基于居住權的住房保障制度創(chuàng)新探析

劉亞娟

引言

居住權是我國《民法典》的重要制度創(chuàng)新之一。《民法典》物權編設專章規(guī)定了居住權制度，明確居住權人有權按照合同約定或者依據(jù)生效遺囑對他人的住宅占有、使用，以滿足生活居住的需要。增設居住權反映了物權法的價值判斷之變[1]，豐富了物權的類型，勢必對我國住房制度和居民住房需求的實現(xiàn)方式產(chǎn)生深遠影響。住房保障是我國住房制度和社會保障制度的重要組成部分，目前已經(jīng)形成了以經(jīng)濟適用房、政策性租賃住房和共有產(chǎn)權住房為主體并結合推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)改造的住房保障體系基本框架[2]，包括了以住房所有權或者租賃關系為基礎的一系列制度。現(xiàn)行住房保障制度雖以解決居民居住問題為目標，但并不涉及民法意義上居住權，因為《民法典》出臺之前我國并無居住權制度。

《民法典》規(guī)定的居住權對于住房保障制度有什么影響和意義？作為一種新型物權，居住權無疑為解決居民住房問題提供了購買和租賃之外的第三條制度通道。在《民法典》確立的居住權制度的基礎上，為豐富居民住房權的實現(xiàn)方式和住房保障方式以滿足多樣化的住房需求，可以考慮居住權是否適合引入住房保障制度，以及進一步如何進行制度創(chuàng)新以完善住房保障制度。這需要充分認識居住權制度的優(yōu)勢和不足，并分析住房保障事業(yè)發(fā)展的制度需求，尋找二者的契合之處并進行合理的制度設計。從住房保障制度發(fā)展的視角，就是如何選擇住房制度改革的方向，以及如何更好實現(xiàn)住房保障目標的問題。

一、住房保障制度引入居住權的必要性

住房權已經(jīng)是國際社會公認的基本人權①，通常被界定為公民有獲得維持其生存、生活必需的住房的權利，旨在解決公民特別是弱勢群體的住房困難，目標是住有所居。國內(nèi)對住房權的理解也逐漸從“居者有其屋”轉變?yōu)椤白∮兴印盵3]。住有所居目標的實現(xiàn)需要法律制度和住房政策的支撐，我國已經(jīng)建立起以商品住房為主、保障性住房為輔的住房制度，解決了絕大部分居民的居住問題，是對憲法意義上住房權的保障。但是，主要面對弱勢群體的住房保障工作仍面臨不少困難，其原因除了社會經(jīng)濟條件、政策層面問題外，法律制度缺憾也是重要方面，憲法上住房權的落實還有待具體制度進一步完善。居住權制度入典為住房保障制度的發(fā)展和完善提供了新的通道。

(一)民法上的居住權制度及其特征

居住權起源于羅馬法，其概念在我國最早出現(xiàn)于最高人民法院2001年的相關司法解釋中②，之后民法典草案多個版本和2004年物權法草案都設計了居住權制度，國外也有規(guī)定居住權的立法例。但因學界對此存在不同觀點，立法機關也認為居住問題可以通過其他法律途徑解決，2007年頒布的《物權法》并未規(guī)定居住權制度[4]。為貫徹黨的十九大提出的加快建立多主體供給、多渠道保障住房制度的要求，《民法典》專門規(guī)定了居住權這一新型用益物權，正式確立了我國的居住權制度。

居住權在我國法律上的虛化并未妨礙實踐中對其形成認同[5]，《民法典》規(guī)定居住權制度回應了社會實踐需求，確認了理論共識，確立了居住權制度的基本規(guī)則，明確居住權是依合同對他人的住宅享有占有、使用以滿足生活居住需要的用益物權。具體規(guī)則上，合同形式?jīng)Q定了居住權的意思自治基礎，不得轉讓和繼承的規(guī)定堅持了居住權的人役權屬性，須登記而設立顯示了居住權的嚴格形式要求，基本形成了對象和內(nèi)容明確、尊重當事人意思并進行嚴格形式管控的居住權制度。同時，《民法典》的規(guī)定保留了一定的靈活性，例如居住權以無償設立、不得出租為原則，但可通過當事人約定加以改變。居住權制度的立法選擇應當可以止息部分爭議，但是學理上對居住權制度仍存在不同的理解，例如對其性質、功能等都未完全達成共識，這些不同理解會影響居住權制度的實踐走向，當然，也為居住權實踐創(chuàng)新拓展了空間。例如，關于住宅所有權人的范圍是否包括政府，將決定居住權是否能夠進入公共領域、發(fā)揮社會保障功能。

