各國政府掩蓋赤字及其對我國公債管理的啟示

周小付 包思穎 邵景德

借助于各種工具，大量的財政赤字從各國政府的賬本中消失了，財政赤字作為一個預算控制工具已經破產。本文從推遲財政赤字、準財政赤字、赤字率結構等角度分析了各國政府隱匿財政赤字的機制，其深層次的制度根源則是落后于財政活動的政府會計制度、赤字規則的順周期和不可信等，需要推進赤字預算和赤字管理機制的系統改革。

財政赤字是影響宏觀經濟運行的一個重要變量，是財政框架設計的核心。但是，在實踐中，政府的財政赤字卻被低估了、被掩蓋了、或者被推遲了。在學界，對政府掩蓋財政赤字的行為有很多形象的比喻，例如煮賬本（cooking the books）、創造性會計（creative? accounting）、非結構性的財政措施（nonstructural? fiscal measures）、財政伎倆（fiscal gimmickry）等。借助于各種工具，大量的財政赤字從政府的賬本中消失了，財政赤字作為一個預算控制工具已經破產。

一、隱匿機制

（一）被推遲的財政赤字

推遲財政赤字，主要是通過增加當前收入、或者減少當前支出的方式降低當前的財政赤字，但未來的財政赤字會增加。

1.當前更多的收入、未來更多的支出

例如，出售——回租政府資產的交易。一些政府為了繞開政府債務率的約束，往往出售政府建筑等資產并回租。近年來，美國亞利桑拉洲、西班牙南部安達盧西亞省、西班牙東北部的加泰羅尼亞地區的政府都采用過類似的方式向市場融資。

2.當前更多的收入、未來更少的收入

一種方式是政府證券化未來收入。證券化已經成為希臘財政很重要的支柱，除了證券化高速公路收費以外，希臘政府還證券化了彩票收入、空中交通管理收入以及歐盟的補助金。另外，葡萄牙、比利時政府甚至證券化了未來的稅收收入。具體來講，在2006年10月，希臘政府宣布2006年希臘財政赤字率將降至2.6%，是希臘在2000年到2006年的七年間，第一次符合了歐元區的標準。從希政府采取的降低財赤的措施來看，很多屬于一次性的短期措施，如將高速公路未來收費的證券化收益約有7.7億歐元，僅這一項就占GDP的0.4%。根據歐盟方面的測算，如果不包括這些臨時性措施，希臘財政赤字率2006年將達到3.7%，高于歐盟平均水平的1.7%。證券化已經成為希臘財政很重要的支柱，除了證券化高速公路收費以外，希臘政府還證券化了彩票收入、空中交通管理收入以及歐盟的補助金。另外，葡萄牙、比利時政府甚至證券化了未來的稅收收入。

另外一種方式是私有化。對于私有化，人們首先想到的是新自由主義和意識形態，其實，一個更重要的原因是西方國家面臨的財政赤字。按照歐洲統計局的財政統計準則，政府出售金融資產，不會減少赤字，政府出售非金融資產卻能減少赤字。所以，在歐元區，私有化非金融資產成為各國減少財政赤字的一個重要工具。2005年，法國財政部和交通部宣布了高速公路私有化方案，根據財政部和交通部宣布的決定，本次高速公路私有化的財政收益，將主要用于削減公共財政赤字。據計算，2005年法國高速公路全面私有化給法國財政帶來進賬110億歐元。但是，法國政府未來的收入也因此而減少。

3.當前更少的支出、未來更多的支出

（1）融資性租賃。融資性租賃是指實質上轉移與資產所有權有關的全部風險和報酬的租賃，從經濟本質、風險分配、租金價格的角度，融資性租賃類似于購買，但是在融資性租賃方式下，承租方可以分期付租，所以，緩解了當前的支出壓力。

（2）政府的各種承諾和擔保。在公私合作模式下，私人出資，政府提供長期購買承諾、最低收益擔保、以及匯率擔保、利率擔保等各種形式的擔保。在經濟意義上，承擔風險的是提供各種承諾和擔保的政府。筆者認為，如果政府通過購買承諾和最低收益擔保等各種擔保合同承擔了主要的風險，那么政府才是真正的投資方，私人只是把錢借給了政府，這些支出應當被計入財政支出。

