以法制化精準賦能低碳城市建設(shè)
--------基于湖州低碳城市建設(shè)的實踐*

方 燁

(中共湖州市委黨校 培訓(xùn)部， 浙江 湖州 313000)

一、低碳城市建設(shè)的研究現(xiàn)狀

全球氣候變化給人類的生存與發(fā)展帶來了嚴重危害，引起了全世界的高度重視。降低以二氧化碳為代表的溫室氣體排放，轉(zhuǎn)變高耗能、高排放的發(fā)展模式，加快向低碳型社會轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為世界各國的共識。2020年9月，習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會提出：我國要在2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和這一宏偉目標。同年12月，在氣候雄心峰會上又進一步宣布提升國家自主貢獻的一系列新舉措，得到國際社會的高度贊譽和廣泛響應(yīng)。

城市作為經(jīng)濟社會活動與人類聚集的中心，其建設(shè)與發(fā)展需要消耗大量能源。據(jù)估測，城市消耗的能源占總量的75%左右，城市的碳排放占總量的80%左右[1]39。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟、實現(xiàn)低碳社會轉(zhuǎn)型的基本行政單元就是城市。低碳城市概念是低碳理念從經(jīng)濟領(lǐng)域到社會領(lǐng)域再到城市領(lǐng)域的延伸。2003年，英國在名為《未來能源----創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》的能源白皮書中首次提出“低碳經(jīng)濟”這一概念[2]。2007年，日本前首相安倍晉三首次提出“低碳社會”概念并將之作為日本未來的發(fā)展方向。之后，“低碳城市”概念興起，東京、哥本哈根等大都市開始低碳城市建設(shè)的實踐。隨著低碳城市的廣泛實踐，諸多學(xué)者從城市規(guī)劃、低碳生活與消費、低碳經(jīng)濟等不同角度對低碳城市進行了內(nèi)涵界定。夏堃堡認為，低碳城市是城市通過發(fā)展低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)生產(chǎn)與消費的低碳化，從而減少資源浪費，改善發(fā)展環(huán)境[3]34。付允、汪云林等提出，低碳城市是指在城市發(fā)展低碳經(jīng)濟，通過低碳技術(shù)的創(chuàng)新與運用，低碳生活方式的推廣，最大限度地減少城市溫室氣體的排放，形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、循環(huán)利用、節(jié)能高效的經(jīng)濟體系，健康、節(jié)約、低碳的生活方式與消費方式，最終實現(xiàn)城市的清潔、高效、低碳、可持續(xù)發(fā)展[4]6。李克欣則強調(diào)，低碳城市是城市在經(jīng)濟增長的前提下實現(xiàn)社會、文化、政治等諸多領(lǐng)域的全面協(xié)調(diào)與發(fā)展，是城市二氧化碳排放量的減少與人民物質(zhì)、精神文明的提升同步進行[5]72。周潮、劉科偉等則從居民角度提出，建設(shè)低碳城市是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在保證居民生活水平持續(xù)提升的前提下，通過轉(zhuǎn)變消費習(xí)慣與消費理念，鼓勵低碳出行等方式降低城市碳排放量，從而達到低碳宜居的目標[6]56。筆者認為，低碳城市本質(zhì)上是低碳經(jīng)濟與低碳生活概念的融合，建設(shè)低碳城市要堅持可持續(xù)發(fā)展原則，要結(jié)合城市的特點，通過制定體現(xiàn)低碳標準的城市規(guī)劃，建設(shè)相應(yīng)的低碳化基礎(chǔ)設(shè)施與生活設(shè)施，培養(yǎng)低碳生活理念、形成低碳消費結(jié)構(gòu)、踐行低碳生活方式、發(fā)展低碳經(jīng)濟，從而達到發(fā)展方式與生活方式雙重低碳化的目標。

21世紀以來，中國城市化進程不斷加快。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(2021年2月28日)，至2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%[7]。然而，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展在帶來社會進步的同時，也帶來了沉重的環(huán)境負擔。在此背景下，發(fā)展低碳城市成為節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟的必然舉措，也是促進城市可持續(xù)發(fā)展、增強綠色經(jīng)濟活力的必然選擇。

