美國住房金融監管體系下住房目標的實現
——以FHFA為例

文/王世楨 嚴榮

美國在長期發展中形成了一個發達的住房抵押貸款市場，為了在高度金融化的住房市場中實現可持續的住房自有率（sustainable homeownership）及可支付的住房租賃（affordable rental housing），其建立了以美國聯邦住房金融局（Federal Housing Finance Agency, FHFA）為監管中心的住房金融監管體系。本文對FHFA在住房金融市場的監管過程進行詳細分析，為我國房地產金融快速發展背景下住房金融監管及政策制定提供參考。本文主要分為以下幾個部分：FHFA框架下的住房金融體系，監管目標及組織架構，FHFA對住房目標的監管策略及效果，面臨的挑戰及可資借鑒的經驗，主要結論。

一、 FHFA框架下的住房金融體系

FHFA是根據“2008年住房和經濟復蘇法案”（Housing and Economic Recovery Act of 2008 , HERA）成立的，負責對房利美、房地美（Fannie Mae & Freddie Mac ,the Enterprises）和聯邦住房貸款銀行系統（Federal Home Loan Bank System）進行監管。

在住房金融體系中，聯邦政府直接（通過聯邦住房管理局FHA、退伍軍人事務部VA和美國農業部USDA）和間接（通過房利美、房地美）支持住房所有權。近四十年來，房利美和房地美持有的抵押貸款支持證券在市場中份額不斷擴大。以單戶家庭住房為例：兩個公司的持有份額在1980年僅占市場總抵押貸款證券的7%，在1990年為41%，從2010年到2019年，這一份額穩定在45%左右；其他抵押貸款市場主要持有者為吉利美（Ginnie Mac，近十年占比20%左右）以及投資組合持有者（Portfolio Holding，近十年占比25%左右）。

對房利美和房地美的監管是必要的。作為政府支持的企業,房利美和房地美具有將次級抵押貸款風險傳遞給政府及納稅人的能力，這兩個機構在贏利導向下也確實有這一傾向。在住房泡沫最繁榮時期，40%的次級貸款證券都被其購買，因而必須對其實施有效監管（Mark Calabria，2011）。

聯邦住房貸款銀行系統是由“聯邦住房貸款銀行法案”，以下簡稱“銀行法案”（Federal Home Loan Bank Act）創建的，作為政府支持的企業來支持抵押貸款和相關的社區投資。聯邦住房貸款銀行系統向其會員金融機構(如儲蓄機構、商業銀行、信用合作社、保險公司和經過認證的社區發展金融機構)提供抵押貸款和資產負債管理的資金來源，為其短期需求提供流動性，并為住房融資和社區發展提供額外資金，大約80%的美國貸款機構依賴于此系統。

同時，FHFA還是金融穩定監管委員會（Financial Stability Oversight Council）的成員機構。該委員會創立于2010年7月，為美國財政部下屬機構，負責識別美國金融穩定面臨的風險、促進遵守市場秩序以及應對美國金融體系面臨的新風險。在此組織構架下，住房金融發展被納入國家金融市場監管框架。

二、 監管目標及組織架構

FHFA的政策目標主要有兩個：確保政府支持的住房企業以安全有效的方式運行，同時保證其能夠為住房金融及社區投資提供可靠的流動性支持；形成一個可靠的穩定及有流動性的住房金融體系。

住房抵押貸款市場安全穩定目標：FHFA對三家機構的日常運行情況進行監測與評估，以保證其運行的穩定性，避免對金融市場穩定性產生不利影響；要求房利美和房地美每年提供“多德-弗蘭克法案”壓力測試（Dodd-Frank Act stress testing ，DFAST)結果，假定當前受到金融沖擊，分析本季度及之后九個季度的不利經濟狀況對資本水平的影響。

實現有流動性住房金融體系目標：FHFA通過監管房利美、房地美及聯邦住房貸款銀行的資金流向及運行情況，分析住房市場供給方（社區的發展與投資融資）及需求方（居民的抵押貸款獲取情況），影響住房市場的發展及住房可支付性，以實現住房目標。

