銀行“大而不能倒”問題思考

□文/張芯源

（吉林財經大學 吉林·長春）

［提要］自從全球金融危機發(fā)生以來，各國都認識到金融監(jiān)管機構對于金融系統(tǒng)的重要性，把人們的目光引到銀行“大而不能倒”問題之上，為了解決此問題，各國都在進行不同方式的金融系統(tǒng)的改革。本文對“大而不能倒”原則進行全面分析，圍繞利與弊全方位正確清晰認識銀行“大而不能倒”的實質，并探討我國系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的新方向。

一、大而不能倒原則

“大而不能倒”最早起源于經濟學。經濟的高速發(fā)展，世界上出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象，有的企業(yè)發(fā)展到非常的規(guī)模或者這個企業(yè)具有對于社會非常重要的作用，那么在這類企業(yè)即將倒閉的時候，當?shù)卣托枰扇∵m當?shù)拇胧瑢ζ髽I(yè)進行救助，幫助企業(yè)脫離險境，避免出現(xiàn)由于這類企業(yè)倒閉引發(fā)的一系列危害嚴重、甚至影響到社會秩序的情況發(fā)生，一般把這種現(xiàn)象稱之為“大而不能倒”。

“大而不能倒”原則被世界各國普遍接受的企業(yè)主要是銀行系統(tǒng)。各國國家的銀行在其所在國家的金融地位都是極其重要的，也是容易出現(xiàn)問題的，出現(xiàn)問題就是大問題，影響社會民生的大問題，所以世界各國普遍都是在銀行出現(xiàn)危機的時候采取救助，用行政手段和資金進行搭救，避免銀行出現(xiàn)倒閉的情況。這種原則主要有兩個方面：一是主要保護在銀行進行存款和理財?shù)娜嗣窭妫蛊洳皇茔y行倒閉而受到影響；二是這類銀行一定具備必要的規(guī)模。這里的規(guī)模是廣義上，不單單指銀行的資產，還要求銀行具有一定的地位和重要功能。

二、大型銀行為何大而不能倒

（一）國家兜底。首先，在我國，包括五大行在內的很多銀行都是國有銀行或國有控股銀行，是真正掌握在國家手中的核心資產，就其組成成分來說，國家需要為這些銀行兜底，特別是四大行信用是由國家政府背書的。其次，長期以來，許多國人已經習慣了將銀行儲蓄作為個人財產最重要的一部分，銀行的首要職責就是保障存款的絕對安全。特別對于低收入的勞動者而言，辛勤工作而得來的血汗錢意義重大，又沒有其他安全可靠的投資存放渠道，當他們被告知這些錢如果存入銀行，有可能會“因銀行破產而血本無歸”時，會非常難以接受，而且會毫不猶豫地將矛盾指向政府，所以政府理所當然要扛起兜底的責任。

與西方國家不同，國家、政府便在中國社會中居于極為重要的位置，不管哪朝哪代，“負責任的政府”都是民眾的頭等需求，而基于政府產生的過程，這種責任幾乎可以說是無限的，尤其是在我國人民幣存款突破百萬億元，個人存款余額高達44.17萬億元的當下，要求我國政府不得不為銀行兜底。

（二）作為國家銀行業(yè)標志點存在。對于中國來說，大型銀行是中國經濟的命脈，銀行業(yè)的標志點，“國在黨在，他們就在”，就像是“車之雙輪，鳥之雙翼”，是國家重要的有機構成。從最基本的扶貧，到國家經濟規(guī)劃的落實，大型銀行起到的是中流砥柱的作用，這是其他中小型銀行無法替代的。

（三）大型銀行倒閉的后果

1、只要銀行出現(xiàn)破產的情況，就會使儲戶的資產受到損失。因此，2015年我國有關部門就制定存款保險制度。但是，存款保險制度也不是萬能的，它也有自身的缺陷，那就是它是有額度的，額度內的儲戶能夠得到賠償，超過了額度的儲戶是得不到賠償?shù)模瑫o一部分儲戶帶來慘重的損失，嚴重了更會導致社會的穩(wěn)定出現(xiàn)問題。