中國是最大的碳排放國家，也是最大的發(fā)展中國家，要高度重視發(fā)揮低碳城市建設(shè)在促進低碳經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。早在2007年9月的亞太經(jīng)合組織第十五次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，胡錦濤主席就正式提出發(fā)展低碳經(jīng)濟，開啟中國“低碳”建設(shè)的探索實踐。自2010年7月國家發(fā)改委啟動第一批低碳城市試點工作以來，中國低碳城市省市試點工作已先后啟動三批，全國共87個省市區(qū)縣納入試點范圍。然而，低碳城市建設(shè)的蓬勃發(fā)展也帶來不少問題，例如節(jié)能減排的權(quán)責不明、建設(shè)過程的弱激勵弱約束、創(chuàng)新的內(nèi)生動力不足等。顯然，單靠行政力量的推動，不在規(guī)范化和制度化層面推進，低碳城市的建設(shè)難以實現(xiàn)可持續(xù)的縱深發(fā)展。因此，面對國際國內(nèi)綠色發(fā)展壓力，加快與完善我國低碳城市建設(shè)的法制化保障具有關(guān)鍵性意義。

二、湖州低碳城市建設(shè)的法制化實踐

作為“綠水青山就是金山銀山”理念的誕生地、全國生態(tài)文明先行示范區(qū)，湖州在低碳城市創(chuàng)建領(lǐng)域一直先試先行，取得了許多成果。主要有：2009年5月14日，湖州市安吉縣被環(huán)保部列為全國生態(tài)文明建設(shè)試點縣，成為浙江省唯一的國家級試點縣；2014年5月30日，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)浙江省湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案的通知》，湖州成為全國首個地市級生態(tài)文明先行示范區(qū)；2017年9月21日，湖州被授予國家生態(tài)文明建設(shè)示范市和“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地，成為全國唯一獲得這兩個榮譽的設(shè)區(qū)市。

為了低碳城市建設(shè)能在規(guī)范化與制度化層面深度開展，湖州重視低碳城市法制化建設(shè)，在規(guī)劃、政策、標準等方面展開了許多實踐探索。

1.規(guī)劃領(lǐng)域 早在2003年，湖州就在全國率先開始了“綠色GDP”考核體系設(shè)計，將生態(tài)保護作為制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，編制基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展等專項規(guī)劃的第一要素。之后，在《湖州市節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《湖州市綠色金融發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《湖州市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》《湖州南太湖新區(qū)全域規(guī)劃(2019-2035)》等城市規(guī)劃文件中，均融入低碳理念，強調(diào)綠色發(fā)展。

2.政策領(lǐng)域 湖州用“生態(tài)+”理念引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以低碳理念倡導(dǎo)綠色生活，實現(xiàn)居民生活與消費、生產(chǎn)方式的低碳化發(fā)展。2014年，湖州發(fā)出生態(tài)文明行動倡議，發(fā)布《湖州市民生態(tài)文明公約》，指導(dǎo)湖州市民參與生態(tài)文明建設(shè)。自2015年起，湖州相繼出臺《關(guān)于大力推進“生態(tài)+”行動的實施意見》《關(guān)于深入踐行“兩山”重要思想 加快推進湖州綠色發(fā)展的意見》《關(guān)于開展生活方式綠色化行動的實施意見》《湖州市打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃發(fā)展改革專項行動方案》等政策，加快推進城市低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。2015年8月15日被定為“湖州生態(tài)文明日”。2017年，湖州又出臺了《關(guān)于開展生活方式綠色化行動的實施意見》，引導(dǎo)綠色生活實踐，培育綠色生活習(xí)慣，促進綠色消費行為。

3.低碳立法領(lǐng)域 2015年7月30日，浙江省十二屆人大常委會第二十一次會議作出決定，給予湖州市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。根據(jù)規(guī)定，湖州在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個方面擁有地方立法權(quán)。在被賦予地方立法權(quán)之后，湖州低碳城市建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的立法工作開始逐步展開。2016年7月1日，《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》開始施行，填補了我國生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的立法空白。2017年1月，湖州市頒布施行了第二部實體法----《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》。該條例共30條，主要針對湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中較為突出的停車管理、施工揚塵防治、垃圾管理等七個方面問題，在一定程度上推動了湖州低碳化發(fā)展。之后，《湖州市禁止銷售燃放煙花爆竹規(guī)定》《湖州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)條例》《湖州市鄉(xiāng)村旅游促進條例》等與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的地方性法規(guī)也相繼制定施行。

