解碼《民法典》中的公法規范

謝槿柯

(中共中央黨校(國家行政學院) 政法教研部，北京 100091)

民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位。民法典除了彰顯對個人權利的保護，同時，也擔負著完善國家治理的使命。在《民法典》中，可以看到某些規范超越了私法關系，有著公權力管制的公法面向，對國家的治理會起到一定的作用。《民法典》中設置必要的公法規范與私法自治的理念并不沖突。

一、公法與私法交織的《民法典》

公法與私法是法的分類方法之一，最早出現于古羅馬法，在《查士丁尼國法大全》和《法學階梯》中均有記載。一般認為，公法以維護國家利益或者公共利益為目的，法律關系的主體主要涉及代表公權力的部門，如憲法、行政法、刑法、訴訟法等。私法則以個人“私益”的保護為目的，調整的是平等主體間的財產或人身關系，如民法、商法等。[1]隨著時代的發展，出現了公法私法化和私法公法化的趨勢，兩者區別日益縮小。[2]

區分公法與私法，是為了更有針對性地指導法治實踐。第一，從法益保護看，公法側重于維護公共利益，私法則重在保護私益。第二，權力起點邏輯不同。公法的邏輯起點在于“控權”，要求權力法定，即法無規定不可為。私法是以意思自治、權利保護為原意，適用權利推定原則。在不違反法律明文規定和不違背公序良俗的條件下，法無禁止即可為。第三，調整手段不同。公法規定的內容，以國家公權力來保障實施，主要表現為在公權力的主動介入，具有強制力。私法的調整則主要以“意思自治”為原則，表現為私權之間的民事法律關系。

按照傳統公法與私法的分類，民法主要歸于私法之列，強調意思自治、私益保護。意思自治是指“私法主體依法享有在法定范圍內廣泛的行為自由，其可以根據自己的意志產生、變更、消滅民事法律關系。”[3]《民法典》第5條就規定了自愿原則。具體而言，私法自治通過在法律規定范圍內的所有權行使自由、合同自由、遺囑自由等制度，貫穿于民法典之中。平等、自愿、誠信、綠色等基本原則，都是民法典重要的價值追求。

《民法典》除了要彰顯對個人權利的保護，也擔負著完善國家治理的使命。民法典呈現了公法與私法相互交錯和融合的態勢。[4]這一趨勢體現為公法的某些價值、概念、規則滲入到《民法典》之中。憲法學者林來梵認為，現代法治的課題是：確立實質意義上的法治國家，更為廣泛和切實地保護人民的基本權利。他傾向于支持民法典的編纂事業，并期待它真正可以在當今中國社會發揮一定的憲法性功能。[5]但要看到，公法滲入并不是沒有限度的。《民法典》第3條規定：“民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。”這種對私權的侵犯，包含公權的不當介入。

法治的內涵是規范公權，保障私權。規范公權是指把權力關進制度的籠子里，這主要依靠憲法、行政法等公法來完成。而保障私權是由民法典來完成的。王利明指出，“頒布民法典將會為全面依法治國奠定堅實的基礎，也會為規范公權提供一定的標準。民法典確認和保護各項民事權利，由于公權力機關在行使公權力時不能以犧牲民事權利為代價，因而民法典會對行政機關行使公權力確定行為的標準和依據。”[6]

《民法典》是劃定政府機關公權力邊界的法律依據。體現在，民法典為各級政府依法行使公權力設定了新邊界，提出了新要求，激勵政府依法行政、推動法治政府建設。《憲法》規定了國家機關公權力產生和運行的法則，它要求“職權法定”。“職權法定”既要求行政權力依法設定，依法行使；也要求任何權力行使都必須由法律來設定“邊界”，禁止超越職權、濫用職權。在一個民主法治國家里，不存在不受限制的、沒有邊界的絕對權力。政府機關行政權力的邊界，特別重要的是注意劃清國家與社會之間的邊界，正確處理好國家與社會、政府與市場之間的關系。[7]

