武漢市完善環衛服務市場化對策研究

姜煥葉

一、前言

隨著武漢市環衛服務市場化改革的不斷推進，為了適應新形勢需求下的不斷開拓創新，環衛行業初步實現了政企分開。但在推行市場化的過程中，出現了評估體系不完善、監管機制不健全、簽約過程問題較多、環衛工人權益受損等問題。鑒于環衛行業的各類問題，應不斷在環衛服務中積極引入市場竟爭，消除壟斷現象，各社會企業之間進行相互競爭，不斷降低成本、提高效率與服務質量，形成多元化的竟爭局面，以進一步調動武漢市整個環衛行業的活力。

二、推動政府職能轉變

隨著基層政府改革的不斷深化，購買環衛服務已經成為各級地方政府加強和創新社會管理工作的必然選擇。為了推動環衛服務市場化，必須加快對環衛管理部門進行改革，改變過去集服務、監管等職能于一身的情況，明確區分政府與承接者的職能劃分，協調政府與市場的關系，實現環衛服務市場化的最優配置。應積極推動環衛職能轉變，轉變過去管理與服務合一的事業單位制管理，大力引入企業市場競爭機制，將環衛服務的全部經營權都讓渡給社會企業，吸收社會企業的資本和先進的管理水平，以革新環衛管理水平，有效的從環衛服務提供中解放出來，投身到環衛市場化的監管中去，做一個真正的環衛服務管理者。

在推進和完善環衛服務市場化的過程中，城市政府特別是基層服務部門與企業分開是最基本的要求。街道已經調整職能定位，按照市場經濟的內在要求，改變管理方式方法，繼續改革調整，將街道的環衛相關職能變為相應的政策制定、監管的公平實施。在具體的實施過程中，城區街道應建立一個適應市場經濟要求的綜合型環衛服務監管機構，相關承接企業負責具體運營。對承接企業提供環衛服務的價格、質量、運營安全及市場秩序等進行持續監控，在“促進環衛事業競爭”與“維護公眾利益”之間尋找到一個真正的平衡點，順應市場的發展潮流，推動環衛行業的健康可持續發展。

三、完善評估與監督體系

招標是環衛市場的第一道入口，基層政府部門應按市場機制的要求建立相應的招標和評估流程，這樣可將不合適的企業排除在外，不斷完善環衛市場經營合同,建立比較完善的環衛服務購買程序,高效監管環衛行業的資金，向社會公開透明環衛服務信息，讓社會公眾和新聞媒體等的各種不同形式的監督成為常態化。

（一）制定科學評估體系

加強監管績效評估制度建設，是促進街道重視監管成效、維護公眾利益的重要途徑。可以現行績效考核制度為基礎，以目標管理責任制考核與開門評議為主要切入點，展開監管績效考核制度建設。積極引入監管成本、收益分析機制，以依法、科學、理性、公平公正為考核準則，構建一套科學完整的績效考核指標體系，科學衡量監管的成本與收益，同時充分利用領導評價、內部考核與社會評議的優勢，采用三者相結合的考核方法，建立完善以街道監管目標完成情況、成本與收益、監管服務對象滿意度等為重點評價內容的監管績效考核制度，監管績效考核的結果既要對上級負責，也要對公眾負責。街道環衛服務可以按區域劃分由兩個或以上承接者來承擔，這樣有利于把多個承接者進行橫向對比，對比其成本、效果、服務質量等。不僅可以為后續修訂細則提供有力的數據支持，還可以通過增加承包者的競爭意識來提高環衛服務綜合質量。

（二）建立高效監管機制

1.健全第三方監督機制。購買環衛服務主要是對服務提供的效率和效果進行評價，這其中涉及到環衛服務監管的專業性和技術性等問題，需要內部監管與外部監督相結合，才能充分體現購買的優勢。第三方評估機構以其專業性、獨立性等優勢，成為政府購買環衛服務績效評估的重要主體。引入第三方機構來完成街道購買環衛服務的績效評估，能通過獨立的機構對環衛服務的街道與承接方進行有效的監督，減少監管過程中的部分人為因素和權力尋租，對嚴格市容環衛行業準入具有一定的客觀性和公正性。在承接方提供環衛服務的整個過程中，街道應加大第三方組織和社會公眾的參與度，加強對項目進展情況及服務質量的嚴格監管，建立充分的公眾參與和信息公開制度。一經發現違規行為或服務質量不合格等情況，應立即勒令整改，按照合同規定加以處罰，并進行公示。

