對口支援西部地區(qū)高校政策的反思和前瞻

杞 蕾

（中央民族大學(xué)教育學(xué)院，北京 海淀 100081）

基于國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和東西部地區(qū)高等教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)實局面，2001年，教育部啟動實施“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”，北京大學(xué)、清華大學(xué)等13所高校被指定為支援高校。支援高校采取“一對一”的方式對口支援石河子大學(xué)、青海大學(xué)等西部地區(qū)重點建設(shè)高校。［1］對口支援西部地區(qū)高校政策實施近20年來，初步構(gòu)建起東西部地區(qū)高校對口支援體系，促使一批西部地區(qū)受援高校辦學(xué)實力和水平得到較大提升，受援高校教師隊伍建設(shè)成效顯見、人才培養(yǎng)質(zhì)量明顯改善、學(xué)科建設(shè)和科研水平提升取得重大突破、辦學(xué)理念和管理能力建設(shè)提升取得實效、信息化水平顯著提升、對外交流與合作取得重大進展。對口支援西部地區(qū)高校政策已經(jīng)成為促進區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的新舉措，培育西部地區(qū)高校自我發(fā)展能力的新路徑，實現(xiàn)東西部地區(qū)合作共贏的新機制，政策成效值得肯定。但需要指出的是，在西部地區(qū)高等教育發(fā)展總體上取得歷史性成就的同時，仍然面臨很多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。中國特色社會主義進入新時代，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施和“一帶一路”倡議的推進給西部地區(qū)高校發(fā)展帶來了新的歷史機遇。西部地區(qū)依托自身自然、資源和區(qū)位優(yōu)勢成為向西開放的前沿，成為我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長極。作為推動西部地區(qū)高等教育發(fā)展的重要政策安排，對口支援西部地區(qū)高校政策的優(yōu)化需要予以更多關(guān)切。

一、對口支援西部地區(qū)高校政策工具維度分析

（一）數(shù)據(jù)來源

本文所選取的對口支援西部地區(qū)高校政策文件主要來源于教育部、國務(wù)院官方網(wǎng)站。按照關(guān)鍵詞進行檢索，所選取的政策類型為意見、通知、決定等，共篩選出22份涉及對口支援西部地區(qū)高校的政策文本。對篩選出的樣本內(nèi)容進行量化分析。

（二）分析方法

政策工具是達成政策目標(biāo)的路徑和手段。政策工具選擇的適當(dāng)與否直接影響到政策目標(biāo)的最終實現(xiàn)。綜合借鑒麥克唐納和埃默爾（Mc?Donnell&Elmore）以及施耐德和英格拉姆（Sch?neider&Ingram）對政策工具的分類，將對口支援西部地區(qū)高校的政策工具分為權(quán)威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具。

權(quán)威工具（mandates）是上級運用政治權(quán)威對政策實施對象的行為進行強制性的規(guī)定。這種政策工具需要具有高度的政治支持，其優(yōu)點在于效率高、便于自上而下的控制，成本相對較低，但是容易使執(zhí)行者產(chǎn)生被動和消極情緒。“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”啟動之初，東西部地區(qū)支援高校和受援高校的對口支援關(guān)系由教育部等相關(guān)部門直接指定，并以“政治任務(wù)”的形式加以動員并組織實施，具有強制性和命令性。如2001年《關(guān)于實施“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”的通知》中規(guī)定，“根據(jù)西部地區(qū)重點建設(shè)高校（簡稱受援高校）的學(xué)科特點和意愿，北京大學(xué)、清華大學(xué)等13所高校被指定為支援高校。支援高校采取一對一的方式，實施對受援高校的支援和全方位合作。”［2］2002年《教育部關(guān)于做好對口支援新疆高等師范學(xué)校工作的通知》中“安排華東師范大學(xué)支援新疆師范大學(xué)，東北師范大學(xué)支援伊犁師范學(xué)院，華中師范大學(xué)支援喀什師范學(xué)院。”［3］