二、民法典中的公法規范

《民法典》共7編，1260條，其中有公法性質的規范，主要集中在總則編和物權編。

(一)總則編中的公法規范

1.公序良俗原則

公序良俗原則作為民法典的基本原則之一，規定在《民法典》第八條。公序良俗原則起源于羅馬法，與當事人的意思自治形成對立，屬于強制性規范。現代意義上的公序良俗原則主要作用在于填補法律漏洞，彌補法律自身的局限性。公序良俗一方面體現出對契約自由的限制，但從另一方面來說，限制也是一種對民事權益的保護，近年來，違反公序良俗的民事行為時常出現，不但破壞了正常的民事關系，還帶來了諸多社會問題。因此，公序良俗原則進入民法典很有必要。

《民法典》第十條將公序良俗原則明確規定為民事主體從事民事活動必須遵循的基本原則之一。另外公序良俗原則還體現在，違背公序良俗的民事法律行為無效(第一百五十三條第二款)。行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權益的民事法律行為無效(第一百五十四條)。《民法典》第九百七十九條第二款規定：“管理事務不符合受益人真實意思的，管理人不享有前款規定的權利；但是，受益人的真實意思違反法律或者違背公序良俗的除外。”第一千零一十五條規定自然人可以在父姓和母姓之外選取姓氏，但須有不違背公序良俗的其他正當理由。

2.綠色原則

《民法典》第九條規定了綠色原則。該條款立足于人類社會可持續發展的目標，是民法典的特色之一。綠色原則能為民事領域環境保護相關規范提供助力。例如，綠色原則除了可以應用于生態保護類，物資節約類的政策支持以外，主要還是配合訴訟法對違反綠色原則的行為加以懲治提供法律上的原則支持，尤其是要提升綠色原則在司法領域中的應用價值。因此，帶有一定的公法面向。

3.未成年人保護

《民法典》第二十六條規定了父母對未成年子女的監護義務。隨著我國對保護未成年人健康成長問題的重視，國家權力介入未成年人保護，已經擁有廣泛的社會共識。在相關規定中，體現出了一定的私法公法化。例如，在監護制度的設計中對監護責任作出了規定，區分了家庭與國家之間責任的大小。《民法典》還明確了民政部門在監護方面的相關職責，顯示出國家機關在未成年人保護方面發揮越來越重要的作用。

又如，針對未成年人遭受性侵這類事件，《民法典》將未成年人遭受性侵害的損害賠償請求權的起算時間從其年滿18周歲之日起算(第一百九十一條)。現實中，不少遭受過性侵的未成年人，存在羞于提起或者無法尋求法律途徑解決的難題。隨著成年之后，權利意識不斷覺醒，卻已超過法律規定的訴訟時效期間，自身正當權利無法得到保障。因此，為了保護此類性侵事件中受害人尋求救濟的權益，《民法典》規定了特殊的訴訟時效起算規則，體現出了國家對未成年人的保護。

4.法人制度

《民法典》中的法人的類型包括：營利法人、非營利法人、特別法人。以是否以營利(是否向出資人或設立人分配利潤)為目的為標準，可將法人分為營利法人和非營利法人。《民法典》第八十六條規定：“營利法人從事經營活動，應當遵守商業道德，維護交易安全，接受政府和社會的監督，承擔社會責任。”此條顯示出營利法人需要承擔社會責任。特別法人則主要為公法人及準公法人。機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人被歸于特別法人之列。這一規定為村委會、居委會等參與民事法律關系和社會基層治理賦能。

5.民法典對個人信息權的保護

《民法典》第一百一十一條規定了自然人的個人信息受法律保護。隨著信息技術的發展，數據信息的價值越發凸顯。加強對個人信息的保護，有助于維護經濟社會健康發展。目前，相關部門正在起草《個人信息保護法》，而《民法典》中這一規定與刑法也有銜接，在《刑法修正案》(九)中規定了侵犯公民個人信息罪。