2、由點及面，一家銀行出現(xiàn)問題，很容易發(fā)生連鎖反應導致其他銀行也出現(xiàn)問題，以至于出現(xiàn)瘟疫一樣的傳染性極強的擠兌現(xiàn)象。金融機構和金融機構之間相互合作，往往會有較大的資金往來，一旦銀行出現(xiàn)問題倒閉了，間接導致其他金融機構出現(xiàn)問題，受到極大程度的損失，嚴重的出現(xiàn)破產的現(xiàn)象。福無雙至禍不單行，這個時候破產的銀行和金融機構只能通過變賣資產進行自救，又會間接導致被變賣的資金行業(yè)出現(xiàn)價格下滑的情況，讓更多的人出現(xiàn)損失。

3、還會對實體經濟產生極大的影響。一旦出現(xiàn)上面的情況，銀行系統(tǒng)被凍結資產，那么銀行為了自救必然會縮減一切業(yè)務，甚至暫停一些業(yè)務。企業(yè)的發(fā)展離不開銀行的貸款支持，如果在出現(xiàn)上面的情況，一家銀行的破產帶動其他銀行也出現(xiàn)問題，那么為了自己，銀行都會采取加速收回貸款或者縮短貸款期限等方式進行自救。實體經濟必然受到打擊，對國家的宏觀經濟也會產生很大的影響。

三、大而不能倒引發(fā)的風險

（一）扭曲了金融業(yè)。政府為銀行存款兜底，那么就不會允許銀行的存款利率定得太高，以免吸收更多高成本的存款，造成過大的賠付壓力。而如果政府不兜底，則儲戶應有機會享受到更高的存款利率。雖然這增加了存款風險，但相比起利息增加的好處，更多的公眾可能并不在乎增加的這些風險，因為儲蓄存款相比起別的投資理財項目，要安全得多。事實上，在金融危機之外的正常年景，發(fā)達國家的存款利率都通常高于中國銀行的存款利率。中國的儲蓄存款業(yè)務，不論活期還是定期，利息均低于發(fā)達國家。如果真正允許銀行破產，政府不再為銀行兜底，直接的影響就是存款利率會進一步市場化。

（二）道德風險。“大而不能倒”增加了銀行的“道德風險”。所謂“道德風險”，是指在國家兜底的情況下，銀行不需要過度去考慮為儲戶的存款負責——出問題賠不起由國家承擔，不用銀行經營者自己去償還，因此在放貸時就往往傾向于高風險、高回報的項目。這使得銀行的風險加大，但銀行經營者和股東卻能夠輕易取得超額利潤。而一旦需要政府兜底，則相當于全社會買單，并且這種投資偏好會有引起經濟過熱的可能，引發(fā)系統(tǒng)性風險。

（三）抑制競爭。出于穩(wěn)健與安全的考慮，銀行業(yè)的競爭已經受到了一定程度的抑制，競爭程度的降低使得銀行業(yè)相對于其他行業(yè)更容易創(chuàng)造財富。同時，對失敗銀行的財政支持在銀行業(yè)內部形成了不公平競爭，獲得救助的大型銀行實際上得到更多的優(yōu)惠待遇，客觀上產生了銀行業(yè)內部的不公平分配。債權人更愿意把資金以低利率提供給大型銀行，大型銀行享受到低成本融資帶來的實質性的益處。中小銀行則由于不具備政府擔保而支付更高的融資利率，因為債權人會認為中小銀行存款更具風險。

公平競爭秩序的破壞會進一步導致銀行業(yè)的整體低效以及創(chuàng)新力缺乏。“大而不能倒”原則的應用和對政府救助的預期，不僅會使市場力量作出缺乏效率的投資決定，更會令缺乏競爭的大型銀行選擇更為低效的經營方式。

（四）財政負擔過大。對大型銀行救助可能會給財政帶來巨大的負擔，并可能引發(fā)財政危機。在2008年金融危機中美國政府共投入23.7萬億美元用于實施問題資產救助計劃以用來挽救金融系統(tǒng)以及美國經濟。美國政府通過資金注入、資產收購、并購協(xié)助等方式對大型銀行進行救助，達到了“史無前例的范圍、規(guī)模以及復雜程度”。

2010年希臘及其他歐盟國家發(fā)生的政府財政危機及主權債務危機表明，政府對金融系統(tǒng)的救助行為導致了政府財政的惡化。原因在于，對大型銀行的救助行為并未減少損失，只是向政府及納稅人轉嫁了損失，過高的救助成本很可能是政府自身成為下一個危機主體。

