“金融政策+財政政策”普惠信貸機制探究
——以贛州“三通”樣本為例

鐘承斌

贛州是原中央蘇區所在地。2012 年國務院出臺《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》，提出贛州要達到2020 年與全國同步實現小康的目標，其中，如何補足“三農”和小微企業等領域的發展短板是關鍵。為此，贛州市積極凝聚金融政策和財政政策合力，2013年以來陸續建立“小微信貸通”“創業信貸通”“產業扶貧信貸通”（簡稱“三通”）模式，大力推動金融資源精準靶向小微企業和建檔立卡貧困戶，2016-2020 年全市累計發放“三通”貸款近300 億元，有效幫助小微企業解決發展資金問題并降低融資成本，支持贛州2019 年底實現11 個貧困縣全部脫貧摘帽，為贛州普惠金融改革積累了工作經驗。

一、推進背景

（一）如何提升普惠金融“普”的問題

普惠金融的精髓在于讓更多的群體能享受金融服務，提高小微企業的首貸率，加大對農戶特別是建檔立卡貧困戶的信貸支持。2016 年，贛州市有小微企業10 余萬家，解決了全市100 多萬就業人口，全市有建檔立卡貧困人員139 萬人，占全市總人口的比例接近15%，這其中，有一定比例的群體由于自身經濟基礎較弱，抵押擔保難以實現導致求貸無門。如何加大對小微企業和貧困群體的金融覆蓋，不僅事關贛州能否如期脫貧摘帽、與全國同步實現小康，也事關地方經濟能否可持續發展。

（二）如何解決普惠金融“惠”的問題

普惠金融的融資成本問題，一方面，要考慮如何降低貧弱群體的綜合融資負擔：包括貸款實際發生的利率水平，抵押、登記、評估等中介費用，以及各個環節帶來的交通成本和時間成本等；另一方面，要考慮金融機構的綜合放貸成本：其中包括金融機構攬儲、發債、內部轉移或人民銀行再貸款、再貼現資金成本，客戶調查、風險甄別等成本，以及抵押、登記、評估、擔保等費用。普惠貸款由于金額相對較小、筆數較多，綜合放貸成本要比一般貸款高，加上普惠貸款總體經濟實力所限，面臨更高的違約風險和清收難度。

（三）如何強化普惠金融導向“準”的問題

一方面是貸款對象的精準識別問題，小微企業和貧困人員是一個非常龐大的群體，也是一個動態變化的群體，普惠信貸要對貸款對象進行精準識別，識別機制既要保證遴選出符合政策要求的貸款群體，又要防止識別機制本身不過于繁雜而影響普惠信貸的運行效率。另一方面是貸款資金的精準使用問題，要確保普惠貸款資金真正用于支持小微企業發展經營，或用于貧困人員發展生產，實現可持續發展。

二、推進機制

2013 年11 月，贛州市建立“小微信貸通”，2015年9 月建立“創業信貸通”，2016 年2 月建立“產業扶貧信貸通”模式，并建立了完善的多方協作推進機制。

（一）多層級負責解決普惠增信“籌資難”問題

“三通”貸款的金融財政融合效應源自于風險緩釋基金，通過風險緩釋基金為貸款提供清償保障，并實現財政資金的杠桿放大效應。風險緩釋基金采取分層級籌集模式，由市縣兩級財政根據工作方案要求，按比例籌集風險緩釋基金?！爱a業扶貧信貸通”風險緩釋基金全部由市財政統一籌集，2016-2018 年每年籌集10 億元；“小微信貸通”、“創業信貸通”由市、縣兩級按1：1比例籌資風險緩釋金，風險緩釋基金保持與貸款金額同步增減。發生不良首先由風險緩釋金進行代償，銀行追索后的最終貸款損失由市、縣兩級各按1：1 比例承擔。“產業扶貧信貸通”及“小微信貸通”按不低于8 倍的杠桿撬動貸款發放，“創業信貸通”按不低于5 倍的杠桿撬動貸款發放。

（二）多渠道增信解決普惠貸款“抵押難”問題

“產業扶貧信貸通”“小微信貸通”都為無抵押、無擔保貸款。前者致力于支持建檔立卡貧困戶發展生產經營，每戶貸款最高5 萬元，或支持帶動型的各類涉農經營主體以就業、入股等方式帶動建檔立卡貧困戶增收脫貧的經營主體，每聯結1 戶貧困戶可獲得貸款10 萬元。后者聚焦園區外小微企業，對帶動就業突出、經營風格穩健、經營效益良好的小微企業進行支持，貸款額度每戶最高100 萬元，后提高到400 萬元。“創業信貸通”主要面向雙創型小微企業發放無抵押貸款，允許要求提供一定的擔保，每戶最高50 萬元，后提高到100 萬元。