4.低碳標準領(lǐng)域 作為唯一經(jīng)國標委批復(fù)的全國生態(tài)文明標準化示范區(qū)，湖州市發(fā)布了全國首個生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)地方標準。《綠色產(chǎn)品評價通則》《企業(yè)和園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟標準體系編制通則》《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》《竹子造林碳匯計量與監(jiān)測方法》等地方標準均為全國首創(chuàng)。同時，湖州先行先試自然資源資產(chǎn)負債表，制定出臺了《湖州市自然資源資產(chǎn)保護與利用績效考核評價暫行辦法》，從自然資源資產(chǎn)保護、自然資源資產(chǎn)利用、生態(tài)環(huán)境改善3個方面展開標準化考核評估。

三、湖州低碳城市建設(shè)法制化過程中存在的問題

為有效減少溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化，湖州在以法制化推進低碳城市建設(shè)領(lǐng)域展開了諸多有效探索。然而，不斷發(fā)生的環(huán)境污染案例表明：湖州低碳城市建設(shè)的總體狀況依然為局部有所改善、整體水平尚需提高，形勢依然嚴峻。

1.低碳城市建設(shè)法律體系尚未構(gòu)建 2015年，湖州獲得了地方立法權(quán)。在此之前，湖州在生態(tài)保護、環(huán)境治理、低碳城市建設(shè)領(lǐng)域的法律依據(jù)主要是我國相關(guān)法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)。我國生態(tài)保護、環(huán)境治理、低碳發(fā)展領(lǐng)域的法律，體系龐雜，數(shù)量眾多。在中央層面，既有綜合性法律與專門性的污染防治法律、部門規(guī)章，數(shù)十部專門性環(huán)境保護行政法規(guī)，也有大量針對氣候變化的政策性文件。在地方層面，浙江省人大和政府也制定了一些相關(guān)的地方性法規(guī)與政策。但是，中國現(xiàn)有法律法規(guī)中涉及低碳城市建設(shè)的內(nèi)容，大多屬于環(huán)境與資源保護法律范疇，不是低碳城市建設(shè)的專門法律規(guī)范，因此，湖州低碳城市建設(shè)缺乏直接的法律支撐。在獲得地方立法權(quán)后，根據(jù)《湖州市制定地方性法規(guī)條例》第三條的立法權(quán)范疇，湖州在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”的立法權(quán)限范圍內(nèi)制定了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等地方性法規(guī)。但是，總的來看，湖州已制定發(fā)布的地方性法規(guī)大多仍屬于環(huán)境保護領(lǐng)域，尚未在立法權(quán)限范圍內(nèi)制定低碳城市發(fā)展的專門性地方法規(guī)。總之，湖州低碳立法還處于初步階段，尚未構(gòu)建低碳城市建設(shè)的基本法律框架。湖州低碳城市建設(shè)仍處在“無法可依”的狀態(tài)。

2.應(yīng)對舉措以政策為主法律為輔 目前，無論是在湖州還是在全國范圍內(nèi)，低碳城市建設(shè)主要還是中央或地方出臺一些法規(guī)政策或采取一些舉措，最常見的路徑是實施以政府為主導(dǎo)，自上而下的行政政策試點探索。通過梳理分析目前我國三批低碳城市試點文件可以看到：第一批試點城市(5省8市)的政策內(nèi)容包括編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定配套政策、建立低碳產(chǎn)業(yè)體系、加強溫室氣體排放數(shù)據(jù)管理、倡導(dǎo)低碳綠色生活。第二批(1省29市)強調(diào)二氧化碳排放控制目標責任制。第三批(45個城市(區(qū)、縣))則要求設(shè)定二氧化碳排放峰值(1)《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》(發(fā)改氣候〔2010〕1 587號)，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》(發(fā)改氣候〔2012〕3 760號)，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展第三批國家低碳城市試點工作的通知》(發(fā)改氣候〔2017〕66號)。。湖州站在低碳城市建設(shè)的第一方陣，實施了一系列政策措施，包括大力發(fā)展清潔能源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建低碳能源體系、發(fā)展綠色建筑和低碳交通等，不斷推進綠色低碳發(fā)展。但是，這些政策多是由政府主導(dǎo)，是在落實上級指示精神的基礎(chǔ)上制定的具體工作方案，對法律的依存度明顯不足。在目前已制定的地方性法規(guī)中一些涉及低碳的規(guī)定，本身并非為低碳城市建設(shè)而定，而是屬于環(huán)境保護與降低能耗領(lǐng)域。因此，立法與政策的內(nèi)在聯(lián)系被割裂，二者難以形成有效的互動與支撐。