（五）金融系統(tǒng)崩潰。作為對政府救助承諾的理性反應，債權人降低了對銀行的約束，而銀行則更容易從事更高風險的經營活動，從而提高了銀行失敗的可能性，也提高了政府救助行為的可能性。高額的救助成本要求政府籌集巨額資金，通常情況，通過發(fā)行貨幣收益融資成為政府主要的融資方式，而對通貨膨脹的擔憂反過來會促使金融市場參與者從事導致貨幣快速貶值的交易，最后貨幣貶值與金融危機會引發(fā)更嚴重的經濟衰退。即便有這樣那樣的原因，但是在這其中政府的救助無疑是最重要的那一個。

四、我國對大型銀行的監(jiān)管措施

根據(jù)金融穩(wěn)定理事會（FSB）的標準對它進行的規(guī)定，所謂的重要性金融機構就是規(guī)模達到一定程度、具有特殊功能、特殊社會作用，并且它的破產會引起連鎖反應對社會造成一定影響的企業(yè)。當前，對于我國來說，中國銀行、中國工商銀行、中國農業(yè)銀行和中國建設銀行在FSB公布的全球系統(tǒng)重要性銀行名單上全部榜上有名。

（一）我國監(jiān)管新措施。從2008年發(fā)生的全球金融危機我們能夠看出，重要性金融機構因為其規(guī)模達到一定程度、具有特殊功能、特殊社會作用，使其在整個金融系統(tǒng)都處于極為核心的位置，一旦其出現(xiàn)問題，就會直接、間接導致整個金融體系和實體經濟出現(xiàn)問題。所以，2008年全球金融危機過后，全球各國和世界上各經濟組織都意識到它的重要性，在積極探索和修訂相關規(guī)章制度，以此來避免這種情況的發(fā)生。

僅以我國為例，最近一段時期我國經濟飛速發(fā)展，大型企業(yè)如雨后春筍般出現(xiàn)在神州大地，這些企業(yè)隨著經濟發(fā)展，在我國的經濟體系中占據(jù)核心地位，對于我國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性發(fā)展具有極大的影響。為了更好地引導金融系統(tǒng)健康、穩(wěn)定發(fā)展，黨中央、國務院決策部署和中央全面深化改革工作安排，國家有關部門走出去引進來，學習國際上的先進經驗，結合我國的國情，立足金融行業(yè)發(fā)展，于2018年9月20日召開中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》。

指導意見中內容包含三大部分：（1）科學評估，對那些針對金融系統(tǒng)起到積極作用的金融機構要給予一定的肯定。（2）增強監(jiān)管力度，將系統(tǒng)重要性金融機構可能會出現(xiàn)非常嚴重風險的概率降到最低。（3）設立風險預案。當重大風險真的發(fā)生時，一定要保證第一時間進行有效處理，防止出現(xiàn)業(yè)務中斷的情況發(fā)生。

（二）國際視角下中國如何對大型銀行進行有效監(jiān)管。從國際監(jiān)管機構對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管措施來看，其主要包括“三大支柱”：一是提高損失吸收能力（HLAC）及總損失吸收能力（TLAC）；二是提升監(jiān)管強度和有效性；三是推動“恢復與處置計劃”建設。

第一大支柱和第二大支柱旨在減少系統(tǒng)重要性銀行經營失敗的可能性，以期實現(xiàn)“好而不會倒”；而第三大支柱旨在降低系統(tǒng)重要性銀行一旦經營失敗而導致的負外部性，也就是“雖大但是該倒也能倒”。

結合我國國情和“三大支柱”在我國的落實情況來看，第二大支柱“提升監(jiān)管強度和有效性”應成為實施重點。由于系統(tǒng)重要性銀行開辦的很多業(yè)務會涉及不同金融領域，所以亟須加強金融監(jiān)管的集中統(tǒng)一、協(xié)調配合，真正形成監(jiān)管合力。負責制定系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管標準的部門應該具有更加宏觀的視野，應對金融體系有更加全面的認識。在此基礎上，還應針對系統(tǒng)重要性銀行風險治理機制、數(shù)據(jù)加總和風險報告等具體監(jiān)管領域，研究制定配套監(jiān)管制度。

系統(tǒng)重要性銀行對于金融體系關系重大，即使出現(xiàn)危機，其核心功能也不能立即中斷，比如清算功能、頭寸劃撥等功能。因此，一旦系統(tǒng)重要性銀行風險暴露，監(jiān)管部門就應立即啟動預定處置程序，在確保其核心功能不中斷的情況下，盡量依靠市場力量，減少客戶損失，保障整個金融體系穩(wěn)定。