基層財政部門編制中期財政規劃的問題及建議

牟小玲

摘?要：自國務院頒布中期財政規劃管理意見以來，各地基層財政部門積極響應，不斷完善編制中期財政規范的相關制度，為增強基層財政部門編制跨年度規劃打下良好的基礎。目前省級財政部門在編制中期財政規劃方面經驗豐富，能夠宏觀把握省級財政部門的財政規劃并建立預算收支平衡機制，但是基層財政部門由于其自身的局限性還不能做到完善的編制中期財政規劃，且部分基層部門對于編制中期財政規劃尚處于探索階段，在探索階段還存在一些問題。本文從這個角度出發，先解釋了編制中期財政規劃的具體內涵，提出編制中期財政規劃的重要意義，分析了目前基層財政部門在編制中期財政規劃過程中存在的問題，并針對目前存在的問題提出解決措施。

關鍵詞：基層財政;財政規劃;問題及建議

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.01.051

1?編制中期財政規劃的內涵

根據國務院發布的關于實行中期財政規劃管理的意見顯示，編制中期財政規劃總體上要遵循統籌當前長遠、堅持問題導向、實施滾動調整和強化約束機制四個基本原則。從內容上看，中期財政規劃實際上是中期財政預算的一種過渡形態，在科學把握總體財政收支的情況下，主要進行財政收支政策的重點研究，堅持做到主要財政政策穩定的基礎上，隨時根據國家經濟發展變化適當調整一些財政政策，使得中期財政規劃有條不紊的向中期財政預算過渡。

中期財政規劃的具體內容包括四個主要方面：第一個方面是預測當前政策下的財政收支情況。具體內容要根據國家制定的五年規劃綱要以及各年的年度計劃，考慮國內外形勢的變化并結合參考年份的相關數據，預測未來三年的當地經濟發展情況和重要經濟指標。第二個方面是分析目前在財政收支政策方面存在的主要問題。具體來說，首先是財政收入在制度上存在的問題，先行的稅制是否能夠起到調節收入差距、解決產能過剩以及節能減排的作用;其次是財政支出在政策上存在的問題，重點財政支出與財政收支的增幅狀況以及財政支出和生產總值間的影響;最后是存在債務風險的問題，目前普遍政府性債務規模都比較大，存在一定的風險隱患。第三個方面是制定財政收支政策改革方案。財政收支的政策改革方案也主要是針對第二個方面目前財政收支上存在的問題提出的。首先是針對財政收入方面制度上的改革，財政部門要與稅務、發改委以及海關等相關部門協同制定稅制改革方案，進行重大稅收制度的調整;其次是針對財政支出方面的政策，財政部門要與相關協同部門對近期內支出政策和支出項目進行梳理和規劃;最后是針對地方政府負債過高的問題，財政部門要與政府做好負債風險預測工作，確定具體財政赤字規模，做好風險防控工作。第四個方面是測算改革后財政收支的情況，根據測算出的未來三年的財政收支情況進行收支平衡。

2?編制中期財政規劃的意義

2.1?更宏觀的把握財政規劃

根據編制中期財政規劃的要求顯示，基層財政部門對于中期財政規劃的編制可以從原來的僅編制一年的財政規劃拓展到現在的編制連續三年的財政規劃，從時間上看擴大了財政規劃編制的年限，這使得基層財政部門能夠從更長遠的時間范圍來對地方的財政規劃進行把握，擴大了財政工作的事業范圍，從而使得基層財政部門制定出來的財政規劃更具有前瞻性，為基層政府部門進行重大決策提供了強有力的保障。

2.2?建立預算收支平衡機制

由于目前基層財政部門編制的中期財政規劃的時間變為三年，并統籌考慮的是三年滾動的財政收入和財政支出的情況，這也使得基層財政部門不必非要追求當年的財政收支平衡。具體來說就是，當其中一年經濟運行良好，基層的財政收入高于財政支出的情況下，可以將超出的收入部分沖銷以往的財政赤字或是將這一部分資金存入預算穩定調節基金當中用來彌補以后可能存在的財政赤字情況。相反，如果當年的財政收入小于當年的財政支出的情況，可以利用以前存入的預算穩定調節基金進行彌補今年財力不足的情況。基層財政部門對中期財政規劃進行編制有利于其建立預算收支平衡機制，對于當地經濟穩定發展具有重要意義。