3.法制思維落后，缺乏有效的法律實施機制 這些年來，中國環(huán)境法的立法是以“抓重點問題”，顯“突出成效”為主線，走的是“污染防治為主”的道路[8]42-45。與中國傳統(tǒng)的環(huán)境法律治理理念類似，湖州在低碳城市建設(shè)領(lǐng)域的法制理念落后，相關(guān)法律執(zhí)行困難。具體表現(xiàn)為：(1)對法律執(zhí)行不夠重視，未建立有效的低碳法律實施機制。低碳法律法規(guī)的執(zhí)行涉及地方、行業(yè)、企業(yè)等多方利益。因此，低碳城市法律體系的建立，還需要建立并完善公眾參與、民眾知情、環(huán)境公益訴訟等在內(nèi)的諸多制度和機制。目前，湖州的低碳法律實施機制很不完善，“有法不依、執(zhí)法不嚴”現(xiàn)象仍時有發(fā)生，“軟法律”問題依然存在。(2)重罰弱獎，激勵不足。與傳統(tǒng)環(huán)境法律治理類似，湖州現(xiàn)有低碳相關(guān)立法在內(nèi)容上重罰弱獎，內(nèi)在激勵不足。以《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》為例，它訂立了各種禁止性規(guī)定以及相應(yīng)的罰則，但僅在第29條中規(guī)定了獎勵機制，獎罰明顯不均。(3)未能立足地方實際推動立法特色化創(chuàng)新。英國能源白皮書明確指出：如果低碳技術(shù)的創(chuàng)新受到限制，成本就會上升[2]。與低碳相關(guān)的地方性立法，既要重視針對性、實施性、執(zhí)行性，也要關(guān)注先行性、自主性與創(chuàng)新性，其中創(chuàng)新性尤為重要。通過比較《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》與《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》可以發(fā)現(xiàn)，兩者的近似條款占據(jù)單行條例內(nèi)容的2/3。由此可見，湖州在這方面的立法上未能立足本地實際，進行富有地方特色的創(chuàng)新。

四、加快推進湖州低碳城市法制化建設(shè)的建議

1.建立健全低碳城市相關(guān)法律體系 低碳城市的建設(shè)離不開健全與完善的法律體系。當前，湖州已經(jīng)制定的地方性立法大多屬于專項立法，且在立法指導(dǎo)思想與立法原則上，都沒有明確低碳發(fā)展理念，以至于具體的低碳城市建設(shè)法律制度與規(guī)則處于缺失狀態(tài)。低碳城市綜合立法的缺失，直接導(dǎo)致了低碳城市法律制度的訂立缺乏綜合性引領(lǐng)，與其他單項立法銜接不暢。世界上有很多國家(例如蘇格蘭、德國、日本等)，通過直接的綜合立法來促進低碳發(fā)展，都得到了有效實踐(2)例如：日本《城市低碳化促進法》、英國《氣候變化法》、韓國《低碳綠色發(fā)展基本法》、德國《2012年溫室氣體配額法》《二氧化碳捕捉與封存計劃示范法》等。。湖州在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域享有地方立法權(quán)，可以借鑒國內(nèi)外先進理論成果與實踐經(jīng)驗，結(jié)合湖州發(fā)展實際，在已有專門立法的基礎(chǔ)上促進低碳城市建設(shè)的綜合立法。湖州市低碳城市綜合立法需堅持以下立法原則：(1)堅持發(fā)展原則，實現(xiàn)低碳城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏目標。(2)堅持實際原則，立足于湖州的發(fā)展現(xiàn)狀、資金技術(shù)支持狀況等現(xiàn)實狀況，體現(xiàn)湖州的特色與優(yōu)勢，符合湖州低碳發(fā)展的實際。(3)堅持創(chuàng)新原則，大力提倡和促進制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，形成低碳發(fā)展內(nèi)生動力。在法律內(nèi)容上應(yīng)明確湖州市低碳城市建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、具體行為規(guī)則體系、權(quán)責體系等。另外，英國整體污染控制制度表明：環(huán)境政策的整合和環(huán)境管理的一體化是應(yīng)對規(guī)制碎片化的大趨勢[9]52。湖州市的低碳城市法規(guī)應(yīng)當對低碳城市建設(shè)進行全過程管理，采取從預(yù)防到管制、救濟的全過程治理手段；同時，應(yīng)該確立可操作的低碳發(fā)展核心法律制度，包括碳排放總量與目標控制制度、低碳技術(shù)促進制度、低碳市場規(guī)制法律制度、低碳資金激勵法律制度、低碳績效管理法律制度等。最終，通過低碳城市綜合立法的制定，形成以低碳城市綜合立法為綱、單項立法為主干、技術(shù)與管理標準為內(nèi)容、實施細則為支撐的低碳城市建設(shè)法律體系。

