我國城鎮化高質量發展探索

□文/王佳楠 姜 靜

（濟南大學商學院 山東·濟南）

［提要］ 近年來，中國城鎮化已經進入快速發展時期。截至2020 年末，城鎮化率已經突破60%。隨著城鎮化進程不斷推進，各種不確定風險也在不斷增加。本文從城鄉融合、區域協同、城市治理角度分析當前我國城鎮化高質量發展面臨的問題、成因，并提出推動我國城鎮化高質量發展的對策。

一、引言

2020 年初新冠肺炎疫情從武漢爆發并迅速波及全國。在黨中央的正確指揮和組織領導下，全國廣大各族人民眾志成城抗擊了新冠肺炎疫情，疾病防控工作已經取得了初步的成效。經過這次疫情考驗后，我們必須以更大的信心和決心、以更強的力度和更高的強度推進以人為本的城市化進程，立足新型城鎮化視角，繼續推進“多元平衡”的高質量城鎮化發展道路。

二、城鎮化高質量發展面臨的問題及成因

當前，我國城鎮化正面臨城鄉發展不平衡、區域空間結構不合理、生態空間退化、農村人口市民化進程緩慢、社會問題日益嚴重、產業轉型難、產業升級緩慢、城市服務功能不完善等發展質量不高問題，產生這些問題的原因既有歷史性累積因素，也有發展基礎和制度性設計等因素。一是傳統的城鄉二元化發展特點凸顯，城鄉發展失衡、不協調矛盾突出；二是區域間未能有效發揮現代經濟的規模效應和集聚效應；三是城鎮治理體制和治理機制等落后于后工業化發展要求。

（一）城鄉融合。改革開放四十多年來，我國經濟迅猛發展，新型城鎮化穩健推進，自鄉村振興戰略實施以來，城鄉融合度顯著提高。但依然存在很多問題，應當引起足夠的重視與反思。

1、城鄉二元體制機制，阻礙城鎮化高質量發展。20 世紀中后期，國家制定了嚴格的農村人口轉移到城市的戶籍制度，使得在醫療、基礎設施、就業、養老、稅收等方面城鄉差異顯著，造成了農村低福利水平，形成市民和農民社會身份上的分歧和隔離，城鄉差距不斷擴大，城鄉二元體制弊端日益凸顯。2019 年，我國城鎮常住人口城鎮化率超過60%，而我國戶籍常住人口城鎮化率僅為45%，2 億多人口處于“半農村化半城鎮化”的尷尬狀態，他們常年在農村和工作城市之間流動，無法享受市民化的待遇，不利于新經濟時代下的城鄉建設和協同發展。

2、城鄉產業融合程度低，以城帶鄉缺乏動力。長期的城鄉二元格局，使得城鄉在資源配置、土地、人才供給上嚴重不均。農村農業發展水平仍然處于初級階段，機械化、專業化水平亟待提高。城市資金充足、人才眾多、基礎設施完善，第二產業、第三產業發展迅猛，反哺農村條件充足。但是，長期以來的農村、城市產業分割使得產業融合程度不高，工業、服務業在農村難以“大展拳腳”，導致城市產業帶動鄉村產業動力不足，城鄉產業難以融合發展成為打破城鄉二元經濟結構，推進城市農村產業融合發展的“絆腳石”。

3、農村勞動力價值低，城鄉收入差距大。2019 年，我國城鎮居民人均可支配收入超過45，000 元，是農村居民人均可支配收入的近2 倍，并且通過對比往年數據，可以得出結論：城鄉居民之間收入水平差距將不斷拉大。受大城市高工資、高福利的吸引，大量外來農村務工人口涌入城市，這種勞動力有選擇性的流動，使得農村生產力水平不斷下降，農村發展日益受限。

4、城鄉公共服務資源差距明顯，資源配置不均。從基礎設施建設角度來看，很多農村地區道路建設、寬帶電網升級等方面難以和城市相提并論；從教育和醫療保障角度來看，農村的學校數量、教學設備、教學經費投入、師資力量遠遠落后于城市；從社會保障和社會福利角度來看，農村居民參與社保體系不完善，保障力度上與城市居民也有很大差異?？偟膩碚f，城鄉資源配置、公共服務差異顯著，不利于推進城鄉融合發展。

（二）區域協同。區域經濟的協同發展，主要目的就是為了促進各個地區之間經濟交流，由此可以帶動整個地區經濟的持續快速增長，實現整個地區的經濟良性發展，縮小地區間的差距。目前，國內關于區域經濟協同發展的定義尚未達成共識，雖然不同的學者各有側重，但都是強調不同區域各經濟系統之間、系統內各子系統之間相互聯系，實現區域經濟一體化。

“十四五”規劃綱要中，區域協同發展擺在了突出位置。當前，我國正在全力實施推動京津冀經濟一體化、“一帶一路”項目建設、長江經濟帶三個國家重點戰略，隨著區域經濟多極格局的變化，區域間經濟發展水平差異逐漸擴大。

目前，國內學者已經對于區域協同發展進行了大量研究，但多從政府合作、頂層規劃等角度對其進行分析，鮮有從協同發展這一理念入手來深入研究，如何維護和保障各個地區之間的經濟協同發展，這是當前我國亟待解決的一個突出問題，也是我國社會主義現代化建設、全面構建小康社會的重中之重，是推動社會穩定和諧的本質需求。

