論房地產業深化改革的先試先行

文/牧子犁

一、我國改革開放先行先試的必要性

我國改革開放之初,雖然有明確的方向，但尚缺乏頂層設計和整體謀劃，鄧小平同志因此提出：“中央可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。”當時改革無先例、無經驗，只能采取摸著石頭過河，即先行先試的辦法推進改革。什么是先行先試？就是在沒有模式可循、沒有經驗可學的前提下，憑借勇氣和智慧先行探索創新，比別人先行一步、先試一次，在取得經驗后予以總結，復制可推廣的改革舉措，再全面加以實施的方法。

以先行先試來推進改革的這一模式，非常符合中國國情，極具中國特色。先行先試原本是黨和國家在革命和建設實踐中形成的工作方式和基本經驗之一，它符合“從理論到實踐，從實踐又上升到理論，由實踐來檢驗理論”的一般規律，因此成效顯著。以先行先試的辦法推進改革，最重要的原因是我國幅員遼闊，各地經濟發展不平衡，導致各地方對改革的需求程度、對改革的承受能力、對改革成效的預期都不一樣，必須對某些改革項目在局部范圍內進行先行先試，試了才知道“水的深淺”，行了才知道“山的高低”，不試就不可能突破，于是先行先試就成了改革的先導。

對那些先行先試的地區而言，“先行先試”是責任，也是壓力，是機遇，也是挑戰。因為他們不只是面臨一城一地的發展，而是肩負著整個國家擴大改革開放的使命。所以，我國在全面改革開放條件尚不具備的情況下，在長三角、粵港澳、京津冀等前沿陣地先行先試，形成可復制、推廣的經驗，意義重大。

二、 房地產業改革先行先試的若干案例

在改革開放的洪流中，房地產業的重大改革都是以先行先試的形式予以推進的。

（一）土地使用制度改革

黨的十一屆三中全會以后，改革開放的發展大勢催生了國有土地使用制度改革。1981年11月7日，廣東省五屆人大常委會審議通過《深圳經濟特區土地管理暫行規定》，規定“本特區土地開發工程，可吸收外資參與興建”，規定了“不同用途土地使用的最長年期和不同用途不同地區每年每平方米土地使用費標準”。這是深圳沖破土地批租禁區的首次探索。1987年12月，國務院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州等城市進行土地使用制度改革試點。深圳掀開了土地市場化進程新的一頁，12月首次實施以公開拍賣方式配置土地資源的新制度，打破了土地長期無償、無期限、無流動的使用制度，在全國產生了巨大影響。1987年12月29日，廣東省第六屆人大常委會審議通過《深圳經濟特區土地管理條例》，以法規形式確立了國有土地有償使用制度。上海于1987年12月23日公布《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。1988年8月8日，上海經過嚴格的公證程序，以2805萬美元的價格向日本孫氏企業有限公司出讓虹橋經濟開發區26號地塊1.29公頃土地50年使用權。深圳、上海等城市推進土地使用制度改革“先行先試”的實踐，推動了全國人大常委會對《土地管理法》的修改。

（二）向城鎮居民出售公房

1978年，我國住房制度改革的最初試驗就是向居民出售公有住房。國家有關部門選擇了河南省南陽、鞏義等若干地區進行公建私助的建房試點。1979年選擇西安、柳州、梧州、南寧四個城市進行政府統一建房、以土建成本價向居民出售試點。1980年4月，鄧小平就住宅問題再次發表重要講話，當年6月，中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》中正式提出實行住房商品化政策，“準許私人建房、私人買房，準許私人擁有自己的住宅”。新建公有住房出售試點擴大到全國各主要城市。1984年10月，經國務院批準，北京、天津、上海三個直轄市被增列為公有住房補貼出售試點城市，同時還明確各省、自治區人民政府可以確定本地區的試點城市。1986年，國務院住房制度改革領導小組在調查研究基礎上提出，把提租補貼作為住房制度改革的基本環節，形成“提高房租，增加工資，變暗貼為明補，變住房實物分配為貨幣分配，通過提高租金促進售房”的思路，并于1987年相繼批準煙臺、蚌埠、唐山三市進行房改試點，積累經驗，由此推動各省市積極試點，使房改向住房商品化的目標邁出了第一步，開始全面推進住房市場化改革。