在2008年，房利美和房地美有超過87億美元的損失，在2008年6月，面臨違約及止贖的抵押貸款數量在全國持續上升，國會通過法案授權增強聯邦政府在稅收支持下接管房利美及房地美的能力。2008年7月30日，小布什總統簽訂了“2008年住房與經濟復蘇法案”。在HERA修正后的“安全與穩健性法案”(Safety and Soundness Act)中，國會為財政部（Department of Treasury）構建了一個向公司提供緊急金融支持的框架。通過高級優先股購買協議（Senior Preferred Stock Purchase Agreements，PSPAs）及其修正條例，財政部給予了房利美和房地美各自超過2000億美元的支持。到目前為止，兩家公司已經得到1914億美元的稅收PSPAs支持。

美國國會同樣利用FHFA來監管房利美、房地美及聯邦住房貸款銀行的日常運行穩定性及住房目標實施情況。FHFA的創建混合了幾個政府機構：住房企業管理辦公室（OFHEO），之前監管房利美和房地美；聯邦住房金融委員會(Federal Housing Finance Board)，之前監管聯邦住房貸款銀行；住房與城市發展部，其法律及監管官員之前確保公司遵守法律程序及實現住房可支付性目標。FHFA的內部構造與職能相適應，具體見表1。

表1 FHFA的主要部門與職能分布

同時，FHFA的研究與統計部（Division of Research and Statistics, DRS）在2020年1月創建，其立足于FHFA的經濟研究與數據分析職能并加以強化，這是有效監管的核心能力。DRS作為一個研究、數據統計與分析機構，支持FHFA的各部門及辦公室在監管、監督、規則制定與政策發展上的活動。其分析住房金市場的趨勢與風險，增強建模能力，發展與保留數據，并評估政策效果。DRS同時與全國范圍內的公共研究機構保持聯系與合作，其提供的相關研究報告在表1研究報告一欄得以體現。

除此之外，FHFA按時發布住房價格指數（HPI），包括所有交易及住房購買指數。除了從公司獲得的數據，還收集來自聯邦住房管理局及區域數據。這些分析使用來自不同數據庫的數據，并提供不同地理空間的住房價格變動數據，數據以月度和季度報告形式呈現。

三、 FHFA對住房目標的監管策略及效果

（一）對房利美和房地美的住房目標監管

對于房利美和房地美，FHFA對其購買的住房抵押貸款的三個維度進行支持——特定人群（中低收入家庭）、特定地理空間（低收入地區或發展不足地區）以及特定類型住房（預制住房、可支付住房及郊區住房），分別對應住房購買過程中的購買者、被購買資產及地理空間。

在住房購買過程中，家庭（潛在借款人）在一級市場向借貸方（包括銀行、信用合作社和金融公司等）申請貸款，借貸方通常使用首付款和抵押貸款保險或者兩者的結合來避免風險，抵押貸款保險可以由私人或者政府提供。

二級市場是買賣抵押貸款市場，當抵押貸款被證券化時，它與其他抵押貸款被合并成一種證券，與抵押貸款相關的現金流被賣給投資者。房利美和房地美將符合其標準的抵押貸款證券化，而聯邦政府則通過房利美和房地美間接地支持住房所有權。FHFA通過對房利美、房地美在二級市場上的抵押貸款購買情況進行分析來評估其是否實現住房目標。

FHFA對低收入人群的住房支持大致流程如下：對中低收入家庭進行定義與分類（比如在2019年FHFA住房目標報告中，將低收入家庭定義為家庭收入不高于地區中位數收入80%的家庭，將最低收入家庭定義為收入不高于地區中位數家庭收入50%的家庭），然后分析不同類型家庭收入購買房屋的百分比。

FHFA通過當年家庭或地區收入分布和一級抵押貸款市場再融資抵押貸款的份額來分析抵押貸款市場購買者的收入分布。以2019年FHFA住房年報中單戶家庭住房購買者收入分布為例，給出FHFA設立的基準線與實際市場分析結果，以呈現房利美在2018年的住房目標實現情況。

表2 FHFA評估的2018年房利美、房地美住房目標實現情況

FHFA通過對“安全與穩健性法案”中需實現責任計劃（Duty to Serve, DTS）促使房利美和房地美支持不同類型的住房建設（包括預制住房、可支付住房及郊區住房），同時支持中低收入家庭購買住房。其關注特定地區（郊區）的住房市場建設情況。其評估方式與低收入群體住房支持評估接近，同樣通過兩個公司在抵押貸款市場上購買的特定地區或者類型的住房比例或者套數進行評估，并與基準線比較，這里不作詳細陳述。