2.適時推動現(xiàn)有法律法規(guī)“立改廢” 社會總是在不斷發(fā)展，而法律卻不可能時刻反映社會變化，因而法律具有天然的滯后性。因此，低碳城市相關(guān)法律法規(guī)需要根據(jù)實際情況適時“立改廢”，以適應(yīng)低碳城市建設(shè)的新形勢。自2015年至今，湖州已經(jīng)在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面制定了地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)對城市低碳化發(fā)展有一定的規(guī)范作用。但是，隨著湖州社會的發(fā)展，低碳城市建設(shè)的立法期待目標與現(xiàn)狀之間的差距仍在不斷擴大。雖然，這種情況是諸多因素如低碳觀念不足、行政體制限制等共同作用的結(jié)果，但低碳立法的缺失與現(xiàn)有法律的滯后應(yīng)該是主要原因之一。面對不斷變化的低碳發(fā)展要求，湖州應(yīng)該借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，對已有的地方性立法適時進行“立改廢”，通過理念、制度創(chuàng)新來應(yīng)對新的問題。在對現(xiàn)有法律法規(guī)的“立改廢”過程中，為了避免修改后或新制定的法律法規(guī)與相關(guān)法律法規(guī)的不匹配乃至沖突，可以借鑒德國“包裹立法”模式，對多部法律文件中的有關(guān)內(nèi)容做一次性的“打包”修改，以消解法律之間的沖突，保證法律之間的統(tǒng)一與銜接[10]190-191。

3.多途徑構(gòu)建法律實施保障機制 法律與政策是現(xiàn)代社會治理的重要調(diào)控手段，兩者既有區(qū)別又互為重要補充。在環(huán)境治理、低碳發(fā)展的實踐中，政策與法律手段并用已經(jīng)成為國際社會的慣例，并且取得了顯著成效。以德國為例，它既有專門的碳排放法律法規(guī)，也制定了相關(guān)的條例、碳排放指令、氣候保護戰(zhàn)略。在實踐中，德國兼采政策與法律之效，對低碳化發(fā)展進行導(dǎo)向與規(guī)制。事實上，在缺乏足夠的立法支撐的情況下，低碳政策已成為低碳城市建設(shè)最主要的推動力，為低碳城市立法提供了借鑒。伍德羅·威爾遜曾明確指出：政策本質(zhì)上是由享有立法權(quán)的政治家制定并由行政人員執(zhí)行的法律法規(guī)。湖州當前的低碳城市建設(shè)主要也是在依靠政策推行。為加快環(huán)境治理、領(lǐng)跑節(jié)能降耗、促進低碳發(fā)展，湖州市政府發(fā)布了一系列政策、行動計劃及綠色發(fā)展戰(zhàn)略，例如《浙江省湖州市低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃》《湖州市能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《湖州市人大常委會關(guān)于推進“中國制造2025”試點示范城市建設(shè)的決定》《關(guān)于湖州“生態(tài)+電力”示范城市低碳發(fā)展機制的實施意見》等。這些政策性文件確定了低碳城市建設(shè)的重要依據(jù)，具有很強的操作性和導(dǎo)向性。但是，面對日益嚴峻的碳排放形勢，湖州需要調(diào)適并重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，在協(xié)調(diào)發(fā)揮好兩者作用的同時，構(gòu)建政策與法律的動態(tài)促進機制。為此，湖州可以從以下幾方面著手：(1)政策實施的法制化，包括政策性文件的制定程序、執(zhí)行程序、評估程序合法化。(2)在政策成熟情況下，適時將政策吸收或轉(zhuǎn)化為地方性法律法規(guī)。(3)完善法律法規(guī)的配套細則與政策，推動地方性法律的落地執(zhí)行。

