從“強攻式傳喚”看公安執法規范化建設

譚耿

摘要：2020年是公安執法規范化建設要求實施的第五個年頭，在這短短幾年時間里，公安機關的執法能力和公信力不斷得以提升，法治公安建設初顯成效，但近年來陸續曝出的幾起涉警事件，頓時引發了社會輿論的廣泛關注。本文以“強攻式傳喚”為切入點來分析公安執法規范化建設現狀及其存在的問題，并結合自己的思考提出幾點建議，以期為全面深化法治公安建設貢獻力量。

關鍵詞：執法規范化；法治公安；公安傳喚

2016年5月20日，習近平主席主持召開中央全面深化改革領導小組第二十四次會議并審議通過了《關于深化公安執法規范化建設的意見》，這表明了我國公安機關全面深化執法權力運行機制改革創新，推動公共安全服務和產品供給側結構性改革的決心。自其實施以來，各地公安機關紛紛結合自身特點出臺了豐富多樣的舉措，執法規范化水平得到了一定程度的提高，然而，新時期實踐中出現的新情況、新問題又對公安執法規范化建設提出了新的更大的挑戰。公安機關和公安民警在面對這些新情況和新問題的檢驗時，各種執法問題暴露無遺，從貴州陸遠明事件便可見一斑，民警凌晨“強攻式傳喚”被打傷，再審時襲警父子被改判無罪。近些年，諸如此類的事件頻發。打鐵還需自身硬，說到底還是部分公安機關及其民警對于執法規范化建設的地位和重要性認識不足，運用執法規范化建設基本原理解決具體執法突出問題的能力和本領不夠。與此同時，相關的執法規范、執法制度和執法機制還存在一定不完善的地方，在具體執法過程中，各種非規范性執法行為也長期存在。制度的生命力在于執行，深化公安執法規范化建設，全面建設法治公安絕不是一紙空文。新時代公安機關的執法規范化建設既是一個時代性課題，同時也是一個關鍵性課題，這需要我們以問題為導向，以制度為準繩，推動公安執法規范化建設。

一、公安傳喚與公安執法規范化建設

（一）公安傳喚及相似法律措施

公安傳喚是指公安機關通知違法或者犯罪嫌疑人于指定的時間、地點到案接受調查所采取的一種措施。根據所涉案件性質的不同，可以分為治安傳喚、刑事傳喚和拘傳。刑事傳喚針對的是不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，而拘傳通常針對的是經合法傳喚拒不到案的犯罪嫌疑人采用。治安強制傳喚作為一種限制人身自由的行政強制措施，主要針對的是無正當理由而不接受傳喚或逃避傳喚的違反了治安管理的相關嫌疑人，其手段主要是采取強制性方式。需要特別注意的是，治安強制傳喚跟拘傳不同，它是一種附屬于治安傳喚的強制措施。同時我國《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《人民警察法》以及《公安機關適用繼續盤問規定》等法律法規還規定了繼續盤問、約束和強行帶離等多種法律措施，由于這些措施其限制人身自由并帶離的強制手段和傳喚特別是強制傳喚非常相似，所以常有實際部門在工作中產生混淆。

（二）公安執法規范化建設的內涵

公安執法規范化建設是公安工作中具有基礎性和前提性的工作，它主要是強調公安執法者要按照嚴格規范公正文明的執法總要求，將一切執法行為都要納入法治化的軌道，即，將公安執法工作置于法律的框架之內，嚴格按照法律規范行使自身的權利與義務。具體而言，是指公安機關和警務人員在執法過程中要嚴格按照法律預先設定的模式、程序和規則，使一切警察權力行使能夠遵循法律程序，同時，且警察權力行使也必須要有法律的明確授權，并受到相關監督制約機制的制約和監督，從而達到嚴格、公正、文明、理性的執法目的。質言之，公安執法規范化建設就是公安機關執法主體在法律規定的框架體系之內行使自身的權力，從而將公安執法活動納入規范化、程序化、制度化和標準化的渠道，以實現公正、文明、嚴格、理性的執法目標的一項系統性工程。其總目標為提升執法能力和公信力，包含執法理念端正、執法主體合格、執法制度健全、執法行為規范、執法監督有效等政策目標體系。公安執法規范化建設的主要內容則主要包含五個方面：執法行為規范化、執法保障規范化、執法責任明晰化、執法質量和效率考核規范化以及執法監督規范化等。

二、對“強攻式傳喚”的反思

（一）“強攻式傳喚”的典型案例

“強攻式傳喚”作為一種不規范不科學的傳喚形式在公安執法工作中長期存在，其最典型的案例是1998年發生于貴州的陸遠明事件。此一事件發生于1998年11月9日凌晨1時的貴州桐梓縣，因陸遠明涉嫌擾亂機關工作秩序，桐梓縣公安機關派民警前往其家中傳喚，陸遠明以時間太晚為由拒絕開門，并表示天亮再說。傳喚民警向上級反映了相關情況，得知情況以后，副局長帶領增援民警趕到，并下發了“強攻”命令，民警利用消防車架設云梯的方式強行進入到陸遠明家中并將其扭送至公安機關。在民警“強攻”期間，陸遠明父子用木頭和磚頭作為武器對強攻民警進行了還擊。這一襲警案件于1999年2月12日開庭審理，并最終判決陸遠明犯妨害公務罪判處有期徒刑兩年。一審判決后，陸遠明父子表示不服并提出上訴，同年4月29日，遵義市中院二審宣判維持原判，陸遠明父子繼續上訴，2015年最高人民法院作出再審決定，最終于2017年10月14日云南省高院宣判陸遠明父子無罪。

