基層自然資源領域信訪問題及對策研究

范小虎，何先凱

摘 要 基層自然資源領域信訪工作是自然資源管理部門聯系人民群眾的橋梁和紐帶。隨著人民群眾民主法制意識、參政意識和維權意識的逐漸提高，涉及土地、礦產等與人民群眾自身利益密切相關的自然資源領域信訪問題越來越引起社會各界的關注和各級領導的重視。本文科學分析近年來基層自然資源信訪的特點和規律，與時俱進，提出有效解決自然資源信訪問題特別是群體性上訪事件的對策措施，對維護社會和諧穩定具有重要意義。

關鍵詞 基層;自然資源;信訪

中圖分類號：D632.8 文獻標識碼：A

Research on the Problems and Countermeasures of Petitions in the Field of Grass-roots Natural Resources

Fan Xiaohu1 ， He Xiankai2

（1. Hunan Real Estate Registration Center，Changsha Hunan 410119; 2. Tongdao Autonomous County Real Estate Registration Center， Huaihua Hunan 418500）

Abstract： The petition work in the field of grass-roots natural resources is the bridge and link between the natural resources management department and the people. With the gradual improvement of the people's awareness of democracy and legal system， political participation and rights protection， the problems of letters and visits involving land， minerals and other natural resources fields closely related to the people's own interests have aroused universal attention and great importance have been attached to it. The characteristics and laws of grass-roots natural resources petition in recent years was scientifically analyzes. Countermeasures and measures to effectively solve the problems of natural resources petition were put forward， especially mass petition events. It is of great significance to maintain social harmony and stability.

Keywords： grass roots; natural resources; petition

近年來，隨著經濟的不斷發展以及城市化進程的不斷深入，個別地方涉及不動產登記、礦產開發、征地拆遷補償等權屬糾紛矛盾頻繁出現，自然資源領域的信訪量呈上升趨勢，有些難點問題已經影響了當地社會穩定和經濟發展。筆者借在湖南省通道侗族自治縣自然資源主管部門工作的機會，通過走訪信訪對象、群眾溝通等方式，并參閱自然資源領域歷年信訪相關工作檔案，分析其現狀以及問題產生的原因，并提出幾點建議。

1 基層自然資源領域信訪問題的現狀

自然資源領域信訪問題隨機性強，數量多，預防難，該縣自然資源局將信訪問題歸類為不動產登記類、地政管理類、礦政管理類、其他類。從相關檔案資料統計結果來看，自2016年至2019年期間，該縣受理自然資源領域信訪案件55起。其中不動產登記類14起，涉及辦理房產證、土地證、不動產權證等事項;地政管理類19起，集中在用地報批、宅基地權屬糾紛、占用耕地補償、征地拆遷矛盾、收取相關稅費矛盾等事項;礦政管理類9起，涉及非法開采、偷挖礦產資源等事項。其他13起涉及地質災害、環境污染、信息公開等信訪事項。

從信訪發生地域看，主要集中在瀕臨縣城城區的鄉鎮及稍發達鄉鎮。其中政府所在地鄉鎮受理24起信訪案件。鄉鎮的建設規劃和土地管理相對滯后，隨著經濟的發展和城市化建設而進行的土地資源開發利用，相關的權屬糾紛也就會隨之出現，這是必然趨勢。

從信訪形式看，群訪主要集中在有關土地征用拆遷補償、工程項目拖欠農民工工資、土地山林權屬糾紛和非法占有村集體土地、林地等問題。這類信訪由于涉及人員多，經濟價值大，潛伏期長，影響大，容易引發群訪或越級上訪，嚴重影響社會正常秩序。

從信訪處理難易程度看，難處理的主要集中在因政策變動導致的土地權屬糾紛。這類信訪往往由于歷史原因和上訪人對政策的理解偏差，在不斷上訪的過程中又產生新的內容，形成歷史遺留問題和新問題相互交織，再加上時間跨度大，人事變遷，處理和勸返非常艱難，導致重訪和無理訪。

