京津冀水環境補償政策差異分析

水環境補償政策及相關機制、標準和資金問題一直是學界熱點話題[1]，我國現已開展的新安江[2]、九洲江[3]和灤河等流域的生態補償工作已見成效。海河流域水環境質量伴隨京津冀協同發展不斷深入而逐步向好，但劣V類水體仍未根除。隨著治理體系現代化要求和京津冀協同的縱向延伸需求不斷提升，區域間水環境補償政策亟待深入細化[4]。區縣水環境質量達標是保障區際水環境協同治理的基石，從更為細微的視角探討區域內水環境治理政策的差異與發展方向具有現實意義。

一、京、津、冀水環境補償政策對比

2014年以來，北京市以跨界斷面水質達標和污水治理年度任務為抓手，形成上下游協同治理格局。天津市通過對各區水質排名通報和“獎優罰劣”，創新水環境補償模式。河北省收嚴考核標準，提高扣繳標準，逐步完善水環境年終考核獎懲機制。京津冀分別于2015年、2016年和2018年發布了《北京市水環境區域補償辦法（試行）》、《天津市水環境區域補償辦法》和《關于進一步加強河流跨界斷面水質生態補償的通知》。

在政策載體上，北京市和天津市，均以部門規章（辦法）作為政策載體，而河北省以行政公文（通知）作為政策載體。與2015年相比，京津冀在2018年的劣Ⅴ類水體占比分別下降了65.13%、62.06%和39.95%。其中，政策載體法律效力較高的北京市和天津市降幅約是河北省的1.5倍。在補償主體上，三地水環境補償主要涉及財政、環保、水務等政府部門，呈現單一性特征。

在考核指標上，河北省考核COD、氨氮和總磷，天津市加設綜合污染指數、同比變化率、出入境濃度比值等指標，北京市則在跨界斷面水質濃度指標的基礎上，進一步納入了污水治理年度任務指標。但是，河流功能的維系有賴于良好的水量和水質的共同作用，而京津冀在考核指標上均以水質作為考核重點，未納入水量指標，具有片面性特征。

在補償模式上，北京水環境補償金包括跨界斷面補償金和污水治理補償金，前者采用目前最為普遍的單向補償模式，即補償下游區縣的水環境治理工作；后者按照4:3:3的比例，用于市級、區級和跨區污水治理工作。天津市將各區評估排序后，采用獎優罰劣的方式來分配生態補償金。河北省則在評估獎懲后，將剩余資金按照1:1的比例，分別用于省級統籌和對下游的補償。上述模式可以看出，補償模式逐步從單向模式向獎懲模式過渡，獎懲模式體現的是污染者付費、治理者受償，其實質是市場化模式的雛形，但仍需向市場化持續進階。

在補償力度上，對于超標斷面，北京市和河北省的單項指標超標最低補償金繳納額分別為20萬元/月和30萬元/月，河北省在此基礎上增加了100-500萬元的年度扣繳，天津市對排序十位以后的區按照20萬元/年遞增扣減。其中，河北省的生態補償金額度最高。值得關注的是，2016年，河北省修訂完善水環境補償政策，增加了總磷指標，將考核年均值改為逐月考核并扣繳補償金，同時增加了100 -500萬元的年度超標處罰，并對考核中水環境改善效果較好的區域，引入了一次性獎勵200萬元獎勵機制。

從2015-2018年京津冀地表水水環境質量改善效果來看，北京市的Ⅰ-Ⅲ類水體增加了12.2個百分點，劣Ⅴ類水體占比降低了20.6個百分點；河北省的Ⅰ-Ⅲ類和劣Ⅴ類水體占比分別降低了2.1和9.8個百分點；而生態補償金額度最低的天津，在“獎優罰劣”的補償機制下，Ⅰ-Ⅲ類水體增加了35.1個百分點，劣Ⅴ類水體減少了40.9個百分點。自2016年河北省修訂完善補償政策后，劣Ⅴ類水體占比持續下降，到2018年降低了20.4個百分點。可見，高額補償有待從機制完善、執行力度和使用效率方面支撐其實效性，現階段仍具有低效性特征。