2.公眾與媒體監督。隨著各種新興媒體迅速發展并成為傳播信息的主要力量,媒體監督也憑借著更加快捷、廣泛的傳播方式發揮出了極大的作用。媒體監督不僅僅是為了曝光而曝光，而是通過曝光來規范和促進環衛服務市場化工作的有序進行。充分發揮新聞媒體的社會作用，通過這一特殊形式，大力實施科學有效的輿論監督，逐步提高透明度，為經濟和環衛服務事業快速健康發展提供強大的精神動力和輿論支持。輿論監督是民主監督的重要體現，是社會民主的必要環節，實行輿論監督是一個制度化進程，要深入推進新聞媒體管理體制改革，減少行政干預，增強其獨立性。進一步建立健全新聞輿論監督法律體系，用法律手段保證社會輿論通過一定的立法程序，轉化為行動措施。特別是隨著《中華人民共和國政務信息公開條例》的貫徹實施，政府將逐漸成為陽光政府，自覺接受廣大人民群眾的監督。

3.健全問責機制。街道環衛服務監管部門作為一個享有重大權力承擔重大責任的權力組織，在購買環衛服務中應建立明確的責任結構，健全責任追究典型問題的通報制度，把監督檢查、績效考核、責任追究有機結合起來，充分發揮問責的推動和震懾作用，進一步加強街道購買環衛服務行為的制度保障。當購買環衛服務過程中出現風險并導致公共利益受損時，不僅要追究承接方的責任，還要追究購買方的責任。創新責任追究方式，監督部門根據監督細則和評估標準定期或隨機對承接方的工作進行監管，不能把監督工作做成了走過場，保證監督的有效性。

4.完善信息公開制度。對監管主體進行再監管，有利于促進監管主體嚴格實施監管，保證監管的公平、公正、公開，全面提高監管成效。完善監管信息公開制度有利于解決環衛服務市場化中存在的信息不對稱問題，尤其是處于信息劣勢的社會大眾，極易成為直接受害群體。街道監管機構應嚴格按照《政府信息公開條例》的相關規定，做好監管信息公開工作。監管信息公開的內容要全面、準確，凡是法律未禁止公開的，監管機構或其職能部門應將環衛服務市場化中監管全程所涉及的信息全部公開。此外，在注重信息公開渠道選擇的同時，注重傳統信息公開渠道與現代化渠道的結合。最后，明確信息公開滯后或不充分所應承擔的責任。對于應及時公開而被拖延公開的信息，或公眾要求公開而監管機構拒不公開的法律未禁止的情形，經查實后，應嚴格追究其責任。

四、規范購買程序

（一）制定規范的購買服務計劃

街道應盡快完善配套政策，全方位、多角度收集社會和群眾對于環境衛生服務的需求信息，根據預期的目的制定完善規范的合同細則，明確服務種類、性質和內容，對購買環衛服務的步驟、程序、責權、監管、評價等做出具體要求。在資金、稅收、價格、項目招投標等方面給予承接方公平機會，加大公共服務專項資金投入。提高購買環衛服務的預算以及財務管理的透明度，建立信息披露、財務公開制度，讓整個購買過程在陽光下運行。

（二）規范公開招、投標程序

街道相關部門在招標前，應該就招標項目做好宣傳工作，做到公開、公正、公平，讓長期在市場中資質較好、信譽良好、價格合理的環衛企業獲取項目信息，堅決防止信息不對稱的現象，避免帶來只有少數“關系企業”參與投標的結果。切實轉變政府部門職能，將招、投標程序交給專業的管理團隊，尤其是評標環節，將評標交給獨立的權威專家組，對投標企業資質進行嚴格審查，防止“暗箱操作”，盡最大可能讓權利尋租沒有市場。在招、投標過程中，秉承公開、公正的原則，嚴格篩選，從中選擇最佳項目方案。透明整個招投標過程，每一道程序的信息、結果，及時向社會公示，在公示期內無人提出異議，街道相關部門方可與中標的社會企業簽訂環衛服務購買合同。

五、加強風險防控

街道購買環衛服務本身就是一種風險轉移行為，即政府為了避免因自身環衛服務供給能力不足而導致的環衛服務供給效率低下、數量不足等風險，用購買的形式把風險從街道系統內部轉移出去。但從環衛服務供給的宏觀層面來看，這種風險的轉移并沒有降低風險發生的概率。把環衛服務供給職能推向更加多變的社會和市場的做法，反而使得風險變得更加復雜和分散，而這些新風險很可能游離在街道與群眾的監督視線之外，對公共利益造成的破壞難以被察覺和糾正。因此，在街道購買公共服務的實踐中，應重視風險識別，加強對購買環衛服務過程的風險梳理，從而有效地防范和控制風險。