（三）多部門協作解決普惠信貸“調查難”問題

建檔立卡貧困戶申請“產業扶貧信貸通”時，須經當地村委會、駐村扶貧工作隊、駐村干部根據扶貧部門確定的名單，對身份進行確認，對申請人的生產情況、資信情況以及貸款用途等進行調查、核實、簽署意見，再由承辦銀行再對其開展貸前調查；帶動型經營主體申請“產業扶貧信貸通”貸款，重點審核其對建檔立卡貧困戶利益聯結的真實性和緊密性?！靶∥⑿刨J通”和“創業信貸通”則由民企局、財政局牽頭進行小微企業篩選，并尋求人民銀行、銀監、工商、稅務等部門的支持與配合，重點對小微企業的信用記錄、連續經營和納稅、資產負債率等情況進行審核，確保貸款真實用于支持小微企業發展生產和經營。

（四）多手段督導解決普惠機制“落地難”問題

一是，強化調度，根據各區域實際情況，及時開展風險緩釋金的預撥預付和后續補充。二是，提高放貸效率，在把控風險的基礎上，切實簡化貸款程序，提高貸款發放效率，如“小微信貸通”要求有關部門收到申請后3 個工作日內提交給金融機構，金融機構20 個工作日內完成審核。三是，加強督查，組建由財政局、金融局、人民銀行、銀監局等部門組成的督查組，對“三通”貸款發放情況、風險緩釋基金撥付、代償、追償等情況進行督查，確?！叭ā辟J款發放合理、合規。四是，加強激勵，人民銀行通過再貸款、再貼現以及差別存款準備金率等方式，對“三通”貸款發放情況良好的金融機構進行支持，市、縣兩級政府每年均組織對金融機構以及有關部門“三通”貸款工作情況進行考核、獎勵。

三、普惠成效

經過多年的推進，“三通”貸款逐步成為贛州普惠金融的特色產品。據統計，2016-2020 年，全市累計發放“三通”貸款近300 億元，支持小微企業近1.8 萬戶（次），直接支持建檔立卡貧困戶23 萬戶，累計降低融資成本近22 億元。

（一）全方位激發金融機構積極性，普惠金融覆蓋面有效拓寬

“三通”貸款執行以金融機構為核心的推進戰略，充分發揮金融機構的特點和優勢，分類指導、分類支持、分類推進。統計數據顯示，2016-2020 年，贛州市累計發放“產業扶貧信貸通”貸款191.3 億元，惠及建檔立卡貧困戶33.5 萬余戶（次），其中直接到戶貸款112.9 億元，支持建檔立卡貧困戶22.8 萬戶，戶均貸款4.95 萬元；累計發放“小微信貸通”貸款89.4 億元，惠及企業9300 余戶，戶均貸款96 萬元；累計發放“創業信貸通”貸款19.2 億元，惠及雙創小微企業5300 余戶，戶均貸款36 萬元。

（二）融合貨幣政策工具扶持和財政貼補效力，普惠信貸成本明顯降低

“三通”普惠貸款能夠高效落地，金融政策和財政政策的融合扶持是重要因素。首先“三通”貸款執行優惠利率，其中“產業扶貧信貸通”執行當期基準利率，“小微信貸通”和“創業信貸通”較基準利率上浮不超過30%，“三通”貸款利率比同類型市場利率低3-4 個百分點，據估算，2016 年以來累計為貸款對象節省利息成本近22 億元。并且“三通”貸款均免抵押、免擔保，2016 年以來累計節省登記、評估、抵押等費用近4 億元。同時，“產業扶貧信貸通”對建檔立卡貧困戶實施全額貼息，對帶動型經營主體實施50%的貼息，帶動型經營主體貸款利息成本低至2%左右，2016 以來“產業扶貧信貸通”累計貼息近13 億元。

（三）構建普惠金融風險屏障，普惠金融的社會效應全面體現

“三通”普惠信貸模式既體現了財政政策對金融政策的風險屏障和杠桿撬動作用，也體現了金融政策對財政政策的信貸導向和資金放大效應。“三通”貸款的首貸比率較高，市場主體通過貸款的獲得增強了發展動力和發展信心，進而提升資金使用效率和生產經營效益。建檔立卡貧困戶將“產業扶貧信貸通”貸款用于發展臍橙、油茶、光伏等產業，每年帶來穩定收益支持其增收脫貧，喚醒了脫貧志氣，增強了脫貧底氣，有效支持贛州市最后一批4 個國家級貧困縣于2019 年底順利脫貧摘帽。小微企業或小微企業主獲得“三通”普惠貸款扶持，現代運營管理和財務規劃意識水平進一步提高，企業運營質效不斷提升。據調查，2019 年“小微信貸通”和“創業信貸通”獲貸企業利潤平均增長率分別為16.25%、25.22%，分別高出一般企業平均利潤增長率5.45 和14.42 個百分點。

