我國住房保障制度發展脈絡梳理

文/肖藝

一、引言

住房問題是世界各國共有的問題，也是最基本的民生問題。受不同經濟水平的影響，居民的住房需求與問題各有不同。面對復雜的住房保障問題，從新中國成立初期到如今，不同的歷史階段住房保障政策也不盡相同，但是中國始終在為實現不同收入水平人群都能“住有所居”的目標不斷努力，長期以來一直堅持探索建設與完善住房保障制度的道路。習近平總書記在黨的十九大報告中指出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位, 加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度, 讓全體人民住有所居”，展現了中央政府對于住房問題與住房保障制度的重視。

如今的保障性住房種類主要包括經濟適用房、廉租住房、公共租賃住房、安置住房、雙限商品住房以及共有產權住房。以上六種保障房的保障對象各不相同，它們共同組成了我國的保障性住房體系。

經濟適用住房主要面向中等收入人群，廉租住房面向最低收入人群，公共租賃住房與共有產權住房面向兩者之間的“夾心層”，此類住戶不滿足廉租住房的要求，但是的確沒有能力獨自購買商品住房，如新就業的無房職工、收入低的孤寡老人等。專用于出租的公共租賃住房具備退出靈活的特點。安置住房是保障被拆遷住戶權益的一種保障性住房，由政府建造，分為拆遷安置房（也稱為動遷房）與回遷安置房兩大類，用于解決被拆遷住戶的住房問題。除安置住房外，雙限商品住房（“限套型、限房價”商品房）作為政策性商品住房的一種，也向中低收入家庭提供了一種住房購買形式。自2013年以來，棚戶區改造工程逐漸走上正軌，為改善城鎮棚戶區與城中村居民住房條件，我國政府大力改造城鎮危房舊房。到2018年底，全國1億多居民實現了居住環境的改善。

總體看來，我國現行的住房保障制度比較完善，初步解決了部分居民的住房難題。

二、我國住房制度發展歷程

自新中國成立以來，我國住房制度的發展主要經歷了三個階段：第一階段的住房制度為福利分房與低租金制度，由1949年開始，實施至1977年，這種制度主要結合了計劃經濟與蘇聯經濟的特點，由國家統一規劃建設分配住房。第二階段為改革開放之后，處于由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過渡時期，在此期間國家嘗試了多種保障性住房措施：1982年實行了補貼出售公房政策，1986年實行了提租補貼措施，1986年第一家住宅合作社落地，1991年住房公積金開始實行，1993年安居工程開始實施。在不斷的積極探索中，現行的保障性住房體系漸漸有了雛形。第三階段以國務院1998年發布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》為里程碑，結束了住房實物分配，宣告了新的住房制度的開始。

（一）第一階段（1949-1977年）

新中國成立初期，我國在住房問題上采取了“公有住房實物分配制度”，在計劃經濟的大背景下，該制度體現出很強的計劃性。在該制度下，國家制定了統一的房屋建設標準，由國家或單位統一建造公有住房，再根據員工的工齡以及家庭情況等條件將住房分配給職工，住戶入住后只需繳納低廉的租金，就能長期居住。在這種制度下，城鎮居民在住房問題上面臨的壓力很小，壓力大部分都由國家與單位承擔（表1）。

表1 我國住房制度發展第一階段

（二）第二階段（1978-1998年）

在實施了二十多年的住房分配制度之后，逐年增加的人口使得我國面臨房屋短缺等巨大問題。為解決民眾的住房問題，我國的住房制度從1979年起發生了重大的變化，進行了住房分配貨幣化改革。不同于以往國有企業的員工通過繳納低房租就能得到房屋，國家逐漸改變了過去在房屋分配中扮演的角色，選擇培育房地產市場，減輕了長期以來由于大量建設公有住房而承擔的財政壓力。同時，為促進房地產市場的形成，國家陸續出臺了多樣化的房屋購買政策，為找到合適的住房制度改革方向而努力。在此之后，職工們可以有更多方式解決住房問題，國家此前承受的巨大的財政負擔也得到了有效減輕（表2）。

表2 我國住房制度發展第二階段

（三）第三階段（1998-2020年）

在吸收了多種制度的實行經驗之后，隨著“安居工程”的開啟，我國現行的住房制度逐漸有了雛形，多層次的住房保障體系慢慢形成，廉租住房、公共租賃住房、共有產權住房等住房都可以供低收入人群居住，經濟適用住房為中等收入水平家庭提供了購房的機會，使得不同收入水平的人群可以選擇不同的住房居住（表3）。