3?目前基層財政部門編制中期財政規劃中存在的問題

從編制中期財政規劃的意義來看，編制中期財政規劃能夠使得財政部門宏觀的把握當地的財政規劃并建立當地財政預算收支平衡機制，有利于財政部門整體健康有序運行。但是，目前基層財政部門的中期財政規劃編制工作尚處于探索階段，在這一階段，基層財政部門還存在一系列問題如下幾點。

3.1?不能與國民經濟社會發展規劃進行緊密銜接

首先，從時間上看，基層財政部門的中期財政規劃的時間跨度是三年，然而國民經濟社會發展規劃的編制周期是五年，這就使得兩者在編制過程中對于發展重點和戰略目標等存在差異，還可能在重點發展項目以及對于項目的資金傾斜上也存在差異;其次是國民經濟社會總體發展規劃在制定各項任務時更加宏觀，具有統籌性和綱領性的特征，而中期財政規劃則是對內容要求得更加細致，使得中期財政規劃和社會發展的總體規劃不能做到同步。最后，中期財政規劃為實現三年內的預算收支平衡，其制定的規劃具有相對穩定性，在社會整體狀態相對穩定的情況下，這種規劃是具有指導意義的，但是社會環境也不是一成不變的，在社會運行的過程中很有可能出現形勢變化，正如這次突發的新冠肺炎疫情，正是對財政規劃進行的考驗。如果財政部門制定的財政規劃過于穩定，則政府有可能出現不知如何應對這類突發事件，或者說還得調整相應規劃來適應突發事件;若基層財政部門對中期財政規劃沒能重視，僅僅流于形式也失去了中期規劃的意義。所以，如何做好有效的中期財政規劃對于基層財政部門也是一個重大的考驗。

3.2?預算管理執行缺乏對中期財政規劃的支持

預算管理執行缺乏對中期財政規劃的支持主要體現在收入和支出兩個方面。收入方面，基層財政部門對其要規劃的三年內的收入預測存在一定的滯后性，主要原因是基層財政部門的收入主要依賴于稅收收入，但是，目前隨著我國產業結構的升級，稅收制度也在不斷調整，基層財政部門很難進行預測，使得在制定財政規劃時也難以預測。另外，稅收收入的主要數據是由稅務部門進行管理，在基層還未能實現財政部門和稅收部門的數據共享，由此很難對收入數據進行第一時間的收集和反饋。同時，由于基層財政部門在行政等級上略低于上一級財政部門，其收入和轉移支付都受到上一級財政部門的約束，需要根據上一級財政部門的資金比例等不斷進行調整，從制定長期規劃的角度來看，收入難以測算。支出方面，主要是地方基層財政部門對于財政支出的工作尚未有制定中期財政規劃的習慣，不能給予中長期財政規劃實施部門有價值的信息支持，使得制定部門和支出部門的信息不對稱。另外，基層的預決算仍然偏差較大，由于受到國家的政策約束和逐漸收緊的監管機制的影響，基層財政存在利用隱性支出來支付預算外開支的現象，基層財政掛賬的現象層出不窮，哪怕基層中期財政規劃實現了跨年度的預算平衡，掛賬項目仍舊使得地方政府存在赤字，大大加大了地方財政的財務風險。同時，隨著國家政策的不斷變化，賦予財政的職能也愈加廣泛，各類福利性保障支出也都由基層財政支付，基層財政所要支付的項目增加使得編制中期財政規劃的工作越來越難做。

3.3?未能對財政運行實施全過程監督

實際上，中期財政規劃反映的是基層財政進行風險控制的一個目標，中期財政規劃只有輔之以績效管理和財政運行全過程的監督，中期財政規劃的編制才有意義。基層財政部門已經處于中期財政規劃編制的初級階段，但是，從其編制出來的規劃質量上看，數據測算的精確度還有待考量，且編制完后缺乏相應的績效考核制度，更是沒有對財政運行的全過程進行監督，這就容易使得基層財政部門編制的中期財政規劃流于形式，應付上級檢查缺乏實際意義。