（三）城市治理。城市治理模式落后，與現代城市發展水平不相適應。城市治理水平的高低對一個城市城鎮化質量有著重大影響。在中國現行城市管理體制下，宏觀上主要采用中央管控地方、以權力為中心的自上而下的管理模式，微觀上主要采用地方政府作為城市治理的主體。這就導致了地方政府的決策很大程度要緊跟上級政府的經驗和做法，缺乏一定的自主性。一些城市管理者為了避免承擔責任，盲目學習上級的經驗做法，這就導致了城市治理效率低下、城市問題不斷產生。

三、城鎮化高質量發展路徑探索

采取多元化路徑，與鄉村振興戰略、城鄉融合戰略、區域（流域）一體化戰略和開放性國際化戰略相結合，推進區域間、城鄉間融合和協調發展。主要包括：創新城鎮化體制機制，加快推進農業農村轉移人口市民化；統籌推進“新基建”，實現基本公共服務均等化；建立綠色發展機制，構建城鎮化高質量發展產業支撐體系；優化城鎮布局和形態，著力提升城鎮品質和運行質量；堅持包容性發展，統籌治理城市病和農村病，構建現代化城鄉治理體系，推進治理能力現代化；加大科技創新力度，增強城市競爭力。

（一）創新城鎮化體制機制，推進戶籍體制改革。2019 年11月，國家明文規定打破重點群體落戶限制障礙，戶籍制度改革已經迫在眉睫。政府應當在農村轉移人口的權益問題方面做出合理妥善安排，保障他們的合法權益，增強他們安家落戶、安居樂業的決心和信心；探索居住證管理制度，減少候鳥式大規模的人口流動；改良積分落戶指標體系，保障公民的自由遷徙權，給百姓帶福音，促進社會公平，真正實現人的城鎮化。

（二）推進城鄉基礎建設、管理服務融合。公共服務水平的差距是衡量一個城鄉融合度的重要指標。完善農村基礎設施建設、有效配置公共服務要依靠政府。推進城鄉公共服務的均等化，正確處理地方政府與社會公眾之間的關系，堅持走一條由政府主導、市場為主體的經濟發展道路。同時，政府要提升公共服務水平，還要進行農村財稅體制改革。農村公共基礎設施建設和公共服務資源主要依賴于政府的財稅補貼，要適當進行財稅體制改革，為農村公共服務設施建設提供充足的資金和政策支持。加快推進我國農村中高等教育事業的繁榮和發展，促進中高等教育資源流入農村。完善農村的社會保障體系，使得廣大農村居民能夠享有得到和全國各地城市居民平等的社會福利。建立城鄉之間統一的專業人才市場，提出全方位、一體化的就業培訓體系，實現城鄉就業一體化發展。

（三）加快推進農業信息技術進步，提升鄉村內生動力。加快推進農村產業技術進步，提升農村機械化水平和生物化程度。推進農村新技術、新能源、節能環保、生物技術的發展，通過政策引導，推動農村在保障糧食安全的基礎上發展第二、第三產業，促進產業結構改造升級，提供更加優質的就業機會，提高與城市的產業融合度。對農民進行職業培訓，培養一批具有先進生產技能、對市場變動敏感、具有一定文化水平的新農人，推進城鄉融合，實現城鄉“各美其美，美美與共”。

（四）促進區域協同發展，提高城市群發展質量。當前，我國社會和經濟增長的空間結構正在發生變化，中心城市和新興的都市圈已經逐漸成為我國社會快速增長的主要空間載體。近年來，大城市輻射帶動型城市化模式和小城鎮為主導的分散城鎮化模式一直是學術界研究的熱點問題。城鎮化高質量發展的一個重要載體就是城市群，實現城市群區域基礎設施一體化建設，基本公共服務一體化，優化城市群空間結構和等級規模結構，加強城市群內部各城市之間協同發展，推動各城市之間交通同網、產業相容、市場相聯、生態同保、污染同治。提升中心城市的輻射帶動作用，加快中小城市的發展，培養一批特色小鎮，促進大中小城市協調發展，不斷提升城市群的發展質量。

（五）構建區域協同發展機制。在經濟協同發展初期，強調了各個區域之間的比較和優勢，增強各個區域的核心競爭力。在經濟協同發展中期，強調各個地區間的經濟聯系，提高不同地區之間的信息交流程度，完善經濟要素的流動機制。在協同發展后期，對各區域產業結構進行分工優化，推動區域經濟長久發展。優化市場競爭機制，提高生產要素的市場價值和標準，提高區域性資源的利用效率，促進資源節約型社會的持續發展。促進國家跨區域的協同監管，協調不同行業和領域的差異，確定以核心經濟體為主導的區域經濟增長。要建立健全重點協調機制，保障各地區發展戰略目標的一致性。

（六）優化城市分區，統籌空間布局。城市管理者在劃分功能分區時，要做到統籌安排、合理布局。既要興建學區房、商品房，方便人們學習、購物，又要考慮公共安全隱患。在劃分功能分區時，要解決掉化工圍城、垃圾圍城等頑疾。

四、結論

新時期下中國的城鎮化需要在外在的空間規模擴張和內在功能完善之間做出平衡，需要以更大的決心和力度推進以人為本的城市化進程。新時代城市化道路要以《重點任務》為導向，堅持走多元平衡發展道路，統籌推進城鄉一體化發展、區域協同戰略，推動城市治理水平不斷提升。