房地產稅臨近，老百姓在關心什么？

李庚南

毫無疑問，房地產稅一向都是市場最敏感也最易被刷屏的話題。

自10月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》后，市場一直在等另一只“靴子”落地的聲音！

盡管已不再刷屏，但人們對房地產稅關注的熱度并不會消退。對于老百姓而言，特別是已經“上車”的人們，這始終是一個關乎自己“錢袋子”的問題。老百姓最關心的莫過于以下幾個問題：

關于房地產稅可能在哪些城市率先試點問題，顯然是老百姓首先關心的問題。盡管房地產稅在經歷試點之后，終將會落地；但客觀地說，作為普通老百姓誰也不愿喝此“頭口水”；但自己所在的城市會否被“搖”中，對于慣于房屋“搖號”的人們而言，這種焦慮或已習慣。

目前，關于房地產試點城市“花落誰家”，流傳的版本很多。一些智庫分別從住房供需矛盾、房價持續上漲、土地交易火爆、民眾投資熱情較高等維度來研判試點城市的可能選項（見下表）。

若按以上9個維度進行綜合計票排名（其中土地財政依賴度采取逆序，是基于試點城市財政對土地依賴度越小阻力也越小的考慮），“中簽”率前十的城市依次為深圳、杭州、上海、寧波、重慶、廣州、南京、合肥、北京、西安；考慮同一省份的城市中，大概率選擇選擇省會城市，把同一省份城市并入省會城市考量，則居前十的城市依次為杭州、深圳、南京、上海、廣州、重慶、?？凇⒑戏省⒈本⑽靼病?/p>

那么，最終會選多少個城市、選哪些城市進行試點？這將取決于房地產稅試點的目的，即通過試點解決房地產稅立法過程中需要消除的矛盾和問題。

從房地產稅試點的目的看，“引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展”是基本導向。但更深層次的用意有兩方面：一是建立地方財政收入的穩定來源，逐漸改變地方財政對土地的依賴，淡化“土地財政”色彩，為穩地價、穩房價和穩預期奠定基礎。另一方面，就是從促進全社會共同富裕的宏遠目標出發，通過“提低、擴中、調高、限非”，縮小貧富差距。由于房地產是國民財富高度積聚的領域，也是近年來貧富差距擴大的最客觀的、最基本的推手，因此從房地產領域著手，通過房地產稅調節因房地產形成的社會財富分配，無疑是合乎邏輯的抉擇。

基于房地產稅征收可能帶來社會影響的廣度和深度，預計納入試點的城市數量不會太多，或在5個以內。考慮收入與房價的匹配性，試點城市基本鎖定在直轄市或省會城市。結合上述排序，同時考慮反映各城市土地財政的土地依賴程度、反映貧富差距的基尼系數以及地域上的平衡性等因素，大概率“入選”的城市或為上海、深圳、杭州、南京、重慶（或西安）。

其二：自己所擁有的房產能否獲得或在多大程度上獲得政策“豁免”？

顯然，房地產稅試點政策在征收范圍的確定上肯定是會非常慎重的，過寬則可能造成誤傷，產生負面溢出效應；過窄又可能難以達到預期的試點效果。因此，應以滿足居民合理的、基本需求為界設定免征或稅收優惠，包括采取減免稅、設置起征點、稅額抵扣、延遲納稅等方式。需知，尋找兼顧民生、縮小貧富差距和拓展財政收入來源的平衡點，這恰是試點的意義所在。

首先需要面對的是，是否對存量房征稅？這將是一個兩難的問題。

如果存量房不納入征收范圍，可能的效果：一是稅源或不及預期，從總量上還難以為財政提供持續的、穩定的來源，也難以推動地方政府走出土地財政的藩籬。二是對于存量房市場客觀存在的社會財富分配的不均及由此形成的貧富差距，那么，調節高收入、促進共同富裕的目標或被懸空。但是，將存量房納入征收范圍，又將面臨一系列現實問題，存在諸多難以平衡又不得不面對的矛盾。

一是對存量房征稅的合理性。從情理上，存量房購進價格中實際已包含土地出讓金，對存量房征稅似有重復征稅之嫌。如果溯及以往在房地產政策上的反復，昔日的購房者如今卻要額外承擔多購房產的稅收成本，從情理上百姓或難接受。但從稅理上說，土地出讓金與房地產稅具有明顯區別。房地產稅涉及土地使用權出讓、房地產開發、轉讓、持有、出租等諸多環節，也就是說土地出讓金僅僅是房地產稅的構成部分，并不等于房地產稅。因此，即使存量房的購進價格中包含了土地出讓金，并不妨礙房地產稅征收。

在這個問題上，因為糾結于土地所有權問題，我們長期以來或存認知誤區：認為既然購房者對土地沒有所有權，那么針對地產部分的征稅就不合理。實際上，土地出讓金是作為土地有償使用的代價，相當于土地所有者（國家）收取的地租，屬于初次分配范疇，體現的是國家依據生產要素（土地）使用情況進行的分配；而房地產稅屬于再分配范疇，體現的是國家從完善全社會保障與福利、促進社會公平角度對社會財富的調劑。因此，有無所有權并非房地產稅征收的前置條件。因此，從調節社會財富分配、促進共同富裕出發，將有助于我們走出土地所有權的藩籬，理解房地產稅征收的邏輯。

二是對存量房征稅，或面臨實際操作上的困擾。如果對存量房無差別征收，可能帶來一系列現實問題。比如，對于擁有唯一住房、低收入群體，或對于三四線城市的居民雖擁有多套房產，但與其收入并不匹配、缺乏持續現金流支撐，無差別征稅或使一部分人群不堪重負，甚至陷入“稅務貧困”。顯然，設定適當的稅收“豁免”是對存量房征稅的前提和關鍵。