4.當前更少的支出、未來更少的收入

在公私合作模式下，私人出資并享受資本收益，所以，雖然當前政府的投資支出減少，但政府未來的收入也減少。另外，如果政府減少基礎設施建設項目、減少技術研發投入、減少對經濟社會改革的投入，當前支出會減少，但未來的經濟發展卻可能因此受到限制，未來的財政收入也會減少。

（二）準財政赤字

準財政行為是指政府通過非財政的、預算外的渠道把公共資源以低于市場價轉移給了私人。筆者認為，其中的總差價是被掩蓋的財政赤字，稱之為準財政赤字。例如，在伊朗、土耳其、摩洛哥、敘利亞、和波斯灣地區的國家。政府控制很多資源，包括信貸、土地、石油、外匯等，政府經常向特殊的利益集團廉價轉移各種資源。

（三）赤字率結構中的隱匿機制

赤字分為兩類，一類是周期性赤字，由經濟蕭條引起，可以通過周期性盈余彌補。另外一類是結構性赤字，由政府的福利政策、稅制等因素引起，反映的是財政赤字的趨勢線，周期性赤字則是圍繞趨勢線波動的那一部分赤字。在兩種赤字率中，影響財政長期安全的是結構性赤字率。

二、各種隱匿機制長期存在的基礎

（一）財政學中的錯誤標簽

在財政學中，很多概念只是一個術語和標簽，并不能真正反映政府財政的本質，其意義取決于使用者的立足點、報告的程序和語言。例如在美國，政府征收聯邦社會保險稅和聯邦失業保險稅，統稱為工薪稅。在名稱上，工薪稅是美國政府的稅收收入，但在性質上，確是政府的債務性收入。對應的，政府支付的社會保險福利在性質上是一種“還本付息”的行為，但卻被被命名為政府給予私人的轉移支付。

（二）落后于財政活動的政府會計制度

和傳統的財政活動相比，當代的財政活動更為復雜、不確定。政府提供的擔保越來越多，政府負債進行投資的活動也越來越多。在這個背景下，傳統的以現收現付制為基礎的公共會計已經不能適應財政活動的需要。同時，政府資產負債表的缺位，掩蓋了私有化、準財政行為、政府投資活動財政赤字的影響。

（三）赤字率上限的順周期性和不可信

不管是歐元區的穩定與增長公約，還是英國的黃金法則以及加拿大等國的財政責任法，都存在赤字率限制的順周期性問題。在經濟蕭條的年份，政府需要夸張性財政政策刺激經濟，因此，剛性地限制政府的赤字率是順周期的，會使經濟更加蕭條。基于此，赤字率上限的各種法律和規定不是一個可信承諾。

三、各國經驗對我國政府赤字管理的啟示

（一）厘清關于財政平衡的基本概念

財政赤字的含義取決于界定者所需要思考和解決的問題，取決于財政赤字作為一個工具被賦予的功能。為了更好的理解和度量財政赤字，我們首先需要厘清財政學中的基本概念。1.財政平衡。控制財政赤字，是為了追求財政平衡。傳統的平衡觀強調當年財政收支的平衡，這僅僅是現象層次的描述。在本質上，財政平衡是指未來居民的福利和稅負不會因為當前的財政政策而變的糟糕。財政平衡就是平衡代際之間的財政預算。只有在倫理層次上界定了財政平衡的概念，才可以避免一些技術層次對赤字的扭曲。2.經常性收支。基于財政平衡的本質涵義，政府的經常性收入主要包括稅收收入，不包括政府資產出售獲得的收入、以及通過未來收入證券化獲得的收入。3.債務性收入。政府的債務性收入不僅僅包括政府發行債券籌集的資金，還包括工薪稅、出售———回租交易、政府的承諾和擔保等隱匿的負債機制。

（二）推進政府預算與會計制度改革

推行政府會計的權責發生制改革。完善以收付實現制為基礎的預算會計;建立以權責發生制為基礎的財務會計，政府的日常核算仍以收付實現制為主，年終則以權責發生制為基礎進行調整。

（三）從限制蕭條年份的赤字率到鼓勵繁榮年份的盈余率

在我國，赤字率限制也會導致順周期、不可信的問題。應當從限制蕭條年份的赤字率轉向鼓勵繁榮年份的財政盈余，這樣政策才是反周期的，才是可信的，也可以對沖因為赤字而產生的債務。政府應當成立公共風險基金、財政平衡基金、公司合作基金等基金，并在經濟繁榮年份，增加對這些基金的財政投入。

（作者單位：1.江蘇省泰州學院2.泰州學院3.云南財經大學）