激勵工具（inducements）是指通過正向或負向的反饋來調(diào)動和激發(fā)政策實施對象主觀能動性的政策手段。激勵工具適合于鼓勵差異行為模式的情境，即存在大量潛在的愿意執(zhí)行政策的個人或機構(gòu)，同時這些個人或機構(gòu)又缺乏相應(yīng)的資源來執(zhí)行政策，主要方式包括補貼、撥款、財政轉(zhuǎn)移支付、稅收激勵等，也被稱為市場化的政策工具。如2005年《教育部關(guān)于實施“援疆學(xué)科計劃”的通知》在經(jīng)費問題中規(guī)定，“支援方要在人、財、物等方面對受援方給予實質(zhì)性的支援。支援方為受援方培養(yǎng)學(xué)科梯隊人才，開放實驗室和共享信息等，原則上實行免費政策。有條件的高校可以設(shè)立對口支援專項經(jīng)費并納入年度預(yù)算，確保“援疆學(xué)科建設(shè)計劃”［4］的順利實施。我部將爭取國家有關(guān)部委的支持，并在有關(guān)的項目專項中統(tǒng)籌安排。”2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提到“國家公派出國留學(xué)繼續(xù)采取傾斜政策，是中西部高校教師有更多出國進修學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會。”［5］

象征和勸誡工具（suasion）是指通過對政策實施對象加以引導(dǎo)，促使其產(chǎn)生相應(yīng)的價值觀和信念，從而自發(fā)而主動地采取相關(guān)行動。這種政策工具容易建立和實施，成本較低。如2000年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動?xùn)|西部地區(qū)學(xué)校對口支援工作的通知》中提出，“除義務(wù)教育外，在職業(yè)教育和高等教育方面也可以做些力所能及的工作。”［6］2010年《教育部關(guān)于進一步推進對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作的意見》中提出要“不斷提高思想認識，夯實對口支援工作的思想基礎(chǔ)。”［7］

能力建設(shè)工具（capacity building）是指通過向政策實施對象提供人力、智力、財力資源的支持以期產(chǎn)生長期的效果。能力建設(shè)所投入的各項資源是一項長期的投資，需要依靠持久的政治支持。如2001年《關(guān)于實施“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”的通知》中提出，“實施‘對口支援計劃’要以人才培養(yǎng)工作為中心，以學(xué)科專業(yè)建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、學(xué)校管理制度與運行機制建設(shè)為重點，爭取用五年的時間，使受援高校的教學(xué)、科研和管理水平有較大提高，為受援高校的長遠發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。”［8］2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》中指出，“支援高校要制訂相應(yīng)計劃，通過多種方式幫助受援高校培養(yǎng)、培訓(xùn)在職教師，著力提升受援高校教師的教學(xué)科研水平。支援高校可向相關(guān)部門申請定向培養(yǎng)博士、碩士研究生單列招生指標(biāo)，用于受援高校現(xiàn)有師資隊伍的培養(yǎng)。”［9］

系統(tǒng)變革工具（systematic changes）是指通過整個機制和制度的轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)權(quán)力責(zé)任的重新分配以實現(xiàn)政策目標(biāo)。主要形式包括成立新組織，合并、裁減或撤銷原有組織，重新界定組織職能等。如2013年《中西部高等教育振興計劃（2012—2020年）》中提到，要“創(chuàng)新對口支援方式，繼續(xù)實施團隊式對口支援，根據(jù)受援高校的不同辦學(xué)定位和辦學(xué)特色，分類制訂不同模式的團隊式支援方案”。［10］

（三）結(jié)果討論

1.統(tǒng)計結(jié)果。通過對22份主要政策文本的統(tǒng)計分析，可以發(fā)現(xiàn)對口支援西部地區(qū)高校政策工具中，使用頻次最高的是權(quán)威工具，在各個階段都占據(jù)了主體部分，占比為42%。其次是能力建設(shè)工具，占比為34%，也是最主要的政策工具之一。而象征和勸誡工具、激勵工具以及系統(tǒng)變革工具的使用頻次偏低，分別為14%、5%和5%。這表明目前相關(guān)部門仍然主要通過權(quán)威工具這一政策工具推進對口支援西部地區(qū)高校政策的落實，同時也在注重提升西部地區(qū)高校的自我發(fā)展能力以促進西部地區(qū)高等教育的高質(zhì)量、內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展。