表3 我國住房制度發展第三階段

三、我國住房保障制度發展歷程

我國現行的住房保障制度在形成雛形后，經歷了一段曲折的發展過程。從1995年安居工程的實行開始到2001年，是我國現行住房保障制度的起步階段；2001年到2007年，其發展緩慢，保障性住房建設甚至一度停滯；從2008年開始，我國住房保障制度又重新開始發展，并進行了深化改革與完善。

（一）我國探索住房保障制度起步階段

我國現行的住房保障制度開始于上世紀90年代，1995年《國家安居工程實施方案》的出臺全面開啟了“安居工程”，即住房保障制度的雛形。安居工程原定于在第九個“五年計劃”結束時，完成新增安居工程住房建筑面積1.5億平方米的目標。在這一時期，我國住房的主要形式包括集資合作建房和安居工程住房兩大類。按照工程規定，安居住房直接以成本價向中低收入家庭出售，無房戶、危房戶與住房困難戶可以優先選購，相同條件下優先出售給教師、離退休職工中的住房困難戶。該計劃實施至1997年。

之后我國住房保障制度初步確立。1998年國務院發布了《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，新的住房保障制度從此初步確立，以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應系統全面建立，有面向最低收入家庭的廉租住房，有面向中低收入家庭的經濟適用住房，有面向中高收入家庭的商品住房，政府援助的程度逐漸降低，市場化程度逐漸提高。1998年至2001年，商品住房發展迅速，是這一階段的主要發展對象。

（二）我國保障性住房建設全面收縮階段

隨著商品住房的收益性逐漸顯露，各地政府建設經濟適用住房的積極性明顯減弱。2001年開始，部分城市（以大連為代表）開始探索出讓土地以獲取政府收入的可行性，提出了“經營城市”理念——對城市資產進行運營重組，以實現城市收益最大化，讓市場經濟替代計劃經濟，充分利用土地國有制度，最大化地獲取收益。由于保障性住房的收益性與商品住房相比較弱，在城鎮化建設的過程中，經濟適用住房投資占房地產總投資的比例大幅下降。

（三）我國住房保障制度重新確立與深入發展階段

2007年國務院出臺《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干建議》，提出了以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進并規范經濟適用住房制度，加大棚戶區、舊住宅區改造的保障性住房制度目標與體系框架。2008年國務院下發《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》,計劃于2009年到2011年每年平均增加130萬套經濟適用住房。2009年國家制定保障性住房發展規劃，計劃未來三年內解決750萬城市低收入家庭與240萬戶棚戶區居民的住房困難問題。

2007年至2009年是我國保障性住房制度得到重新確定的一個階段，是在經歷了保障性住房建設全面收縮后進行重新調整的一個時期。之后我國住房保障制度進入深化改革時期，在“十一五”規劃時期(2006年至2010年)，保障性住房建設占房地產建設總量比例達到7%-8%，保障性住房體系初步形成。

在2010年《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲》出臺后，保障性安居工程建設推進速度加快。在“十二五”規劃中明確指出，以解決低收入、中等偏下收入家庭住房困難問題以及推進各類棚戶區改造與舊住宅區綜合整治為目標，力爭在2012年前解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。計劃新建3600萬套保障房，2011年完成開工建設1000萬套保障性住房和棚戶區改造計劃，建設保障房數量比上一年增長70%。2013年中央財政撥款補助廉租住房保障專項資金80億元。在眾多政策的扶持下，到2015年，保障性住房面積覆蓋率成功達到20%，完成階段性目標。在“十三五”規劃中，規定2016年至2020年間要改造2000萬套城鎮棚戶區住房，基本完成城鎮棚戶區與危房改造任務。

我國住房保障制度的探索過程是曲折而艱辛的，但其目標卻始終不變——讓民眾“住有所居”。作為一項保障民生的基礎工程，各種住房保障政策的初衷都離不開保障和改善民眾生活。

四、我國住房保障制度中存在的問題

我國住房保障制度發展有時間短、變化大的特點，因此，在制度設計與執行方面都存在著一定的問題。結合學者們對于我國住房保障制度中存在的問題的看法，本文分析了我國現行的住房保障制度中存在的四大問題。

