行政監察機關、公安機關、人民檢察院、人民法院移送的案件，應具備下列材料：（一）行政監察機關移送的案件應具備處理意見或決定、調查報告、主要證據材料、與本人見面材料、本人意見和有關組織的說明；（二）公安機關移送的案件應具備行政處罰決定或行政強制措施決定、摘抄或復制的主要證據和本人檢查交待等材料；（三）人民檢察院移送的案件應具備免予起訴或不予起訴決定書的副本、偵查終結報告、摘抄或復制的主要證據和本人交待等材料；（四）人民法院移送的案件應具備起訴書、判決書或裁定書、摘抄或復制的主要證據和本人交待等材料。”分別就移送審理案件材料予以了兩類各四項的列舉式清單規定，后者的第41條①1994 年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第41 條規定：“移送審理時，應移送下列材料，并辦交接手續：（一）分管領導同意移送審理的批示；（二）立案依據；（三）調查報告和承辦紀檢室的意見；（四）全部證據材料；（五）與被調查人見面的錯誤事實材料；（六）被調查人對錯誤事實材料的書面意見和檢討材料；（七）調查組對被調查人意見的說明。”則就移送審理案件材料予以了七項的列舉式清單規定。兩者存在明顯的模糊重復規定之隱性事項沖突，則應基于新規定與特別規定優位原則，以后者第41 條的規定以及1994 年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》第41條、第42 條、第43 條的實施性規定為準據而予以適用。該類隱性事項沖突的彌合目標應指向建設性備案審查，并參照采取“責令撤銷”措施，來推動該類舊規定、一般規定之同位黨內法規完成《制定條例》第37條規定的“專項清理”。

針對不同機關制定黨內法規的同位階事項沖突，《制定條例》第32 條第2 款的規定雖然僅涉及“不同部委制定的”之部門黨內法規層面，而確立了“黨中央”之共同上級干預原則。例如，中央紀律檢查委員會制定的1996 年《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監察部關于保護檢舉、控告人的規定》和作為黨中央工作機關的中共中央辦公廳制定的2020 年《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》，皆是同位階的部門黨內法規，而分別基于不同部門的職責履行考量，就檢舉控告人保護事項予以了規定。前者的第4 條和后者的第47 條皆就檢舉控告保密要求予以了列舉式清單規定，并存在較大幅度的事項交集。但前者第1項②1996年《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監察部關于保護檢舉、控告人的規定》第4條第1項規定：“（一）紀檢監察機關應設立檢舉、控告接待室，接受當面檢舉、控告應單獨進行，無關人員不得在場。”之“無關人員不在場”規定和后者第4項③2020年《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》第47條第4項規定：“（四）宣傳報道檢舉控告有功人員，涉及公開其姓名、單位等個人信息的，應當征得本人同意。”之“宣傳報道”規定則屬于各自的差異化特有規定，既可擇其一適用、可兼有適用、亦可皆不適用，從而誘發一定的選擇適用困境使得相關規定流于形式。該類隱性事項沖突的彌合目標亦應指向建設性備案審查。近期措施即參照適用“責令改正”，來推動該類不同機關制定的同位階黨內法規完成相應銜接性修改；遠期措施即參照適用“責令撤銷”，來推動作為其共同上級機關的“黨中央”整合相關規范而出臺相應的中央黨內法規，并完成《制定條例》第37條規定的“即時清理”。

五、結語

黨內法規制定權限作為一個凸顯實體、程序羈束性的規范意義概念，是彰顯黨內法規獨有規范特性的一類范疇載體。所涉制定主體相應權力的特有屬性，往往需要通過制定權限的具體事項配置來得以顯明。黨內法規的金字塔式效力位階等級結構已然確立，有必要基于效力位階差異性來探究其制定權限的科層化事項配置。制定中央黨內法規的專屬權限事項范圍應分別凸顯其立場、原則與踐行之方向型事項表達，組織、自身建設、領導與監督保障之制度型事項表達，導向性、過程性特色與非常態化、階段性特色之問題型事項表達。制定部門黨內法規與地方黨內法規的專屬權限事項范圍則應分別凸顯其形式、實質要求之配套規定事項表達，領域結構性、層級區域性之職責履行事項表達，實體性、程序性要求之特殊授權事項表達。不同位階黨內法規亦有可能就非專屬的同一類事項作出不同規定，而生成顯性或隱性事項沖突。各類事項沖突的彌合目標應指向建設性或懲戒性備案審查，并以相應措施來推動所涉黨內法規完成修改、清理或整合。基于此，嘗試解構制定不同層級黨內法規的權限事項表達要旨與相應的事項沖突彌合規范，有助于顯明相應權力的特有屬性并為該類黨內法規范疇載體研究奠定基礎。