注重購買環衛服務的頂層設計，面對可能出現的各種風險，只有注重宏觀制度環境的構建，從頂層施加影響，風險防控才能達到預期效果。對于購買過程中可能出現的權力尋租，應更加注重對規范市場化運行及環衛服務供需雙方的權利和義務的制定，培育健康的市場環境，加大對權力異化的懲處力度，提高違法違規的成本。不斷營造良好的風險管理體系，把對風險的管控視為最基本的職責和主要工作內容，逐步浸潤到管理體系當中，形成從戰略制定到實際運行過程中對待風險的明確態度和獨特認知。這樣有助于將風險管理意識和理念注入到購買環衛服務的各個環節，使購買行為的決策者和執行者時刻關注各類風險因素，并積極主動的采取措施規避風險。同時，要積極借鑒先進環衛企業風險管理的成熟理論和工具，加強通過對風險的科學有效管理，增強自身購買能力，促進整體效益提升。

六、環衛工人權益保障

（一）保障專項經費投入合理有效

在環衛市場化中，街道起著十分重要的作用。街道應長期將環衛事業當做重要任務來抓，提高資金的投入力度，監督和指導環衛工作，使其能真正加入到完善的社會保障體制中來。要進一步消除社會歧視，讓環衛工人的合法權益得到維護、環衛工人的勞動成果得到尊重，在全社會營造保障環衛工人合法權益、善待環衛工人的良好氛圍，是街道黨委和工會的職責和義務。首先要提高環衛工人最低工資標準，落實國家規定的環衛有害津貼及各項勞保福利，其次要落實養老、醫療、工傷、失業等社會保險制度、休假制度，保障環衛工人合法權益。在加大資金投入的同時要注重合理使用經費，督促承接方不要為了降低成本，損害工人的合理合法權益。

（二）加強職業安全技能培訓

隨著城市化進程的不斷提高，環衛行業對工人的各項標準和要求將越來越高，清掃保潔的強度也越來越大。經常性的安全培訓是最為重要的，街道相關部門和承接方，對環衛工人安全培訓都負有不可推卸的責任。加強環衛工人的職業技能培訓，注重課程的實用性，培訓力要放在安全衛生知識教育、崗位技能提升和危機應急處理等多方面。應該大力加強安全教育、崗位技能培訓，特別是新入手的職工，還要繼續提高環衛工人應對突發狀況的能力。要經常性注重培訓形式的創新，不能拘泥于照本宣科的方式，可根據環衛工人年齡情況、文化水平等開設相應的培訓班次，利用電子教學、現場模擬示范、實景展現等較新穎的方式及輕松的培訓基調，以勞動者法律法規、交通安全法規及安全作業方法為主，從技術上提高環衛工人應對危險的能力、掌握道路交通安全法律法規和相關知識。加強其心理素質培訓，從思想上提升其安全意識、危機意識、維權意識，使環衛工人的人身安全和利益訴求得到更好的保障。就環衛行業的基本情況和發展趨勢對環衛工人進行宣傳教育，加深環衛工人對環衛事業整體的了解，提升環衛隊伍的整體素質水平。

（三）提高機械化率

鼓勵企業在環衛作業中加大機械化清潔設備的投入，優化調整環衛作業模式，提高機械化利用率及作業水平。環衛工作的機械化水平提高能夠大幅度降低清掃人員工作強度，也能使清掃作業提高安全效果。此外，依托智慧環衛，可以有效的提高作業效率，減輕人工負擔。改善垃圾轉運站內及周邊環境，加快垃圾轉運設施改造升級，為轉運站配置除臭噴淋設備，通過生物降解技術，消除轉運站內及周邊空氣異味，凈化環衛工人工作環境，提高周邊衛生保潔質量。

（四）發揮工會的作用

工會是工人階級自己的組織，隨著改革的不斷深化，經濟多元化和市場經濟的進一步充分競爭，工會在協調勞動關系，調解社會矛盾中的作用越來越大。工會的作用發揮得好，就會扮演好社會管理的積極參與者、推動者、監督者角色。工會組織是環衛工人的“娘家”，在黨和政府與職工群眾之間，應起到橋梁的作用，主動積極保障職工權益。環衛工人的維權工作應該是街道工會的工作重點，努力為環衛工人爭取合法權益。任何時候都不要忽視勞動爭議調解工作，讓出現的問題在初始階段得到解決。要傾聽環衛工人的心聲，多與他們聯系，掌握他們的現實情況與思想狀況，在力所能及的范圍內，解決他們的實際困難，保障他們的現實利益。要理順環衛工人的利益表達和保護機制，真正維護他們的合理合法權益，將這些工作作為街道工會的重點工作，同時，盡力促進這部分人群收入的提高，讓工會成為保障環衛工人利益的可靠組織。