2.討論。從統(tǒng)計結(jié)果可以看出，對口支援工作中過多權(quán)威工具的使用，以強制性“政治任務(wù)”的形式組織實施，各級各部門積極性下降，主觀能動性發(fā)揮不足，造成了一定程度資源投入的低效和浪費。西部高校辦學(xué)實力的整體提升在于學(xué)科建設(shè)和教師隊伍建設(shè)，這兩個關(guān)鍵領(lǐng)域都具有投入大、回報晚、周期長的特點，需要國家通過持久的政治支持，保持政策的長期、穩(wěn)定和連續(xù)供給，增加能力建設(shè)工具的使用來進行系統(tǒng)規(guī)劃和組織實施。此外，應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的動員話語，通過象征和勸誡工具，以合作共贏的共同目標(biāo)促使支援高校和受援高校雙方對對口支援工作予以高度重視，主動作為，積極作為。對口支援西部地區(qū)高校政策實施近20年來，權(quán)威工具作為最主要的政策工具，其作用的發(fā)揮已經(jīng)進入疲軟期，應(yīng)適當(dāng)?shù)赝ㄟ^使用系統(tǒng)變革工具，重新劃分中央政府、各省區(qū)市政府、高校的權(quán)責(zé)關(guān)系，引入社會力量參與機制，作為對口支援政策的補充，強化地方政府主體責(zé)任，推動對口支援工作重心下移到各高校、各院系，加強雙方的資源整合，進一步提高資源使用效率。通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，激勵工具的使用頻次相對偏低，盡管國家和各級地方政府出臺了各項傾斜政策幫扶西部地區(qū)高校發(fā)展，但是其實際效益仍然是存疑的。因此，應(yīng)該進一步增加激勵工具的使用，將傾斜政策落到實處。

政策工具是以實現(xiàn)政策目標(biāo)為最終目的的，然而每種政策工具適用環(huán)境和作用機制的屬性存在不同，對實現(xiàn)對口支援西部地區(qū)高校政策不同方面目標(biāo)的適用性和效果存在差異。對口支援西部地區(qū)高校政策的主要目標(biāo)是實現(xiàn)受援高校教師隊伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)和科研水平、辦學(xué)理念和管理能力等方面的全要素提升。為了更好地提升對口支援西部高校政策工具的針對性和適用性，提升高等教育資源配置水平和使用效率，必須要進一步優(yōu)化相關(guān)政策工具的組合使用。

二、對口支援西部地區(qū)高校政策的反思和前瞻

（一）保持長期、連續(xù)、穩(wěn)定的政策供給

教育領(lǐng)域的對口支援工作與其他領(lǐng)域?qū)谥гぷ飨啾龋泳哂谢A(chǔ)性、先導(dǎo)性和前瞻性的特點。而政策效果一定程度上取決于政策過程的連續(xù)性。要繼續(xù)保持對口支援西部地區(qū)高校政策的長期、連續(xù)和穩(wěn)定輸出，制定從中央到地方、從支援高校到受援高校的一攬子政策作為對口支援西部高校工作的有力保障，讓受援高校和支援高校“敢邁步”、“邁大步”。“對口支援西部高校計劃”還要與“中西部高等教育振興計劃”、“中西部高校綜合實力提升工程”、“中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程”、“部省（區(qū)、市）共建”等政策配套實施，通過政策組合拳的系統(tǒng)效應(yīng)，著力增強西部地區(qū)高校“造血能力”，實現(xiàn)西部地區(qū)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）健全經(jīng)費投入保障機制

對口支援工作在2001年啟動之初就確定“所需經(jīng)費由支援高校從各條渠道籌集的資金中統(tǒng)籌安排”［11］的原則。盡管“十一五”期間，中央財政投入了5520萬元用于資助受援高校教師進修學(xué)習(xí)，并在“十二五”期間設(shè)立1.5億元專項資金支持對口支援工作，各省區(qū)市、支援高校和受援高校也安排了相應(yīng)的專項經(jīng)費［12］，但是對于數(shù)量逐漸龐大的對口支援高校來說，經(jīng)費投入仍然遠遠不夠。缺乏專項資金的支持導(dǎo)致了一定時期內(nèi)支援高校的“輸血”援助出現(xiàn)成本收益不相稱，投入產(chǎn)出比失衡，逐漸成為制約對口支援可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。建立對口支援長效機制，要求國家和地方政府統(tǒng)籌管理，將對口支援西部地區(qū)高校納入國家和地方高等教育發(fā)展整體規(guī)劃，設(shè)立長期的、穩(wěn)定的對口支援專項資金，確保財政性教育經(jīng)費足額撥付且逐年增長，鼓勵支援高校和受援高校多渠道籌措資金，引入社會力量參與，優(yōu)化高等教育經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)，建立健全全過程全方位的教育經(jīng)費支出監(jiān)督體系，實現(xiàn)對口支援專項資金的效益最大化。

（三）優(yōu)化對口支援高校布局結(jié)構(gòu)