（二）“強攻式傳喚”與公安傳喚規范化建設

公安執法規范化建設是一項系統工程，其中的每一步都是牽一發而動全身的大事，因而必須要走穩走扎實，切不可疏忽大意掉以輕心。傳喚又是眾多案件的起點，因而在公安工作體系中占據著非常重要的位置，公安傳喚規范化建設的成效直接關系到整個公安執法規范化建設大局，亟待對其進行深入的研究探討。“強攻式傳喚”是當前公安傳喚不規范不科學的突出表現，短期上講它阻礙了公安執法規范化建設的穩步推進，長遠來看它會有損法治的權威，破壞和諧的警民關系，是和諧社會建設和依法治國道路上的絆腳石，而貴州陸遠明事件正是公安機關“強攻式傳喚”的典型代表，此案雖已告一段落，但不能好了傷疤忘了痛，通過對這一案件深刻的自我反思與檢討，我們發現了當前公安傳喚工作中普遍存在的一些問題，究其原因主要有以下幾點，可以為公安傳喚規范化建設提供些許參考：

1.傳喚理念錯位能力欠缺

公安執法理念主要是指以人民為中心的執法為民理念，這一點在貴州“強攻式傳喚”一案中表現得淋漓盡致，在后續相關調查中我們了解到，民警在傳喚執法過程中的確存在違法情況，不僅傳喚時限上存在漏洞，而且在傳喚過程中所使用的手段明顯超過了法律規定的必要限度，這些問題背后展現的還是我們部分民警執法理念的錯位，宗旨意識的模糊甚至淡忘，其結果必然是自食惡果。執法質量是公安機關執法的法律效果和社會效果的統一，而傳喚執法質量的提高有賴于傳喚執法能力的提升，“強攻式傳喚”反映出一些地方公安機關及其民警在執法能力和水平上還有很大欠缺，一方面，“在法律真空中走鋼絲”的情況時有發生，為此公安機關也付出了沉重的代價，另外，許多民警在執法工作中消極懈怠的現象十分突出，導致許多新時代的先進技術資源在警務工作中沒有得到及時有效的應用，這些都阻礙了公安傳喚規范化建設的步伐。

2.法律法規滯后，運行機制不健全

法律是行為的先導。當前“強攻式傳喚”等各種執法問題出現的根源還是在于法律法規不夠完善，這就給執法者和執法對象在實踐工作中帶來了諸多困擾。社會生活紛繁復雜，法律條文不可能包羅萬象，但其必須保證基本的明確性，不能含糊其詞。現行法律法規只是對傳喚最為基本的問題進行了規定，然而對傳喚的法律目的即配合調查，時限，例如對傳喚是在白天還是晚上進行未作規定，對象，如對證人和受害人能否適用，手段即何時何種程度為法律所認可的必要限度，對普通傳喚和治安強制傳喚與刑事拘傳的區分等問題也缺乏明確的規定。另外，當前公安傳喚還存在著執法環節不規范、民警自由裁量權過大等問題，嚴重違背了“程序正義”之司法理念，因此亟待規范。

3.傳喚權缺乏必要保障

“強攻式傳喚”這種傳喚執法亂象在當前警務工作中仍然有其存在的土壤，其原因就是當前公安執法活動的保障效能明顯弱化，這在主體上主要表現為對執法者執法權益的保障特別是對執法相對人基本權利的保障相對不足；在內容上尤以法律救濟的缺失最為嚴重，除此之外，在基礎建設以及輿論導向等諸多方面也不同程度地存在各種問題。公權力相對于私權利處于強勢和支配地位，因而私權利常常受損，司法實踐中公權力侵害私權利的現象屢見不鮮，貴州陸遠明事件折射出來的就是當前公安傳喚權力運行機制中對傳喚相對人的權利保護的相關內容十分稀缺，被傳喚人權利極易受損，且投訴無門。