(二)現(xiàn)行住房保障制度的問題與局限

住房權特別是弱勢群體住房權的實現(xiàn)有賴于政府住房保障，我國已經(jīng)基本建立了多層次的住房保障體系，但是保障性住房的類型多樣而且顯得雜亂無章，歷史上國家安居工程住房、經(jīng)濟適用房、職工安置房、人才安置房等都發(fā)揮了重要作用，近年來老舊小區(qū)拆遷或棚戶區(qū)改造安置房、廉租房、公租房、共有產(chǎn)權住房等也逐步成為住房保障的重要形式③。然而，住房保障形式的多樣化仍未完全建立起公平、普遍的住房保障體系，這反映在住房保障制度發(fā)展的兩難困境上。一方面，產(chǎn)權型保障性住房存在供給成本高、分配不公平等問題。以經(jīng)濟適用房、職工安置房為代表的保障性住房是以低價將住房產(chǎn)權轉移給保障對象，使之獲得有一定限制的所有權，是長期性住房保障。政府雖可收回建設成本，但是長期來看面臨土地供應難題，而且一次性低價優(yōu)惠轉移住房產(chǎn)權導致住房利益分配不公。近年來不少地方開始嘗試以共有產(chǎn)權住房來緩解這些問題，但是共有產(chǎn)權住房的管理也存在不少困難④，產(chǎn)權型保障性住房的缺陷仍十分明顯。另一方面，租賃型住房保障穩(wěn)定性差、難以提供長期住房保障。公租房和廉租房是通過租賃提供住房保障的主要方式，可以克服產(chǎn)權型保障性住房存在的土地供給困局和公平問題，但是租賃關系難以為保障對象提供穩(wěn)定的住房預期，不管是租住期限還是租金都存在變動的可能，租住人難以獲得生活安定感，不利于社會關系的長期穩(wěn)定。

另外還有住房補貼等住房保障形式，但也存在保障對象擔心收入提高影響享受住房保障政策[6]等問題。綜合來看，現(xiàn)有住房保障方式難以在產(chǎn)權支持的穩(wěn)定性和住房租賃或補貼的靈活性之間取得平衡，其保障效果都存在不同程度的問題[7]，也導致了住房保障制度運行中的矛盾乃至社會爭議，這提出了保障制度創(chuàng)新的現(xiàn)實要求。

(三)住房保障改革引入居住權的可能和意義

《民法典》規(guī)定居住權制度為住房保障制度改革提供了新的可能，而且從制度定位和基本架構看，在住房保障中適當運用居住權制度可以有效應對前述住房保障制度面臨的困境。首先，居住權是對他人擁有的住房的占有、使用權利，其特征是不轉移住房所有權，有助于解決產(chǎn)權型保障性住房的土地供給困局和公平難題。其次，居住權的用益物權屬性可以提升權利關系的穩(wěn)定性，有效克服租賃關系的變動性問題。事實上，保障功能被認為是居住權的主要功能，居住權旨在保障家庭成員的居住需求，可以認為是以住房作保障的一種手段[8]，這里是指廣義上的住房保障，內(nèi)涵上包括了政府住房保障即狹義的住房保障。

當然，現(xiàn)行住房保障制度經(jīng)過多年的運行，已經(jīng)形成了相對完整的配套制度體系，社會福利保障、教育資源分配等往往已經(jīng)將住房保障對象納入考慮范圍，基本建立了對住房保障對象的社會服務和扶持體系。居住權作為一種新型權利，既不同于住房所有權也不同于租賃使用權，因此對居住權人的社會服務也應當有所區(qū)別。從居住權的穩(wěn)定性特征看，居住權人與經(jīng)濟適用房的所有權人，可以參照經(jīng)濟適用房的相關配套制度來完善對居住權人的社會服務和扶持制度。

由是觀之，在我國大力推進住房保障、繼續(xù)完善住房保障制度的背景下，《民法典》規(guī)定的居住權制度應當也能夠在住房保障制度變革中發(fā)揮重要作用，準確理解和合理運用居住權對完善我國住房保障制度具有重要意義。

二、基于居住權創(chuàng)新住房保障制度的基本思路

《民法典》寫入居住權制度的初衷是推動住房供給主體和供給渠道的多元化，而且作為民事制度，其發(fā)揮作用的領域主要應當是平等主體之間的居住權關系。但是，正如經(jīng)濟適用房、公租房是基于所有權制度、租賃合同制度建立的住房保障制度一樣，居住權也可以引入住房保障制度，通過制度創(chuàng)新完善住房保障制度體系。

(一)住房保障中引入居住權的可行性

居住權的基本法律關系是住房所有權人與居住權人之間的用益物權關系，在民事主體之間主要以合同或者遺囑方式設立。而現(xiàn)代社會為公民提供基本住房保障本質上是政府義務[9]，住房保障關系是政府與公民間的行政供給和行政管理關系，將民法上的居住權制度引入住房保障領域需要充分考慮主體的特殊性和法律關系性質的改變。

住房保障制度的公法屬性并不妨礙居住權制度的引入。首先，政府提供住房保障可以通過轉移或者賦予民事權利的方式。現(xiàn)行住房保障制度就主要運用了轉移住房所有權和使用權的方式，以公共住房資源來滿足私人居住需求，因此，居住權的私法屬性并不是將其運用到住房保障領域的根本障礙。其次，居住權的核心是保障居住權人的利益，民法規(guī)則也是圍繞居住權人利益的滿足來設計的，對于供給主體即住房所有權人并無資格限制，這與住房保障的目標是一致的，在此意義上居住權也完全可以用于住房保障制度的設計。此為住房保障引入居住權制度的可行性基礎。