（一）管理設計問題

2010年以來，保障性住房的建設突飛猛進，基本達到規劃要求，但在規劃中沒有具體規定的住房環境等“軟要求”方面，則出現不少問題，呈現出了“重建設，輕管理”的特點。

保障性住房建設的主要目的不是獲利，而是保障民生，政府投入大量資金與勞動力，收獲卻不多。在沒有制定保障性住房相關規劃時，受到“城市經營”理念中效用最大化目標的驅動，出現了地方建設保障性住房數量連年下降乃至停止建設的現象。在明確制定保障性住房建設數量要求后，地方政府在政策實施過程中依舊受到習慣影響，多將保障性住房安排在遠離中心城區的偏遠位置，以降低成本，保障性住房在設計上也考慮不周，其交通位置、外部條件與內部布局、配套設施等大多存在缺陷，導致居民生活不便，住房使用率不高，有雞肋之嫌。許多新聞報道都對此現象有所提及，如《每日商報》就曾報道過，2012年河南有6個省轄市的廉租住房空置率高達51.3%，據河南住建廳相關負責人介紹，主要原因就是廉租房建設緩慢以及其位置偏遠、配套條件差，不便于日常生活。除此之外，保障性住房多為大規模集中連片建造，這種方式可能引發居住隔離乃至歧視現象發生，出現與西方貧民窟類似的居住空間與社會地位雙重邊緣化現象。

（二）運行機制不完善

保障性住房的政策設計還不夠完善，進入機制不恰當，存在申請門檻高的問題。住房保障制度的保障范圍以及保障方式顯得有些籠統，政策要求不夠明確。退出機制還不夠完善，住戶不再滿足條件后的處置方法不清晰，居住幾年后的家庭的信息采集不完整，容易出現信息更新不及時的情況。由于建設保障性住房多為長期的大項目，住房保障制度易受到政府換屆的影響，如何解決政府換屆帶來的政策變動影響保障性住房建設的問題，是我們應當進行思考的。

（三）監管制度不完善，有損社會公平

住房保障制度存在行政管理漏洞，保障性住房對申請人的要求多與家庭情況、個人經濟情況相關，信息不透明、沒有有效的監督手段，給監管帶來了不小的難度，極易滋生濫用權利、腐敗以及弄虛作假，造成違規違法行為的發生。申請人瞞報資產虛假申請，工作人員有意在名單審核時加以協助，這些行為的發生對社會公平的實現帶來了不好的影響，違背了民生項目的初衷。江西衛視的一檔民生節目《都市情緣》就披露了江西省峽江縣政府在公租房管理上存在的巨大問題：整個縣城的公共租賃住房申請都已經停止，但是承租人轉租公租房的情況卻屢見不鮮，當地政府對此表示“無人舉報，不便調查”。在保障性住房的政府監管方面，制度缺失依然存在。同時，有些地區在保障性住房的設計、施工、監督和質量驗收各環節上要求不嚴，造成保障性住房質量不過關的現象，給住戶帶來了極大的安全隱患。

（四）拆遷與修建耗費資金巨大，存在資金短缺問題

資金缺口是建設保障性住房的關鍵問題。我國住房保障系統的資金來源主要由以下幾個部分構成：土地凈收益中的不少于10%，住房公積金、全國社保基金，中央與地方預算，社會捐贈，等等。資金來源并不穩定，容易形成資金缺口。加之保障性住房本身收益不高，又花費巨大，地方財政容易因此積累巨大的債務壓力。

五、政策建議

保障性住房政策實施的主要目標是：建設完善的住房保障體系，使低收入民眾也能“居有所依”；平衡房地產市場供求關系；保障、改善民生；促進經濟社會均衡發展。為實現這四大目標，實現社會穩定和諧的總目標，有不少學者提出了建議，本文針對我國保障性住房建設中存在的四大現實問題提出了建議。

（一）完善保障性住房管理、設計制度

世界各國國情大不相同，其住房保障措施也各有特色，我們可以，積極學習外國成功的住房保障制度建設的經驗，并將其運用到我國的保障性住房制度完善過程中，如吸取歐洲經驗，將集中建設保障性住房變為分散建設，將整塊土地集中開發改為開發后分配，根據實際情況安排保障性住房位置，實現商品房住戶與保障性住房住戶的混合居住。注意混合程度與方式的把握，既不使得不同類型住戶由于不同生活習慣產生相互厭煩的心理，也不使居住隔離的現象發生。

還可以參考新加坡的“居者有其屋”制度，改進我國住房保障制度總體設計理念。在社會保障制度建設方面，新加坡一直倡導并奉行“國家要自主、人民要自立”的理念，注意避免福利國家綜合征，堅決不走北歐福利國家那種由國家承擔一切費用的社會保障模式。新加坡政府是社會保障和貧困救助中的最后一道防線，既向處于不利地位的社會成員伸出援助之手，又不因此使國家失去競爭力。以此為指導，新加坡致力于構建一個資金主要來源于個人和企業的，長期穩定、可持續的社會保障制度，起到兜住社會“底線公平”的“最后一張安全網”的作用。