（三）集體建設用地使用權流轉

上世紀80年代，隨著我國東部城市經濟的快速發展，要求突破《土地管理法》對集體建設用地進入市場的限制、建立依法交易制度的呼聲十分強烈。1995年，原國家土地管理局同意蘇州市率先開展改革探索。1999年11月，原國土資源部又批準蕪湖市進行流轉試點。2001年2月，原國土資源部召開流轉工作試點座談會（蘇州會議），明確參加會議的城市均作為流轉工作試點城市。2003年流轉改革工作在全國大部分地區開展試點。各地在改革試點的探索中，逐步形成了以下共識：一是流轉的本質是集體建設用地的有償使用；二是符合規劃、合法取得是集體建設用地進入市場的基本條件；三是流轉范圍從城鎮規劃區內擴大到城鎮規劃區以外所有的建設用地；四是地方政府對入市土地必須嚴格管理；五是土地收益分配要體現集體土地所有權的財產性質。改革試點為完善土地管理制度、修改《土地管理法》提供了實踐經驗。新《土地管理法》允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規定終結了多年來的二元體制——集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市。

（四）房產稅改革

2011年初，經國務院批準，上海、重慶宣布試點對居民普通住宅征收房產稅。試點開展的法律依據是國務院1986年制定的《房產稅暫行條例》。改革的主要目標是：遏制樓市的過度投機，增加地方財政收入，調節收入分配格局。滬渝兩市的試點內容盡管有差異，但共同點很多，例如：僅對居民的第二套及以上住房或者是高檔住房征稅；普通居民家庭的基本住房需求免予納稅；以較低的稅率實施普通住宅房產稅征收；明確房產稅征收的收入用途；建立多部門統一的房地產信息平臺，加快評估體系的建立。試點實踐表明，征收房產稅對引導個人合理住房購置的效應是明顯的，改革效果總體上較好。盡管也暴露出一些問題，需要在立法和實踐中予以完善，但是滬渝兩市房產稅改革試點敢為人先，對打開房產稅改革局面具有重要意義和作用。

實踐證明，先行先試是房地產業改革取得顯著成效的基本方法和基本經驗之一，至今仍然是房地產業深化改革攻堅克難的利器。

三、房地產業深化改革的緊迫性

改革并非一帆風順，面對錯綜復雜的國情社情、紛繁多樣的經濟現象，我國再次面臨改革方向的歷史性選擇。在這樣的時代背景下，房地產業改革發展遇到了一系列新情況、新問題，表明房地產業深化改革迫在眉睫。2012年11月召開的黨的十八大指出：“我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域的改革。”十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國深化改革做出全面部署，標志著我國改革進入了深化改革的新階段。

（一）房地產業改革的某些政策失當遺留諸多問題

經過多年的住房制度改革，我國城鎮住房實物分配的福利體制已經終止，貨幣化住房分配、市場化和社會化住房供給體系基本建立，住房保障機制也大體形成，住房制度改革取得的成績是顯著的。但是，在改革發展中也積累了諸多問題和矛盾。比如：房改從實施之初就被過度賦予了經濟發展功能，“房地產業是國民經濟支柱產業”被一些地方政府推至極致并演變成畸形的增長模式，盡管表面上出現暫時的繁榮，但中長期困境和問題隨之而來；貨幣化分配未到位，職工住房消費能力與市場房價嚴重脫節；從住房補貼制度看，現行的住房補貼標準是根據政策設計時（大多數城市為2000年以前）的房地產市場價格制定的，追不上房價暴漲的速度，工資中的住房消費含量嚴重不足；從住房公積金制度看，其發揮的住房金融支持效能甚微；土地出讓的收益在一些地區成為“第二財政”，地方政府在利益驅動下，或明或暗助推房價；現行的房地產開發經營體制，實質上依靠壟斷房屋開發的組織管理功能，攫取超額利潤。當然，房地產業改革過程中出現的問題以及面臨的許多新問題，在深化改革階段有的已經解決，有的正在著手解決，而解決的途徑就是房地產業深化改革。

（二）房地產業改革方案尚未落實到位

2013年，十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對新時期深化改革做出了全面部署，并提出了目標要求：“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行高效的制度體系，使各方面制度更加成熟定型。”此后，習近平總書記親自主持召開了40多次中央深化改革領導小組會議，審議通過400多項重大改革方案，中央和國家有關部門共出臺2000項改革舉措，改革在不少領域取得了顯著進展。但新時期改革存在的一個突出問題，就是改革舉措的落實還不夠有力，效果也不盡如人意，比如《決定》提出的一些重大改革任務的實際進展還比較慢。在房地產領域，《決定》提出的“改革完善農村宅基地制度”、“加快房地產稅改革并適時推進改革”、“健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”、“建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格”等改革任務或要求，不是仍然處于試點試驗階段，就是尚未完全落實到位。這些問題的存在，既有進入攻堅期后改革難度加大的原因，也與推進改革的策略和方法需要進一步優化有關。

四、房地產業深化改革的時代優勢

深化改革階段與改革之初相比，在時代氛圍、社會輿論、改革難度等方面均發生了巨大變化，其中一個變化眾所周知，即房地產業改革進入了攻堅期和深水區，改革所遇到的均是難啃的骨頭，其內部關系錯綜復雜，與外界聯系千絲萬縷，任何變革都舉足輕重，甚至牽一發而動全身。但我們更要看到，經過了40年的改革開放，如今房地產業深化改革具有歷史上前所未有的時代優勢。