支援高校要將援助重點放在受援高校的基礎(chǔ)能力建設(shè)和自我發(fā)展能力上，逐步調(diào)整對口支援重點，瞄準(zhǔn)制約西部地區(qū)高等教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域。進一步擴大對口支援范圍，提高西部地區(qū)高校受援比例。西部地區(qū)高等教育實力的整體提升，既需要一批高水平研究型大學(xué)發(fā)揮區(qū)域性引領(lǐng)、示范作用，培養(yǎng)西部地區(qū)區(qū)域特色學(xué)科的學(xué)術(shù)研究人才，也需要一定數(shù)量的高質(zhì)量普通本科院校和高職院校，培養(yǎng)服務(wù)西部地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)的實用技能人才。東西部地區(qū)高校的差距在一定時期內(nèi)將仍然并且長期存在，東西部高校的協(xié)作幫扶將是一定時期內(nèi)提升西部地區(qū)高校辦學(xué)實力和水平的現(xiàn)實選擇。除支持建設(shè)西部地區(qū)重點高校外，有條件的省份應(yīng)主動作為，逐步實現(xiàn)省屬本科院校、高職院校對口支援的全覆蓋。進一步創(chuàng)新對口支援模式，由“一對一”為主體的支援模式逐漸發(fā)展為“多對一”、“團隊式”等多種形式并存，加強優(yōu)質(zhì)資源整合和優(yōu)勢學(xué)科互補力度。

（四）優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)

發(fā)揮高層次人才引領(lǐng)作用，建立優(yōu)先支持、傾斜支持的政策機制。在“長江學(xué)者獎勵計劃”、“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”等各項高層次人才計劃實施中適當(dāng)向西部地區(qū)高校傾斜，建立合理有序的人才流動機制。采取多渠道、多途徑為受援高校培養(yǎng)和培訓(xùn)在職教師，全面提升受援高校教師的教學(xué)科研水平。鼓勵支援高校單列博士研究生招生指標(biāo)用于定向培養(yǎng)受援高校教師，提升受援高校教師學(xué)歷層次，優(yōu)化受援高校教師隊伍結(jié)構(gòu)。深入實施銀齡教師支持西部計劃、援藏援疆萬名教師支教計劃等，緩解西部地區(qū)高校師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理的矛盾，采取傳、幫、帶的方式，指導(dǎo)受援高校教師做好教學(xué)和科研工作，把先進教學(xué)方法和科研理念傳授給受援高校教師。

（五）加強優(yōu)勢特色學(xué)科專業(yè)建設(shè)

“西部高校的特色之路就是既要與全國重點大學(xué)錯位，避免研究型追趕誤區(qū)，也要與同類地方院校錯位，避免同質(zhì)化發(fā)展傾向。”［13］國家深入推進“一帶一路”倡議的歷史機遇使西部地區(qū)從開放的“末梢”變成開放的前沿，也為西部地區(qū)高校提供了廣闊的成長空間。對口支援西部地區(qū)高校應(yīng)該著重支持與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展契合度高的學(xué)科專業(yè)建設(shè)，支持區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、特色領(lǐng)域的急需緊缺人才培養(yǎng)，提升受援高校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。加大對西部地區(qū)高校自然科學(xué)、哲學(xué)社會科學(xué)研究項目的傾斜支持，提高立項規(guī)模和資助力度。加大力度支持西部地區(qū)高校服務(wù)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)研究和特色研究，繼續(xù)深入實施西部和邊疆地區(qū)項目以及新疆、西藏地區(qū)項目，逐步擴大西部地區(qū)高校受益范圍。鼓勵支援高校與受援高校聯(lián)合申報，把區(qū)位劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲袃?yōu)勢。為推動西部大開發(fā)形成新格局和“一帶一路”建設(shè)提供人才支撐和智力支持。

（六）推進數(shù)字化資源共建共享

教育信息化是推動教育現(xiàn)代化的有效路徑，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的時代背景為對口支援模式的創(chuàng)新注入活力。“對口支援西部地區(qū)高校計劃”的進一步實施，要大力推進教育與信息技術(shù)深度融合。通過援建數(shù)字化教室、數(shù)字化圖書館等校園信息化網(wǎng)絡(luò)以及實現(xiàn)國家精品公開課程向西部地區(qū)高校免費開放，將東部地區(qū)高校的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源輸送到西部地區(qū)高校，建立東西部地區(qū)高校之間優(yōu)質(zhì)數(shù)字化資源的共建共享機制。

（七）建立健全科學(xué)有效的對口支援評估監(jiān)督體系

對口支援西部地區(qū)高校政策評估監(jiān)督主要涉及到支援高校和受援高校的資源投入、政策執(zhí)行過程和政策執(zhí)行效果。應(yīng)該更加突出績效導(dǎo)向，建立健全對口支援績效評價機制，積極采用第三方評價，激發(fā)東西部地區(qū)各對口支援高校的內(nèi)生動力和發(fā)展活力。