4.科學(xué)謀劃低碳城市建設(shè)規(guī)劃 規(guī)劃(計劃)的法治提升對低碳發(fā)展戰(zhàn)略長期實施具有重要意義。英國2008年通過《計劃法案》，并不斷加強戰(zhàn)略或計劃立法。在此基礎(chǔ)上，英國建成應(yīng)對氣候變化的法律體系，為低碳發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)[11]77。在中國當前的行政體制下，城市規(guī)劃既是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的重要舉措，也是地方立法的重要組成部分。湖州在制定城市總體規(guī)劃的過程中一貫重視生態(tài)保護：2019年，《湖州市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)草案》公布，明確提出踐行“兩山”理念，打造生態(tài)樣板城市，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。湖州當前的城市建設(shè)正處在快速發(fā)展時期，在規(guī)劃方面不僅應(yīng)該提出低碳理念，更應(yīng)該一手抓“牛鼻子”，理清重點問題，另一手出具體條款，引導(dǎo)低碳城市建設(shè)其他方面的開展。(1)減少城市建設(shè)過程的高碳化，避免重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、規(guī)劃不連續(xù)等問題。(2)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，采取密度控制、功能分區(qū)等措施，實現(xiàn)城市功能中心與空間組團的科學(xué)配置，走緊湊式城市發(fā)展道路。(3)科學(xué)制定交通規(guī)劃，通過開展公交示范城市建設(shè)、提倡綠色出行、加快新能源車推廣等途徑，加快低碳交通的建設(shè)與發(fā)展。(4)做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，通過加大高耗能企業(yè)整治力度、明確耗能標準、嚴控污染企業(yè)數(shù)量、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等手段，加快城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級。(5)推動綠色建筑發(fā)展，通過培育綠色建筑產(chǎn)業(yè)、加強標準體系建設(shè)、制定激勵和約束政策等途徑，進一步加快綠色建筑的普及。

5.多途徑保障低碳城市建設(shè)法律法規(guī)實施 法律的生命在于執(zhí)行。與環(huán)境法類似，低碳城市建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)涉及多方利益，若無有效的法律實施機制，有法不依、執(zhí)法不嚴的困境或?qū)㈦y以避免。為防止低碳城市建設(shè)地方性法律法規(guī)成為“軟法律”，湖州可以從以下幾方面構(gòu)建完善的法律實施保障機制：(1)保障公眾參與。低碳城市是低碳生活與低碳經(jīng)濟的融合，需要政府、企業(yè)、民眾等多方主體的參與。劉志林、戴亦欣等明確指出：在低碳城市的發(fā)展過程中，居民和企業(yè)發(fā)揮著不可或缺的作用[12]6。政府應(yīng)該引導(dǎo)民眾樹立低碳理念、實行低碳消費、踐行低碳生活，這樣才能形成全民參與低碳城市建設(shè)的局面。同時，要充分保障民眾在低碳城市立法、相關(guān)政策制定與執(zhí)行中享有參與、知情、公益訴訟等權(quán)利。(2)建立健全責任追究機制。“法律失效”的一個重要原因在于違法成本過低。低碳城市法制化建設(shè)應(yīng)該通過有效的責任追究機制，發(fā)揮法律的強制性功用，把潛在違法行為扼殺在搖籃里，督促全社會守法遵法。(3)完善信息披露制度。制定低碳城市碳排放政策與目標的前提之一是全面掌握碳排放主體的碳排放信息。因此，低碳城市建設(shè)地方性立法必須對碳排放信息披露制度進行明確的、可操作的規(guī)定。碳排放信息披露制度應(yīng)該根據(jù)實際情況來制定，同時要兼顧保密性與公益性。碳排放量等常規(guī)信息必須按要求全面公開，涉及商業(yè)秘密等關(guān)鍵性信息視情況可以不予公開。碳排放信息的披露必須符合公開要求，并接受相關(guān)部門與社會大眾的監(jiān)督。

綜上，在全球氣候問題頻發(fā)的當下，低碳城市建設(shè)已成為世界經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。低碳城市建設(shè)離不開法律制度的激勵、引導(dǎo)和約束。如何發(fā)揮立法在低碳城市建設(shè)中的導(dǎo)向性、平衡性及保障性功能，加快低碳城市建設(shè)步伐，是亟待我們思考和認真解決的問題。加快進行低碳城市建設(shè)綜合立法，對現(xiàn)有相關(guān)法律適時進行“立改廢”，調(diào)適并重構(gòu)政策與法律關(guān)系，科學(xué)謀劃低碳城市建設(shè)規(guī)劃，強化法律實施保障等措施，可為我國完善低碳法制、建設(shè)低碳城市提供有效路徑。