（一）改革有豐富的理論指導

習近平新時代中國特色社會主義思想，是以習近平同志為核心的黨中央自黨的十八大以來在理論創新、實踐創新、制度創新等各個方面的思想結晶，貫穿其中的馬克思主義立場觀點方法、蘊含其中的精髓要義和思想風范之中，最為鮮明的是人民至上、崇高信仰、歷史自覺、問題導向、斗爭精神、天下情懷。這些思想已經成為我們深化改革最權威、最系統、最鮮活的指導思想。

從房地產業深化改革來說，30多年來，隨著改革開放不斷深入，我們形成了當代中國馬克思主義政治經濟學的許多重要的理論成果，比如，關于社會主義初級階段基本經濟制度的理論，關于樹立和落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的理論，關于發展社會主義市場經濟使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的理論，關于我國經濟發展進入新常態的理論，關于用好國際國內兩個市場、兩種資源的理論，關于促進社會主義公平正義逐步實現全體人民共同富裕的理論，等等。房地產業深化改革有馬克思主義政治經濟學基本原理和方法論的指導，能掌握科學的經濟分析方法，把握社會經濟發展規律，提升駕馭社會主義市場經濟能力，從而開創改革的新局面。

（二）改革有更多的方法策略

自改革開放以來，改革實踐積累了較系統的方法論：一是堅持和加強黨的全面領導，堅持中國特色社會主義道路，堅持以人民為中心的發展思想，在守正的基礎上創新，解放思想、實事求是，固根基、揚優勢、補短板、強弱項。二是堅持改革系統性、整體性、協同性，聚焦重點領域和關鍵環節，在政策取向上互相配合，在實施過程中互相促進，在改革成效上相得益彰，推動各方面制度更加銜接配套、成熟定型，實現改革目標集成、政策集成、效果集成。三是堅持底線思維、穩步實施。提前預設底線情形，在風險總體可控前提下，科學把握時序、節奏和步驟，分期分步、穩妥有序推進改革。四是堅持先行先試、引領示范，堅持問題導向、目標導向、結果導向，推進改革與法治雙輪驅動，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放。五是善于運用法治思維和法治方法解決城市治理頑癥和難題，讓法治成為社會共識和基本準則。六是在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下，鼓勵大膽創新、真抓實干，注重經驗總結，及時規范提升，形成一批可復制可推廣的重大制度創新成果。七是堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，使法治成為改革的重要保障。八是建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤，對干部的失誤錯誤進行綜合分析，該容的大膽容，不該容的堅決不容。

（三）改革“試驗田”結出更多碩果

作為改革開放“試驗田”的深圳，在房地產業改革發展的幾個關鍵時刻努力耕耘，捧出土地使用制度改革、住房制度改革的碩果。2019年8月，中共中央、國務院發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，指出要建立完善房地產市場平穩健康發展長效機制，加快完善保障性住房與人才住房政策。深圳針對房地產市場面臨的諸多難題，明確未來18年（2018年至2035年）的住房發展目標，提出到2035年分階段籌集建設各類住房（市場商品住房、人才住房、安居型商品房、公共租賃住房）170萬套，明確人才住房、安居型商品房、公共租賃住房占新增住房供應總量的60%左右，出租和出售的住房各占50%左右。為了實現大規模籌建目標，深圳提出了“八大供給主體、六類保障渠道、三類（四種）住房、三類補貼”的總體設計，包括：出售的人才住房和安居型商品房在一定年限內實行封閉流轉；將公交司機、地鐵司機、環衛工人、藍領產業工人等群體納入住房保障范圍內。深圳住房目標的確立，有利于城市構建高端有市場、中端有支持、低端有保障的住房體系，房地產市場有望維持平穩發展態勢，又將有效緩解高房價帶來的社會焦慮，增加居民幸福感。深圳的模式影響和促進了許多城市住房制度的深化改革。

10月14日，深圳經濟特區建立40周年慶祝大會隆重召開。黨中央賦予深圳新的歷史使命，就是深圳要繼續發揚敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區精神，不失時機地深化重要領域和關鍵環節改革，繼續為全國改革開放探路開路。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》，以清單批量授權方式賦予深圳在重要領域和關鍵環節改革上更多自主權，一攬子推出27條改革舉措和40條首批授權事項，其中要求在土地管理制度上深化探索：支持在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三產業混合用地；支持盤活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題；探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制，完善閑置土地使用權收回機制。這些均是土地使用制度深化改革的重大事項，相信深圳經過努力探索，攻堅克難，必將形成一批可復制可推廣的重大制度創新成果，有力推進全國房地產深化改革持續發展。