那么，如何合理設定房地產稅的“豁免”線？目前理論界基本思路是按套數或面積進行稅收豁免，即對居民所持有房屋一定套數或面積免征房地產稅。

如果按套數豁免，是首套還是二套？從居民持有房屋套數的合理性看，兩套應是比較合理的、尊重客觀的邊界。公開資料顯示，目前我國城鎮居民家庭的住房擁有率為96.0%，有兩套住房的占比為31.0%。考慮大城市工作與居住區域的分割，以及客觀存在的學區房問題，兩套應該是居民持有房產的合適度。實際上，對前兩套房免稅的做法有國際慣例可循，如德國對于居民因工作調動等原因而必須使用第二套住房，或是二套住房使用者無收入，可免稅。但兩套均免征，從我國居民房產結構及推進房地產稅試點的方向看或并不現實。

如果是首套免征，那么問題來了：從居民房產的構成看，可能首套面積可能較小，實際作為出租房，或作為小孩入學的學區房，而第二套面積相對較大。免小征大，似乎也不盡合理。而且，如果首套免稅，對首套用于出租的房免稅顯然情理上說不過去。另一種情況是，若首套為豪宅（如獨棟別墅），對首套豪宅免稅而對二套普通住房征稅，顯然又有失社會公平。

因此，房地產稅“豁免”的范圍還應結合房產總價、面積等因素綜合考量?？梢栽瓌t上把兩套作為居民正常持有房屋的合理數量邊界，按照居民手持住房的購房時間順序，確定第一、第二套原則上屬于稅收優惠（但并非完全減免）范圍；但同時對兩套的總面積劃分為免征、減征界限，對兩套合計面積在“豁免”線以內的免征房地產稅；對超過稅收“豁免”線的部分實行低稅率，適當征稅；對雖未超過“豁免”線但其中實際用于出租等經營用途的面積，仍應予征稅。

至于兩套合計“豁免”的面積究竟多少合適，需因地制宜。筆者以為，對人均居住面積的適度邊界設定，既要考慮歷史的因素，還應考慮城鄉區域的差異，同時要用發展的眼光：一是從改善人口結構出發，充分考慮居民家庭人口結構的變化趨勢，考慮對“三胎”政策落地的激勵，對居民人均住房面積預留適當的空間；二是要從共同富裕目標出發，充分考慮人民群眾不斷提高的生活需求出發。總之，對人均居住面積的適當性設定既要人性化，更要有前瞻性?？蓪⒎康禺a稅的豁免面積設為180平方米（含），或按人均60平方米。當居民持有房產兩套以內，按180平方米或家庭人口數×60平方米的稅收豁免線把握，超過部分可按較低稅率征收房地產稅；兩套房產總面積超過對于三套及以上（不論前兩套是否超或低于豁免線）的房產一律征稅且實施超額累進稅率。

如果所持房產能享受免征房地產稅待遇自然皆大歡喜；如果被征稅，居民家庭的生活將受多大影響？這涉及房地產稅的實際稅負與居民家庭的可承受力問題，核心則是稅基與稅率如何確定。

如何確定房產稅試點的稅基？目前，國際上房地產稅稅基確定的方式很多，包括市場評估價值、固定資產評價額、歷史估值及虛擬租金等。從我國實際及上海、重慶房產稅試點的經驗看，房產原值（購進價格）、市場評估價值及從租計價或虛擬租金，都是可選項，但各有利弊。

若以原值為稅基，雖簡便易操作，但無法反映房產價值的動態變化及房產作為財產的增值情況。若以市場評估價為稅基，雖能很好地反映房產價值的動態變化，但實際操作比較困難，且房價的市場波動可能對資產價值形成扭曲。若以租金為稅基，則能很好地體現房地產稅中地租收入的內核；而且從我國居民手持房產構成看，除去自住房產，非自住房產基本是處于出租狀態。因此，以租金為稅基，不僅能與前述的房地產稅收“豁免”范圍相吻合，而且從房屋持有人角度看，以房租收入為支撐的房地產稅更容易被接受。當然，房租的區位差異往往比較大，可用上年度當地市場平均租金水平為參考標準。

在稅率水平設定上，房地產稅率主要分為比例稅率和累進稅率。從我國實際出發，我認為，試點稅率要考慮居民家庭收入增長的水平與趨勢，體現“以人民為中心”和“提低、擴中”的促進共同富裕的基本思路。首先是在稅率確定的導向上，應借鑒國際上的做法，“以支定收”，在精簡財政預算基礎上實施盡可能低的稅率。實際上，很多國家在房地產稅征收上都是采用“以支定收”確定稅率。如美國房地產稅率與地方政府財政預算收入和支出緊密相關，稅率確定程序為，地方政府制定每個年度的財政預算支出和收入，“以支定收”確定名義稅率。在具體稅率的設定上，若以租金為稅基，則房地產稅的稅率設定應以房屋持有人獲得適當的財產性收入為考量，即：房地產稅率≤房產租金收益率—通貨膨脹率。同時，考慮房地產的總價、套數等因素，實行累進稅率。

毋庸諱言，在房地產稅試點正式出臺前，關于房地產稅的征收對象、納稅人、稅基、稅率及稅后優惠等制度設計，誰也無法準確預知；但是，我們可以按照稅收需遵循的基本原則、稅收設立的基本目的和用途，以及促進共同富裕社會建設的角度，從理性的角度做出盡可能合理的研判。無論從共同富裕社會的建設，還是從以人民為中心的初心使命看，房地產稅的征收都將成為一塊“試金石”。