在住房保障方面，自1964年起，新加坡實行“居者有其屋”計劃。在這一計劃下，低收入公積金計劃參與者可以動用其公積金普通賬戶的全部存款，加上每月將繳納的公積金款項，來購買政府組屋。如果普通賬戶的存款不足，則可以向建屋發展局貸款，用未來繳納的公積金來償還。無力購買組屋并且缺少家庭幫助的極端貧困家庭，還可以享受新加坡建屋發展局公共租賃住房計劃下的高補貼廉租住房。目前，新加坡有88%的居民居住在由新加坡建屋發展局建造的組屋里，這使得新加坡的公共住房項目成為世界上最成功的范例之一。

新加坡多層次社保體系的優點，是從設計理念到實行手段都制定得十分精細，十分注重制度措施的多樣性。我們將該經驗應用在我國住房保障制度的完善上，通過住房保障制度多樣化，來完善我國保障性住房體系，同時為防止過于完善的保障措施使得人民勞動欲望降低、國家競爭力下降，整個住房保障制度都只做群眾的“安全網”，在“住有所居”的基礎上促進人民自主保障自身權益。

在實際應用中，可以從向保障性住房建設提出具體要求入手——住房位置、混合居住、裝修水平、居住環境、監管方式等，將政策落到實處，不讓保障性住房成為無用的存在，真正使民眾居住條件得到改善。

（二）完善運行機制設計

住房保障制度體系的運行機制是實現目標的關鍵，一套完整的運行機制應當包括合理的申請要求、細致的管理方法以及完善的退出機制。

制定合理的保障性住房的申請要求是首要任務。申請要求過高會使得符合要求的受惠人數過少，申請要求過低則不實用，不能使真正有需要的人群快速得到幫助，因此對申請條件需要仔細考慮。可以借助科學的統計辦法，積極利用統計信息與大數據手段，如對我國人口經濟結構進行分析，明確中低收入人口比例、極度貧困家庭比例、無需政府幫扶家庭的占比……得到數據后，再根據住房保障政策的不同要求與當地該年的經濟、人口情況來綜合衡量，最終確定一個合理的標準。

在進入機制的設計上可以廣開言路，嘗試聽取各方建議，嘗試采取新方法，比如不審核收入，只看是否有房產等。在管理方法和退出機制方面，同樣需要細致地規劃，在收集住戶的信息與及時更新上付出努力，對不再滿足申請要求的住戶及時通知其搬離。

通過“進”與“出”兩個方面的共同努力，完善住房保障制度的運行機制，其運轉速度將加快，工作人員處理申請的效率也將得到有效提升。

保障性住房建設的出發點之一是促進公平，但是如果運行機制不公平、不合理，反而會造成民眾的不滿，削弱政府公信力，不利于建設和諧、平等的社會氛圍。

（三）加強監管力度

行之有效的監管制度是政策得到良好落實的關鍵，要想在情理與規定之間把握尺度，使住房保障政策起到最大效果，需要出臺細致具體的監管措施。要解決“暗箱操作”與弄虛作假的問題，不僅要依靠申請人與工作人員的自覺性與道德感，還要從流程公開透明化的角度著手改進。明確申請標準與審核流程后將其告知公眾，使得群眾對于住房保障制度有一定了解，營造公開公平的審核環境。

在平時的審查工作中可以采取內部自查加外部監查的政策。內部工作人員在平時工作中進行自我審查，工作人員發現違規行為后應當及時上報改正。對發現問題的工作人員給予正向激勵，對違反規定的工作人員則采取懲罰措施，以起到對此類行為的預防警告作用。同時可以設立名單公示環節，接受群眾的監督與舉報,及時處理弄虛作假事件。對弄虛作假的申請人可以采取靈活的懲罰措施，如將此不誠信行為計入征信系統，形成伴隨其終身的不良記錄。除內部檢查與群眾舉報外，還可以有自上而下的監查活動，以最大限度地實現公平。

（四）拓寬融資渠道，填補資金缺口

保障性住房的建設作為一項長期的政府投資項目，資金投入多，建設時間長。目前保障性住房建設資金的主要來源為政府撥款，長期存在資金缺口大的問題，同時也使政府面臨巨大的債務壓力。政府在制定保障性住房的建設計劃時應當做好長期規劃，將巨大的資金壓力加以分散，減輕建設保障性住房的財政壓力。

要解決資金缺口的問題，可以嘗試拓寬融資渠道，在原有資金供應的基礎上引入更多社會資金，建立新的融資體系，融資途徑向多元化方向發展：一方面吸引有穩定資金提供能力的銀行加入，著手開發相關金融理財產品，另一方面鼓勵社會保險資金投入，靈活運用金融理財手段與財政政策，以實現保障性住房建設資金供給穩定的目標。