（四）完善普惠金融風險分擔機制，普惠金融實現可持續發展

普惠貸款筆數多、金額小、成本高、清收難，“三通”貸款建立了以各級財政出資的風險分擔緩釋機制，為金融機構構筑了不良貸款清償保障，緩解了金融機構的懼貸、慎貸心理，為普惠金融可持續發展打下良好基礎。統計數據顯示，2016-2020 年，全市共籌集“產業扶貧信貸通”風險緩釋基金23.9 億元，籌集“小微信貸通”和“創業信貸通”風險緩釋基金分別為11.1 億元、3.8 億元。累計運用風險緩釋基金代償“產業扶貧信貸通”不良貸款128 筆，總金額1639 萬元；代償“小微信貸通”不良貸款93 筆，總金額9950 萬元；代償“創業信貸通”不良貸款32 筆，總金額1060 萬元。

四、政策建議

贛州“三通”普惠信貸模式在金融政策和財政政策融合方面積累了經驗，但在融合步調一致性、風險代償效率、數字化管理手段等方面仍需進一步改進。

（一）強化金融政策與財政政策的協同

“三通”貸款的核心機制在于建立風險緩釋基金和實施利息貼補，但也存在風險緩釋基金籌集不均衡、撥付不及時、貼息資金被貸款戶挪用等問題。因此，要切實加強財政政策與金融政策的協調一致：一是，要提高風險緩釋基金配套效率，督促基層政府提高對普惠金融的重視程度，按時、按量籌集好配套資金，及時撥付至相關金融機構；二是，探索預撥預付，對于普惠信貸發放總量較大的區域，或普惠信貸發放進度較快的金融機構，可采取預先撥付風險緩釋金的方式，解決金融機構的后顧之憂；三是，優化貼息流程，強化與地方政府相關部門的數據共享，加強對貼息對象信息的動態管理，將貼息資金直接撥付至銀行業金融機構，防止貼息資金被截留造成逾期；四是，進一步加強貨幣信貸政策引導，強化支農及支小再貸款、再貼現和差別存款準備金率支持，引導并督促金融機構強化普惠金融工作力度、加大普惠金融資源投入。

（二）處理好普惠金融發展中市場與行政的關系

“三通”普惠信貸利率低，且有一定程度的“政府背書”，容易出現道德風險；對于金融機構來說，“三通”普惠貸款也面臨一定的成本、收益和風險壓力。普惠金融要實現可持續發展，必須堅持市場在金融配置中的決定性作用：一方面要保持政策介入的合理適度，保持好政府與市場的合理邊界，防止過度干預、過度貼補造成普惠金融機制扭曲和效率低下，防止貸款主體的逆向選擇帶來局部性金融風險積聚；另一方面要加強普惠金融的宣傳與解釋，讓市場化的普惠金融發展理念深入人心，大力提升貧弱領域金融素養，充分發揮普惠金融激活微觀生產經營、約束融資主體行為的重要作用。

（三）提高普惠金融風險代償效率

“三通”普惠貸款在代償的時候，由于金額小、筆數相對較多，法院審理面臨較大的工作壓力，審判周期相對較長；再加上代償工作要經過地方政府多個部門審核，代償資金的落實程序多、時間長，耗費大量的人力、物力，給金融機構帶來突出的“代償難”問題。下一步，需從以下兩方面著手，提升普惠信貸代償效率：一方面是提高普惠金融案件的審判效率，健全金融案件調解機制，將金融案件處置關口前移；充分發揮各地金融審判庭的重要作用，形成標準化、高效化的金融案件審判機制；提升金融案件執行效率，維護金融機構合法債權。另一方面要簡化代償流程，在把控風險的前提下，縮短代償鏈條、減少代償審核部門；探索不良貸款即時代償、事后清算機制；同時引導金融機構做好代償后的信貸資金追索工作，確保財政資金安全。

（四）強化普惠金融數字化建設

隨著普惠金融覆蓋的不斷擴大，信息不對稱的問題將以數量級的速度增長，傳統的手段和模式難以為繼，數字普惠金融建設迫在眉睫：一是夯實數字化金融基礎設施，加快信用贛州建設，歸集用水、用電、通信、司法等綜合信用信息，強化對普惠金融服務對象的信用全面畫像；二是提高金融機構數字化管理水平，引導金融機構強化大數據、云計算、區塊鏈等新技術的應用，強化線上平臺打造、加快線上金融產品開發、大力發展智能風控技術，運用好小微客戶融資服務平臺、企業收支流水查詢平臺等新型大數據平臺；三是加強普惠金融的數字化監管，構建全方位、多維度的數字化金融監管平臺，實時掌控普惠金融發展動向，做好普惠金融風險監測、研判和處置，維護普惠金融平穩運行。