二、區域內水環境補償政策差異分析

根據已收集到的京津冀區域內各市、區的水環境補償政策文件，河北省衡水市、石家莊市、邢臺市和張家口市均以通知作為政策載體。補償指標均為COD、氨氮和總磷，監測數據采用自動監測和人工監測相結合，衡水市進一步將常規監測和抽查監測相結合。補償資金月度扣繳模式與河北省保持一致，張家口市增加了年度100-500萬元/斷面的懲罰機制，石家莊市和邢臺市進一步增設了200萬/斷面的獎勵機制。資金使用上主要由市級統籌，邢臺市將1/2用于補償下游，其余1/2由市級統籌。河北省內各市的補償政策文件樣本較少，且在范圍、指標、模式和使用方案上比較一致。北京市的通州區、順義區、房山區、延慶區、門頭溝區、昌平區、海淀區、密云區、豐臺區、朝陽區和大興區，均以水環境補償辦法作為政策載體。在京津冀之間，不同的政策載體下補償效果有較大差異。在北京市不同區之間，相同政策載體下的補償效果亦不盡相同，故進一步針對北京市各區的水環境補償辦法，開展政策差異性和補償效果響應關系的分析。

一是補償范圍差異。各區補償范圍基本一致，密云區在關注水質超標的基礎上，納入了跨界斷面水質明顯變差和產生惡化趨勢的補償。二是補償主體差異。北京市由環保、財政和水務部門共同參與核算、財政部門結算、市級統籌使用，其補償主體具有政府一元化、多部門參與的特征。各區生態補償主體基本與市級層面一致，房山區和密云區在此基礎上，納入第三方監測機制，在補償主體上具有一定的創新與突破。三是考核依據不同。各區均以跨界斷面水質考核作為考核依據，但監測方式（自動、人工）和頻次（月、半月、周）上有所差異。四是考核指標片面。各區跨界斷面考核指標與市級層面一致，但未納入水量和污水治理等指標，指標結構上具有一致性和片面性。五是補償模式有別。各區多采用單向補償模式，即將補償金用于下游區縣政府的水環境保護工作。順義區實行行政問責制和扣分制，并將生態補償考核結果與鎮（街道）績效管理考核體系和干部考核掛鉤，統籌結算補償金。密云區實行獎優罰劣，將補償金按照5:3:2的比例，用于政府統籌、補助和獎勵。六是補償標準差異。以化學需氧量為例，北京市對于超標或變差斷面的最低補償金繳納額為60萬元/月，延慶區、門頭溝區和昌平區與之一致，密云區高于上述三區，其余各區均較低，在2500元/月～30萬元/月之間。

以《北京市水環境區域補償辦法（試行）》為基準，將上述政策差異量化打分，總分5分，市級層面各項分數取中間值3分，得到各區政策評估的平均分。進一步計算2015年后北京市各區河段污染物質濃度逐年下降比例，作為各區水污染治理效果的評估值。分析各項政策差異打分及其平均值與各區水污染治理效果的相關性，得到補償標準與水污染治理效果相關性最高，相關系數為0.714，概率p值0.014＜0.05，呈中度相關。

三、結論與建議

京、津、冀的補償政策在政策載體、考核體系、市場化程度和補償力度上均存在差異，法律效力、指標全面性、市場化程度的提高更有助于改善水環境質量，完善補償機制可一定程度彌補補償標準的差距。在北京市補償政策的指導下，各區補償政策在范圍、主體、指標和模式上具有一致性，但補償標準差別較大，其與水污染治理效果相關性最高。

綜上所述，提出三方面建議。首先，夯實水環境補償的法制保障。一方面，推動頂層立法和標準統一，形成京津冀水環境補償的共同法律依據和實施準則；另一方面，提高各地水環境補償政策的法律效力，以部門規章的形式加以確認。其次，完善水環境補償的運作機制。一是健全考核指標體系，以長系列歷史資料作為參考，納入水量考核，并酌情納入污水處理和同期比較變化情況等指標；二是創新補償模式，探索量質復合的、上下游雙向的、獎優罰劣的、向市場化持續進階的補償方式。最后，適當提高補償標準。一則要提高執行力度和使用效率，這是支撐補償實效性的基礎，也是緩解補償資金壓力的有效途徑。二則在可靠的機制保障下，適當提高補償標準在現階段具有良好的實踐效果，可以區域內各區縣水環境補償政策的平均水平為指導，通過省市級政策扶持和帶動作用，推動治理效果較弱且扣繳標準較低的區縣，逐步提高其補償標準。