除此之外，FHFA還對可支付性住房進行資金支持?！鞍踩c穩健性法案”要求房利美和房地美每個財政年度在其新購業務的未付本金余額中每美元拿出4.2個基點（0.042%）投入一項單獨資金計劃。在此資金計劃中，這兩家公司必須將這部分資金的65%交給住房和城市發展部部長為管理人的住房信托基金，35%給財政部的資本吸引基金。前者是為了滿足低收入家庭住房需求。后者是社區發展金融機構基金（Community Development Financial Institutions Fund）的一部分，主要用于增加可支付住房供給，促進經濟增長，支持低收入或不發達郊區的社區設施建設。

表3 2016到2020年房利美、房地美可支付住房資金金額（百萬美元）

（二） FHFA對聯邦住房貸款銀行的住房目標評估

FHFA對聯邦住房貸款銀行住房目標實現的評估側重于住房供給方面，主要包括三個方面：可支付住房項目的資金收集、社區投資的資金支持、被資助的聯邦住房貸款銀行會員機構的績效及合規性。分別評估住房目標實現的需求方（家庭）、供給方（社區發展及可支付住房建設）以及政策實現流程。

1. 可支付性住房項目。“銀行法案”要求每個聯邦住房貸款銀行建立可支付住房項目（Affordable Housing Program, AHP）來購買、建設與再投資中低收入家庭的住房。聯邦住房貸款銀行的會員金融機構可以申請AHP項目補助或資助的預付款，然后以補助金或補貼貸款的形式傳遞給家庭或項目。

每個聯邦住房貸款銀行被要求將其前一年收益的10%放入AHP項目，同時整個系統提供不得少于1億美元的貸款。在2019年，此項目資金達到了4.041億美元。AHP項目被用來資助住房購買以及低收入家庭住房租賃。

在AHP住房抵押貸款計劃下，聯邦住房貸款銀行可以每年為住房抵押貸款計劃留出資金，每個聯邦住房貸款銀行可以留出的上限是450萬美元或其法定AHP年度貢獻的35%(其前一年凈收益的10%)。2019年，所有11家聯邦住房貸款銀行都提供了住房公積金計劃，總資金約為1.17億美元。

2．社區投資計劃項目（CIP）與社區投資預付金項目（CICA）。一家聯邦住房貸款銀行可以通過CIP項目向其成員提供預付款，CIP預付款可幫助當年收入為地區收入中位數的115%或以下的家庭籌措住房資金。CIP資金也可用于中低收入社區或惠及中低收入家庭的經濟發展項目。2019年，聯邦住房貸款銀行為住房項目發放了約33億美元的CIP預付款，其中9050萬美元用于經濟發展項目。

每個聯邦住房貸款項目都可以資助CICA項目，在此項目下，聯邦住房貸款銀行可以向其會員機構、地方住房金融機構、經濟發展金融主管部門、住房協會等提供低成本的長期墊款和贈款，支持目標經濟發展項目的融資。2019年，此項目提供了大概31億美元支持，與2018年資金數量接近。

3．社區支持項目的參與機構合規性?！般y行法案”要求FHFA建立社區投資或服務的標準，聯邦住房貸款銀行的會員機構必須達到這些標準，才能獲得長期貸款。FHFA的社區支持計劃(CSP)規定，需審查聯邦住房貸款銀行會員機構績效。根據CSP的規定，會員每兩年必須向FHFA提交一份社區支持聲明，描述他們最新的CRA評級和支持首次購房者的活動。

FHFA在審查每個成員的社區支持聲明的基礎上，確定該成員是否達到了社區支持標準。FHFA給予以下審核結果:符合、暫緩或者限制。根據兩年一次的審查周期，在2019年，6409名聯邦住房貸款銀行會員提交了他們的社區支持聲明。在這些成員中，99%的人收到了“符合”的審查結果，不到1%的人收到了“暫緩”或“限制”的審查結果。