4?編制中期財政規劃的具體建議

4.1?加強預算單位的重視

一方面，應當讓各預算單位意識到編制中期財政規劃不僅僅是財政部門的事情，而是需要各個部門的配合與支持，可以向上級財政部門建議將中期財政規劃的要求以制度或是法律的形式進行約束，用具體的條文規定預算單位的支出基本按照中期財政規劃來，以法律的形式進行支出的限制，使得各個預算單位從根本上重視中期財政規劃。另一方面，提高基層財政部門工作人員的工作能力和專業素質，要求編制中期財政規劃的財務人員要樹立大局意識和政治意識，從宏觀的角度去思考問題，同時還要積極學習國家頒布的各項財政政策，時刻把握國家經濟的宏觀發展趨勢，能夠對經濟的中長期發展趨勢進行初步預測，從而使得基層財政部門制定出的中期財政規劃符合國家經濟的總體發展趨勢，這就要求財政部門在選拔人才的過程中要注重對擁有以上能力的人才進行選拔。

4.2?根據具體情況選擇預算模型

基層財政部門還要根據所在地的實際情況，打破信息不對稱的局面，選擇合適的預算模型。基層財政部門想要制定出科學的中期財政規劃，能夠更好的預測未來經濟發展的方向，這就要求其獲得的相關數據越真實越好，僅僅憑借財政部門很難掌握到財政支出和收入的全面數據信息，就難以對未來三年的財政收支情況進行預測，所以，需要除了財政部門以外的其他部門例如稅務、統計以及海關等部門的相互配合，實現數據聯網，可以使得財政部門獲得最及時的數據與信息，并對其進行科學的統計與分析，為制定中期財政規劃奠定基礎。在獲取到數據的基礎上，要利用科學的預算模型進行整合和優化，同時也要根據數據的變化不斷優化調整所使用的預算模型，對重要或異常的指標進行實時追蹤。在進行數據分析的過程當中還應將國家整體宏觀政策和指標考慮進去，例如本地區居民的整體收入情況和整體的物價水平等因素，使得分析出來的結果更加科學有效。

4.3?強化中期財政規劃約束能力

為有效發揮中期財政規劃能夠宏觀把握財政規劃和建立預算收支平衡機制的作用，防止編制的中期財政規劃只是流于形式，就需要加強中期財政規劃的約束能力，從制度上保障中期規劃的約束力。首先，由于中期財政規劃制定的是三年的財政規劃，務必要求財政部門第一年的財政預算是在中期財政規劃所規劃的大框架的基礎上進行的，后續兩年也要在按照報批程序的基礎上，適當對部分規劃指引進行調整。其次，約束好中期財政規劃中哪些是可以進行調整的項目，哪些是務必按照中期財政規劃執行的項目。可以調整的項目要按照規劃中的重要性來刪減規劃中不重要的項目，另外，要運用好預算穩定調節基金，對超支的項目進行符合規定的增補。最后，務必要對財政規劃的全流程進行績效評價，首要衡量指標就選擇財政資金的使用效益，同時還要對財政運行的全過程進行監督，用績效問責，用監督整治促進中期財政規劃的向善管理。另外，省級財政部門可以根據自身編制中期財政規劃的經驗對基層財政部門編制中期財政規劃的財務人員進行具體的工作指導。

5?結束語

現階段我國處于對外發展對內改革的新階段，為了適應當前經濟形勢的變化，我國逐步進行各項改革與調整，其中，中期財政規劃是財政預算改革的重要內容，中期財政規劃的調整也符合我國現在改革的大趨勢。目前省級財政部門在編制中期財政規劃方面經驗豐富，能夠宏觀把握省級財政部門的財政規劃并建立預算收支平衡機制，但是基層財政部門由于其自身的局限性還不能做到完善地編制中期財政規劃，在編制中期財政規劃的過程中還存在問題。這就要求基層財政部門要充分的地認識到目前在編制過程當中存在的問題，積極向省級財政部門學習，不斷提升自身編制中期財政規劃的水平，使得編制中期財政規劃的宏觀把握財政規劃和建立預算收支平衡機制的重要作用得以實現。

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