城市自然災害應急管理案例研究
——以深圳應對臺風“山竹”為例

一、前言

多年來，我國成功應對地震、雪災以及多次洪澇災害，在自然災害應急管理方面已擁有豐富的經驗。深圳位于廣東省中南沿海地區，夏季盛行偏東南風，2018年“山竹”過境時，深圳市政府表現出了出色的應急管理能力。本文選取深圳市應對“山竹”的案例，基于整體性治理理論對其進行分析，進一步了解我國城市自然災害應急管理體系在實際情況中的應用。

二、文獻回顧

我國長期以來重視自然災害應急管理體系的建設，也引發眾多學者的關注，并在應急管理的理念、體系和實踐治理方面取得了一定成果。在理念方面，劉霞，向良云（2007）構建了公共危機治理的理論框架，嘗試彌補公共危機管理理論的不足；童星，陶鵬（2013）進一步提出應注重源頭治理、動態管理和應急處置相結合；2014年，總體國家安全觀成為指導我國應急管理實踐的重要思想，為新時代應急管理的發展奠定了總體基調。但這些理念中，大多強調多元參與和協同治理，對整體性治理關注較少，應急管理作為一個協同、動態、持續、整合的管理過程，與整體性治理理論高度契合，因此，本文選取整體性治理理論對應急管理案例進行分析。

在應急管理體系研究方面，專家學者對應急管理的主體、體制和機制等方面開展研究。有學者認為，公民和社會組織在應急管理方面有一定優勢，應該推動我國應急管理的社會參與。我國社會組織參與應急管理已成為常態，因此需要結合實踐進一步探討，應急管理體系也需要結合我國實踐進一步分析。

三、案例概述

2018年，臺風“山竹”（2018年22號臺風）造成廣東、廣西等省（區）近3萬人受災，直接經濟損失52億元，對我國經濟發展產生一定影響。臺風過境前后，由于各地政府應對得力，在很大程度上減少了對人們的生命財產損失。由于深圳應對本次臺風的措施具有一定代表性，故而本文以此為例對深圳的應對措施進行深入分析。

（一）災前預測階段（9月8日-9月11日）。自9月7日臺風“山竹”升格為熱帶風暴起，國家氣象局和深圳市氣象局就開始對其進行監測，為深圳市政府組織和布置防御臺風提供了有效的決策支持。

（二）災前準備階段（9月11日-9月16日）。氣象部門對臺風進行不間斷監測預報并通過多種渠道加強對臺風預防的科普宣傳，安撫市民情緒。政府開始對臺風應對進行安排和部署，穩定物價，進行交通管制并召回出海人員，維護相關基礎設施，排查室內重點風險區域。此外，深圳市民也積極配合政府工作，囤購必需生活物資，根據政府安排及時轉移。

（三）災害響應階段（9月16日-9月17日）。氣象部門繼續加強對臺風的監測預報并為市民提供相關科普服務；專家決策團隊每半小時向指揮部和防災部門匯報監測預報信息，對可能發生次生災害的區域進行匯總。政府各部門人員24小時堅守崗位，對發生斷電、斷水的區域及時搶修并派出巡查隊伍對重點隱患區域進行排查，同時在第一時間對虛假信息進行辟謠。

（四）災后恢復階段（9月17日以后）。政府部門調動人員對臺風過境后發生損壞的基礎設施進行維護和修復，對積水地區及時排障、排水；加強保險理賠案件數據統計，及時上報市政府和銀保監會。

四、分析

整體性治理理論作為公共管理的治理范式之一，強調以公民為中心和跨界合作，以組織機構協調與整合、信息資源的整合與共享以及跨界業務的協調和整合為內容，為應急管理提供了科學的指導。因此，本文將基于整體性治理理論，從應急管理理念、主體和機制三個方面對深圳應對臺風“山竹”的案例進行分析。

（一）理念：注重整體化、系統化應急管理。在應急管理過程中，預防、準備、響應和災后恢復是一個整體，環環相扣，前一環節應對情況關系著后一環節的資源投入狀況，也關系著事件的最后處置結果。在四個環節中，災前預測和災前準備直接關系著整個應急管理過程的成敗。“山竹”過境前，氣象部門就對其進行關注并通知相關部門采取防御措施；在準備和應對過程中，政府部門充分考慮各方面因素對防災工作進行部署，各部門之間也相互協作配合，保證了防災工作順利進行；政府貫徹整體化、系統化的應急管理理念，在災前預測和災前準備方面做了大量工作，加強了對市民防災意識的宣傳和防御措施教育，保證市民與政府相互配合，共同推動應急管理工作順利進行，因此深圳市能平穩度過臺風災害，并迅速恢復正常的生產生活。

（二）主體：多元主體共同參與。應急管理往往針對的是具有不確定性、動態性、緊急性和系統性的事件，要求在短時間內最大程度降低風險。因此需要全社會共同參與，將企業、公眾和社會組織等主體納入應急管理的體系中。在應對“山竹”過程中，政府居于主導地位，在防災抗災中發揮了重要作用，但是不能忽視深圳市民和社會組織的貢獻。在災前準備和災后恢復過程中，深圳市婦女組織等社會團體充分發揮自身優勢，協助政府轉移和安置群眾，安撫市民情緒，清理倒伏樹木，搶修基礎設施；許多深圳市民也自發參與到災后路面清掃活動中，在臺風過境后迅速打通交通主干道，恢復市內交通。

（三）機制：相對完善的應急管理體制。深圳市對“山竹”的應對過程充分體現了我國應急管理體制的優勢，我國《突發事件應對法》確立了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責和屬地管理為主的應急管理體制，在應急管理過程中強調“分”與“合”的統一。由市政府對整個應急管理工作進行部署，綜合協調，各部門針對其所負責的領域進行相關的災前準備和應對工作，及時轉移和安置群眾，調配相應物資，各部門在政府統一領導下相互配合，使這次應急管理取得成功。

五、結語

臺風“山竹”的應急管理取得了成功，但還存在一些不足。

從理念上來看，政府具有很強的應急管理意識并有條不紊的推進應急管理工作進行。但個別市民的應急管理意識相對薄弱，存在一定的恐慌心理，增加了應急管理工作量。從參與主體來看，公眾和社會組織的作用還有待進一步發揮。從管理機制來看，這次應急管理在災前預測、災前準備和災害響應階段做到了“分”與“合”的統一，但在災后恢復階段，統一指揮方面還有待進一步總結。

針對這次應急管理中存在的問題，深圳市政府加強了應急管理教育，強化市民的應急管理意識；同時，鼓勵和支持社會組織和公眾參與應急管理，進一步推進應急管理主體的多元化發展；在應急管理過程中，要更加注重應急管理工作的系統化，既要重視災前預測和災前準備也要注重災后恢復，盡快恢復正常的生產生活。