6.緊急救助免責

《民法典》第一百八十四條增加了緊急救助免責的規定。即因自愿實施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔民事責任。與《民法典》第一百八十三條見義勇為者遭到損害如何填補的問題不同，第一百八十四條在于強調在實施緊急救助時造成他人的損害如何處理？具有一定的社會功能。在此之前，民法規范中并沒有關于緊急救助行為的免責規定，“扶不扶”問題一度成為社會焦點。民法典為緊急救助者解除后顧之憂，確立了善意救助者的責任，用立法形式對見義勇為予以肯定評價，倡導鼓勵公民在他人需要幫助的時候伸與援手。同時，這一條在實踐運用中需要關注冒失的救助行為，不應認定為一概的免責。行為人雖有好心，但在欠缺具體能力和專業知識的情況下，不應該貿然實施救助行為。

7.英烈保護

2018年4月27日通過了《中華人民共和國英雄烈士保護法》，《民法典》第一百八十五條的規定，讓污蔑英雄烈士的侵權行為，有了被追究責任的法律依據。這一條明確了英雄烈士名譽侵權行為的客體系為“社會公共利益”。如果侮辱英烈的行為嚴重傷害了社會公共利益和民族情感，在相關民事主體沒有依法提起民事訴訟時，公權機關應主動進行介入，以維護社會公序良俗。必要時應當由檢察機關提起公益訴訟，追究侵權人的責任。

8.征收規范

《民法典》第一百一十七條規定了征收征用必須給予被征收征用人以公平合理的補償。這一規定表明，行政機關要對公民、法人或其他組織的動產或不動產進行征收征用，必須是出于公共利益的需要、有明確的法律規定、符合法定權限和程序、給予被征收征用人公平合理的補償。行政機關實施行政征收征用，必須嚴格遵循此項規定。

(二)民法典物權編的公法規范

物權法律制度是最重要的民事法律基本制度之一。2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議通過了《物權法》。《民法典》物權編在《物權法》的基礎上，根據中央提出的完善產權保護制度，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度的要求，結合現實需要，進一步完善了物權法律制度。物權編共5個分編、20章、一共258條。

物權，顧名思義，指的是人對物的權利，即特定之物歸屬于某特定主體，由其直接支配，并享受利益。所謂物權編，是指《民法典》中以物權關系為規范對象的部分。作為私法規范，物權編總體上體現了意思自治的精神。物權人在其權利范圍內有根據其自由意志行使對物的支配權，他人包括公權力都不得進行不當干涉。

盡管如此，與民法的其他部分尤其是和合同債權規范相比，物權編規范具有較多的強行性規范的色彩。究其原因，主要有以下幾個方面：第一，物權具有對世的效力，物權的得失變更不僅與權利人及受讓人等直接參與物權關系的當事人相關，而且也潛在影響著其他每一個人的法律境況。例如，物權法定主義、物權公示的必要性等都具有強行性規范的性質，不能因當事人間的特別約定而排除。第二，包括所有權在內的各種物權雖然具有私權的性質，但其與社會、經濟均有著密切的關系，它們在一定程度上也承載著社會義務。例如，基于城市規劃、生態環境保護等各方面的原因，土地的用途可能會被法律所明確規定，權利人不能突破此法律限定而對其加以利用，如不能將住宅用地改變為工業用地。第三，我國實行土地公有制，土地所有權只能屬于國家和集體，因此，與土地私有制之下的物權體系相比，我國的物權制度必然需要更多地體現社會利益和公共政策，而且也會在一定程度上存在民法與行政法等公法的交織作用關系。[8]例如，在城鎮土地歸國家所有的情況下，其使用權可以通過出讓手續歸屬于具體的自然人或者法人，但是代表國家行使土地所有權的是土地行政管理機關，因此，在與土地私有制下地上權等用益物權通過私人間達成的合意而自由設立不同，我國的民事主體取得建設用地使用權的過程是與行政程序不可分的。

正是基于上述原因，我國物權編中確實存在許多強行性規范，甚至有學者主張我國物權編在總體上應歸入強行法的范疇。但大部分學者認為，物權的私權屬性和物權法的私法屬性并未受到強行性規范存在的影響，意思自治仍是物權法的基本理念。