2 基層自然資源領域信訪問題的原因分析

自然資源領域信訪案件相較其他縣直部門數量較多，特別是近年來有所上升，是基于多方面原因形成的。涉土涉礦信訪問題是源于經濟結構性變化的問題，本質上講是我國在社會經濟轉型、實現城鎮化過程中，生產資料人均占比少、利益分配不均衡帶來的社會問題。其中既有政府宏觀調控不及時和依法行政不到位的原因，也有群眾對政府公信力持疑以及對政策不理解等原因。具體可以分為如下幾個方面。

2.1? 信訪人不理解或片面理解相關政策

這是引發信訪的一項經常性原因。特別在不動產登記、土地征收、土地權屬糾紛的工作中尤為明顯。一是對相關政策理解不透徹。自然資源領域政策相對較為專業，基層在宣傳政策或者執行政策時候不一定完全到位;同時信訪人受信息閉塞和文化水平影響，難以及時準確了解有關政策，這樣在雙方對政策理解不一致時，信訪人往往會聯想到自身利益可能會受到損害，甚至前往上級政府或自然資源主管部門信訪。

其次，自然資源領域的政策有些時效性非常強，不同時期政策不一致甚至完全相反造成信息不對稱，有些人沒有及時享受到政策。由于信息不對稱，不會從自身原因找問題，只會認為別人有而單單自己沒有，認為是別人有關系，而自己沒有去“疏通關系”，因而上訪要求同等對待，但是政策過時已經不允許了。

2.2? 遺留信訪問題處理的積極性較差

在基層自然資源領域的信訪問題一般既是熱點又是難點問題，往往比較棘手，遺留下來確實難以解決。原因主要是主觀上領導重視程度不夠。其次信訪處理的直接負責人一般對于上級比較關注的信訪問題，或者是不解決會影響自身地位或者利益的問題，才會去全力解決。

而有的問題不難解決卻未有效解決，主要是由于行政部門及相關工作人員未依法行政但不愿糾錯;本著多一事不如少一事的態度處理相關問題，或者接訪處置不當，如工作態度馬虎、答復草率等。客觀上信訪人不了解政策或者就某項提出過高的要求，而自然資源領域的信訪問題往往牽涉到其他諸如林業，發改委、財政、住建等部門，而這些問題沒有明確的政策規定，需要集體研究才能找出或者制定解決方法，往往就耽擱下來，變成遺留問題。如果碰上換屆或者其他人員變動就更加難以解決了，如此遺留下來就非常容易造成重復上訪。

2.3? 少數以上訪為生計的人員在背后組織操縱信訪

當前，存在少數上訪“專業戶” 在背后組織操縱信訪。為達到一己的私利，或捕風捉影，或造謠生事，自己親自上陣或在背后煽動不明真象的群眾反復上訪，上下活動，一事不成又生一事，不達目的不罷休。這部分人在地方上多是活躍分子，有一定的組織和領導能力。他們多以上訪作為生財之道，抱著法不責眾的心理，鼓動老百姓集資上訪、集體上訪。有的胡攪蠻纏，強詞奪理;有的甚至還背后組織煽動群眾圍堵，擾亂辦公秩序，對此處理和協調勸返通常很難。這些人在群訪、重復上訪及群體性信訪事件中煽風點火，破壞正常的信訪秩序，對社會穩定工作有不可忽視的影響。比如某鄉鎮的一起集體土地權屬糾紛信訪問題，因為牽涉到2個村組，雖然法院已做了終審判決，但是村組仍然不滿意結果，在某些利益團體的操縱下，堅持要上訪，而且利益團體推出的上訪帶頭人自身有嚴重疾病，揚言不滿足其要求就會一直信訪。

2.4? 基層村干部與個別群眾之間的矛盾影響

在村級換屆選舉和行政村調整等特別時期，一些自然資源領域舉報信訪尤為敏感，在反映問題的背后，一般還牽涉到權力變更、崗位變更、私人恩怨等許多復雜的因素。一些群眾因為和個別村干部有私人矛盾，試圖以自然資源領域信訪問題為突破口，將信訪問題和其他經濟糾紛、權屬糾紛等問題糾纏到一起，達到解決個人綜合問題的目的。