（三）FHFA的住房目標政策分析及評估

通過以上整理，我們得到了FHFA住房目標實現政策的支持領域，并對其進行整理和分類，同時整理了對住房金融監管機制運行效果的分析。

表3 FHFA的住房目標主要監管政策總結與分析

房地美和房地產住房目標的實現，并不一定與其穩健性運行的政策目標相互排斥。有學者(Ghent，2014)通過對加利福尼亞及佛羅里達社區及個人層面的數據進行分析，發現政府資助企業（Government-Sponsored Enterprise,GSE）對可支付住房的支持并不一定影響其購買次級貸款水平，因而不能將次級抵押貸款繁榮歸因于住房目標。另有學者（Bolotnyy，2014）分析了美國1996至2014年可支付住房目標服務不足地區的支持目標對房利美和房地美的持有單戶家庭抵押貸款數量的影響，認為服務不足地區支持目標項目（Underserved Areas Goal, UAG）對信貸擴張的很小，因此不能將房利美和房地美在次貸危機時期的信貸擴張歸因于住房目標。

四、 面臨的挑戰及可資借鑒的經驗

現階段FHFA面臨挑戰主要有三個方面。

第一，從監管目標與機構設立上，需要在住房金融市場穩定與住房市場發展之間進行權衡，并作相應的機構設置與調整?，F階段FHFA的一個重要任務是解除對房利美和房地美的接管，這兩家公司在金融危機后一直被接管到現在，住房金融市場保持穩定，但公司投資者的收益、住房自有率所獲的支持及住房市場的發展均有一定損失，而放松對住房金融體系的監管又可能造成新的隱患，因而需要在這兩者之間做一定權衡。同時，美國住房金融監管機構在不斷地以職能為基礎進行合并，監管機構越來越龐大與集中，這一進程對其監管目標實現過程的影響需要進一步觀察，其后一階段的演化則值得關注。

第二，從住房目標設定上，以住房金融市場交易指標為依據的住房目標評估不一定有效。FHFA在住房金融市場主要以各項評估指標的實現情況來評估住房目標實現效果，但這不一定完全有效。有研究指出，在過去超過25年的時間里，聯邦住房貸款銀行事實上很少對住房部門提供支持，更多的是為其會員機構的一般性金融活動提供信貸支持。因此，僅僅以住房金融市場交易過程指標評估住房目標不一定是有效的，需要進一步對不同地區及不同類型居民的住房可支付性進行評估與監測，以住房目標的實現結果作為評估依據。FHFA的研究人員已經開始發表關于對住房市場結果的分析文章，如對土地價格的監控與住房可支付性的評估，可能是對此問題的修補。

第三，在應對住房市場變化上，對租賃住房市場的評估與監管可能出現了一定程度的空缺。住房市場是隨著經濟社會發展而動態變化的，這一進程在最近的美國住房市場體現得尤為明顯。2008年金融危機以后，受全球主要經濟體住房價格快速上升及信貸危機的影響，主要發達國家的住房自有率都普遍下降。在美國，住房自有率從2004年的最高點69%下降到2016年的63.4%，為1970年以來的最低值（資料來源：美國住房與城市發展部 ）。租賃住房的發展及其金融化過程對住房可支付性的影響越來越大，現有監管框架聚焦于對住房自有率的支持，因而可能出現一定程度的監管空缺。

我國可借鑒的經驗如下：

在住房市場監管目標上，可以同時設定房地產市場發展的過程指標與結果指標，作為房地產市場調控與評估依據，這樣可以使政策制定與實現結果保持均衡。同時要注重對住房市場資金流動的監管，包括對房地產開發企業以及住房抵押貸款、住房資產基礎上的金融衍生工具的監管。在調控住房市場上，可以實行住房發展規劃與住房項目的協調，前者涉及整個房地產市場的均衡與穩定，后者則更容易檢測與評估，也更有利于支持特定人群或者特定地點的住房市場。最后，可以增強住房市場的公開透明性并提高政策制定的公眾參與程度，可以適當公布住房市場交易價格與租金指數信息，對地區性住房市場發展情況作日常性評估與信息公布。

五、 主要結論

本文整理了美國住房金融體系下美國住房金融局的職能、內部構架及監管事務，分析了美國住房金融市場下住房目標實現途徑，主要結論如下：

在以抵押貸款為基礎的美國住房金融體系中，FHFA通過在住房自有市場的需求側對居民和家庭給予信貸支持，在供給側對特定地區、特定類型的住房開發給予資金支持，從而實現可持續的住房自有率，維護可支付的租賃住房市場。

住房目標實現的切入點為分析及監控抵押貸款資金流向，同時需要設立相關機制來保障可支付住房項目資金來源的穩定；住房目標與住房金融市場穩定目標并不排斥。