三、深化公安傳喚規范化建設對策

（一）提升公安傳喚能力

執法規范化建設的根本點是提升公安執法能力。張偉珂、李春華等人在其文章《法治公安視域下公安執法規范化實證研究》（2015）中進一步將公安執法能力劃分為規范認知能力、規范自覺能力和規范處置能力三大領域，并認為規范認知能力是行為能力的基礎環節，因此提出應當完善警察的錄用機制并規范培訓機制，以此來提升警察的規范認知能力的結論。據此，公安傳喚能力提升也可以參照這種思路，在招錄機制方面，一是公安機關可以建立以公安院校畢業生招錄為主、社會招聘為輔的招錄途徑，并有針對性地提高傳喚相關知識點在招警考試內容中的分值，引起足夠重視。在職業培訓方面，要著力加強傳喚執法專項培訓，增強基層民警依法進行傳喚的能力，同時針對當前傳喚執法的薄弱環節即傳喚手段粗暴、時間上的隨意性等問題，更要突出執法為民理念在傳喚培訓中的地位和作用，著力制定公安傳喚內在行為規則，營造良好的警營非正式文化氛圍，讓尊重和保障人權的觀念在每一位民警的心中留下烙印，讓公民在每一起案件的辦理中感受到公平正義。此外，身處如今這樣一個信息大爆炸的時代，警務工作水平的高低與其信息化程度日益緊密，這給我們公安傳喚規范化建設帶來啟發，即必須不斷提高公安傳喚的信息化水平，以信息化促規范化，同時不斷拓展科技在公安傳喚中的應用空間，多向科技要警力，讓公安工作永葆時代活力。

（二）推動公安傳喚權責明晰

黨的十八屆四中全會提出建立政府行政的權力清單。對警務工作而言，這種權力清單尤為重要。推動公安傳喚權責明晰化，必須堅持依法進行，遵循社會主義法治原則，讓公安傳喚規范化建設在法治的康莊大道上穩步運行。

1.準確定位傳喚法律屬性，完善傳喚運行機制

公安傳喚規范化建設首要任務是做到有法可依，即在現行關于傳喚的法律框架下，重新定位傳喚的法律屬性，研究細化相關法律對于公安傳喚的目的、對象、時限，手段以及普通傳喚和強制傳喚與拘傳區分的規定。在此，我們還可以借鑒外國警方關于傳喚的一些先進經驗，“為實現偵查的目的，可以進行必要的調查，但除本法有特別規定的以外，不得進行強制處分。”這是日本警方對傳喚的經典表述，意即自愿同行，即基于偵查上的必要性在征得被嫌疑人或者參考人的同意的情況下，要求其前往一定場所，這給我們如何在立法中嚴格把握強制傳喚和拘傳的啟動條件提供了很好的參考。需要特別說明的是，由于治安強制傳喚和拘傳二者涉及警察強制力的使用，因而極易對傳喚對象的人身權利造成損害，為進一步約束這兩種特殊的傳喚行為，我們可以考慮將強制傳喚納入行政強制的范圍，與拘傳一并可以被訴訟，進一步完善警察出庭應訴制度，同時，在當前法律制度框架下，增強公安法制部門在傳喚執法復議中的職能作用，這樣便實現了規范公安傳喚行為嚴謹和高效的雙重價值。與此同時，公安傳喚規范化建設還要堅持執法必嚴的原則，在法律規定的基礎上進一步明確傳喚主體責任，健全傳喚運行機制，嚴格依法、依規行使權利、履行責任，從而確保公安傳喚的規范化和制度化。

2.加強對傳喚過程的監督和制約，形成規范傳喚的外在壓力

公安傳喚規范化建設還要做到違法必究，具體來說一是要對現有傳喚監督機制進行系統化的流程再造，發現問題并及時予以完善；二是回歸法制部門過程監督本位，探索建立公安法制部門的傳喚類型化監督機制，突破既往只注重結果審查這一監督弊端，加強對傳喚執法過程的監督檢查；同時進一步加強社會公眾對公安機關傳喚執法行為的監督，形成全方位多層次立體化的監督制約體系。健全的監督機制離不開完善的責任追究和考評機制，否則監督便是紙上談兵，為此我們應當健全傳喚過錯糾正和責任追究程序，實行執法質量終身負責和責任倒查問責制，并優化傳喚效果考評流程。

（三）強化公安傳喚執法保障

落實執法保障主要應從以下三個方面進行設計，即執法維權、基礎建設、輿論導向。首先，對執法者和執法相對人的保障是一體兩翼的事，我們應該努力去調節現實生活中的這種強弱不平衡、不對等狀態，因而執法維權必須使二者盡量保持一種相對的平衡。在具體救濟時又要兼顧實體救濟和程序救濟。在實體救濟方面，將法院和檢察院的司法監督和公安內部自我監督結合起來，充分保障被傳喚人的權利和警察正當傳喚權；在程序救濟層面，凡是非法傳喚后經過調查獲取的言辭證據，不具有合法性，根據非法證據排除原則予以排除，并且不得作為后續追責的依據，同時，對于警察的正當傳喚行為，應當在制度設計上探索適當可行的自我救濟途徑，兩種救濟手段同等重要，切不可偏廢。其次，要加大基礎設施建設的資金投入和技術支持，軟硬件設施建設雙管齊下。最后輿論導向的目的就是要改善公安執法環境，這同和諧社會建設一脈相承，為此我們要加強公安傳喚相關宣傳工作，引導社會公眾樹立正確的法制觀念，為公安傳喚規范化建設創造一個良好的社會環境。

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