3 基層自然資源領域信訪問題的對策和建議

3.1? 加強基層政府依法行政和保護自然資源的意識

以前，有些基層政府領導按照以前的慣例，一味強調招商引資和基礎建設，盲目上項目，要政績。明知用地受指標限制，還任意地承諾辦理用地手續。采取“先斬后奏”的方法，造成違法用地，后期需要辦證的時候卻不能如期辦理，從而造成信訪問題。在調查歷年前的歷史遺留問題引發的信訪案件時發現，有些是因為審批程序不到位，而新來的干部又沒有相應的政策依據處理該歷史遺留問題，所以一拖再拖，使得遺留問題越來越難處理，信訪問題也越來越突出。2020年《土地管理法》出臺后，相應的規章制度將來會更加完善，基層政府領導應該樹立加強保護土地的意識，從而間接減少部分涉自然資源領域的信訪案件。

3.2? ?基層單位主要領導要重視自然資源領域信訪問題

對待自然資源領域信訪工作，往往困難多，解決周期長，誰不重視誰被動，誰重視遲誰被動。一般情況下如果牽涉到幾個單位，如果沒有人去牽頭，或者只滿足于按程序走完，或者在一定程度內關注一下，就忙于其他事情去了，就會使得一些信訪問題一拖再拖，老是處理不好或是處理不完全。建議基層單位主要領導務必高度重視，不斷強化措施，從源頭上積極主動地預防問題發生。

3.3? ?提升自然資源領域信訪處理相關人員責任感

一是自然資源局以及縣級相關領導要積極主動對接。自然資源領域信訪案件應該按照輕重緩急做好分類，對有重大影響的，自然資源局相關領導應積極對接，自身層面解決不了的，及時上報縣政府或者上級主管部門進行研究。其他的也應跟蹤案件處理進度，確保問題得到實際解決，不出現新的信訪問題。二是自然資源局信訪部門要發揮好牽頭作用。自然資源領域信訪案件中涉及方方面面，可能涉及不動產、用地、規劃、地籍等一個或多個部門，信訪部門作為直接面對信訪群眾以及資料的職能部門，首先，需要加強業務學習，對相關的業務知識有所了解，這樣才能對信訪案件的分發不張冠李戴;其次，需要加強調度，信訪部門收到信訪案件并分發給相關股室等職能部門后，需要經常牽頭調度匯總，而不是分發后就當一個甩手掌柜。信訪工作從一個部門進一個部門出，需要信訪部門積極發揮牽頭分發、上傳下達、溝通匯報、建言獻策等作用。三是自然資源局其他業務部門要積極配合。對信訪案件要積極配合，查閱相關資料，弄清相關緣由，提出相關處理建議。而不是一味推脫，或者抱著多一事不如少一事的態度，認為這是信訪部門一家之事。

3.4? ?處理好自然資源領域“三個關系”

一是處理好自然資源局與鄉鎮政府的關系。土地信訪案件中涉及鄉鎮的多數是反映農村宅基地相關權屬界限糾紛和亂圈亂占土地問題。此類糾紛協調處離不開鄉鎮人民政府與自然資源局之間的工作協同，才能把問題在哪里發生在哪里解決。同時《土地管理法》。規定凡屬個人之間的土地使用權爭議，首先由鄉鎮人民政府處理，讓土地糾紛問題在基層就能得到妥善解決。二是處理好自然資源局與相關行政復議、法律訴訟等管理部門的關系。凡屬于土地違法行為，要及時按相應程序進行處理，屬于民事案件的，則迅速引導其到法院民事庭進行起訴。需要進行行政復議、行政訴訟的，及時為信訪人指明解決其信訪問題的出路，以減少他們信訪過程中的往返次數，縮短處理時間。三是處理好自然資源局與其他相關縣直部門的關系。來訪者反映拖欠工資、環境污染、拆遷等不屬于或不完全屬于自然資源局一個部門的信訪案件，要加強溝通協調，不能以一個不予受理告知書了之。

4 總結

隨著改革開放的不斷深入，類似矛盾還將相繼出現，從本行業來說，信訪問題或許將會隨著發展一直存在，只是不同時期會有不同特點。作為自然資源人，身在業務型單位不管在任何崗位都應該把相關政策理解透徹和多做宣傳，同時執行時注意方式方法。面對征地拆遷既要保證發展的需求也要保證權利人的合法權益，面對糾紛矛盾時多一份耐心多一份溝通，面對執法工作嚴于律己公平公正，工作中善于發現問題總結經驗，履行職責把矛盾解決在原點，及時化解把矛盾解決在起點。

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