相對西方國家而言，我國社會的傳統觀念更為強調社會本位。因此，私人的權利更多地受到家族、團體、社會乃至國家的限制。新中國所確立的社會主義道路更是不可避免地強化了社會本位的觀念。改革開放的過程，從某種意義上說，就是一個不斷強化個體意識和個人利益的過程，盡管如此，社會本位的思想仍普遍地體現在我們的法律之中。例如，物權編對所有權給出的定義中就特別突出了權利的享有須“依法”進行(第二百四十條)，第二百四十三條更是以授權規范的形式承認可以為了公共利益的需要進行征收。這使得我們看到，所有權以及其他物權不僅是權利人的私權，同時也承載著一定的社會義務。

物權編中的公法規范包括，《民法典》第二百一十條規定了國家實行不動產統一登記制度。《民法典》第二百一十二條、第二百一十三條和第二百二十三條對政府機關的行政登記及收費作出了具體規范。第二百一十八條對政府登記機關的信息公開提出了要求。第二百四十三條是征收的規定，指出征收的前提是為了公共利益的需要，并且征收程序必須合法。第二百四十四條，體現了保護耕地而對物權實行限制，對耕地的實施特殊保護，嚴守耕地紅線。第二百九十三條體現了為保護相鄰不動產(相鄰建筑物)的合法權利而對物權進行限制。第三百五十條，為了更合理地規劃土地而對物權進行限制。土地用途的變更必須依法經有關行政主管部門的批準。第三百九十九條規定了土地所有權以及宅基地、自留地等集體所有土地的使用權不得設定抵押，但法律規定可以抵押的除外。此項規定有助于維護公有制，更好地實現擔保物權的功能，激活社會主義市場經濟。凡此種種，不一而足。

(三)剩余各編中的公法規范

剩余合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編中公法規范較少。

例如，第四百九十四條規定了國家根據搶險救災、疫情防控或者其他需要下達國家訂貨任務、指令性任務的，有關民事主體之間應當依照有關法律、行政法規規定的權利和義務訂立合同。又如，第一千零三十九條規定了行政機關具有保護公民隱私權的法定職責。環境保護方面，《民法典》第一千二百三十四條規定，國家規定的機關或法律規定過得組織有權請求造成生活環境損害的侵權人在合理期限內承擔修復責任。還有第一千二百三十五條，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求造成生態環境損害的侵權人賠償相關損失和費用。

三、結語

在此次民法典編纂過程中，由于諸多原因，建立在2017年《民法總則》和2007年《物權法》基礎之上的《民法典》總則編、物權編并沒有進行較大的修改。作為新中國第一部法典，《民法典》盡管有1260條的篇幅，但規定的內容仍然有限。所以，公法規范也只是部分融入了民法典的條文之中。

我國《民法典》設置了不少公法規范，這是民法社會化的必然結果。民法的社會化并不意味著《民法典》對私法自治原則的徹底拋棄，而是對絕對自由和完全意思自治的一種矯正。《民法典》中設置必要的公法規范與私法自治的理念并不沖突，《民法典》中的公法規范具有修復私法秩序、保障行為自由、促進社會公正、提升《民法典》調整效率等諸多價值。

《民法典》這部“寫滿民事權利的宣言書”體現了對人民群眾各方面權利的平等保護，構建起全方位的民事權利保護體系，將我國民事權利保護工作推上了新臺階。在這一大背景下，行政機關履行職責、行使職權時，更要明晰自身行為和活動的范圍和界限，依法保護好人民群眾享有的合法民事權利。地方行政機關承擔著市場監管、社會管理、公共服務等多項重要職責，是人民群眾打交道最多、感受公平正義最直接的部門。人民群眾對依法行政的認識和評價，大多來自于對行政部門的認識和評價。各級行政機關是否依法行政，領導干部和工作人員能不能帶頭尊法學法守法用法，公權力是否被關進了制度的籠子，這些問題直接影響人民群眾的法治信仰和行為選擇，也直接決定法治政府建設的成效。民法典的實施對建設法治政府提出了更高標準和更嚴要求，也是一次難得的推進全面依法治國的契機。