針對性的制度設計才能使居住權制度適應住房保障的現(xiàn)實需要。在具備基本條件的前提下，仍需要充分考慮住房保障的特殊性對居住權制度進行針對性改造，明確具體的規(guī)則才能確保居住權制度在住房保障領域發(fā)揮積極作用。從這個角度來看，居住權只是為住房保障目標的實現(xiàn)提供了一個新的制度通道，表現(xiàn)形式是賦予保障對象特定的居住權，但是如何確保居住權獲得的公平合理，居住權內(nèi)容和期限的明確和妥當設置是更為關鍵的問題，需要在住房保障的政府義務框架內(nèi)科學設計，將居住權按照住房保障的目標和要求進行規(guī)則細化和改造。私法滲入公法是必然而有益的[10]，運用居住權制度實現(xiàn)住房保障目標具有理論和現(xiàn)實基礎。

(二)基于居住權重塑住房保障體系

具體到制度層面，需要在整體目標下具體考察不同類型的住房保障方式的功能和作用，以引導、推進形成目標一致、界限分明、功能協(xié)調的住房保障制度體系。現(xiàn)行住房保障制度主要包括產(chǎn)權型保障性住房制度和租賃型住房保障制度，引入居住權制度、建立保障性居住權制度之后，需要結合住房所有權、租賃使用權和居住權的特點，建立不同類型住房保障制度的分工協(xié)作體系。

前已述及，居住權制度可以在很大程度上克服當前住房保障制度面臨的問題，是能夠綜合產(chǎn)權型住房保障和租賃型住房保障之優(yōu)點、克服其不足、更好實現(xiàn)住房保障目標的制度選擇，因此住房保障改革過程中應當逐步建立和完善保障性居住權制度，即以政府提供居住權的方式為特定群體提供住房保障⑤。進而，可逐步擴大保障性居住權的覆蓋范圍、確立其在住房保障制度中的中心地位。但是，不能完全否定現(xiàn)行主要住房保障方式的作用和價值，應當明確其功能，合理限定其適用邊界，仍將其作為住房保障體系的組成部分，以全面實現(xiàn)住房保障的目標。

一方面要合理限定現(xiàn)行住房保障方式的適用范圍。針對產(chǎn)權型保障性住房的供給成本高、分配公平性不足、管理困難等問題，應當逐步減少經(jīng)濟適用房、集資房、共有產(chǎn)權房等的供應，僅在解決歷史上住房分配存在嚴重不公等遺留問題、為特殊保障對象提供長期住房保障時，少量建設和分配經(jīng)濟適用住房，而對于其他的住房產(chǎn)權訴求全部交由市場機制解決。針對租賃型住房保障靈活性強、穩(wěn)定性不足的現(xiàn)實情況，以公租房制度解決新就業(yè)人員、新遷入人員的短期居住問題，對于需要長期住房保障的對象，除了特殊情況仍提供經(jīng)濟適用房外，原則上通過保障性居住權解決其居住需求。

另一方面要逐步確立保障性居住權制度作為主要住房保障制度的地位。在減少產(chǎn)權型保障性住房供應、限定租賃型住房保障范圍的同時，要將住房保障工作的重心轉移到居住權保障上，即由政府組織建設保障性住房，以設立居住權的方式為住房保障對象提供不同居住條件、不同期限的保障性住房；保障對象獲得相對穩(wěn)定的居住權解決居住需求，居住權到期后政府收回住房繼續(xù)提供給其他保障對象。以政府持有住房所有權確保保障性住房的持續(xù)供應特別是土地持續(xù)供應，以居住權期限限制和有償設立解決保障房分配的公平性問題，以居住權的穩(wěn)定性確保保障對象的穩(wěn)定預期。綜合來看，保障性居住權制度可以平衡住房保障的各方面需求和目標，是住房保障制度的理想模式。

總之，以保障性居住權為主要方式，輔以產(chǎn)權型保障性住房和租賃型住房保障，可以形成相對合理的住房保障制度體系，在政府住房供給能力與社會住房保障需求、住房保障的公平配置方面取得平衡。此外，以商品住宅供應為基礎、推廣民法居住權制度實踐，并與保障性居住權制度相呼應，可以從總體上更好地保障公民住房權。

三、以保障性居住權為主的住房保障制度構架

《民法典》居住權一章從效力、功能、設立、性質、消滅等方面對居住權制度做了全面的規(guī)定，有助于保護民事主體對住房的靈活安排，滿足特定人群的居住需求[11]，確立了民法居住權制度。住房保障中引入居住權不能完全按照民事規(guī)則從事，特別是住房供給主體的特殊性、居住權設立目標的公共性要求相應的制度設計和規(guī)則轉變。在此意義上，保障性居住權制度需要運用民法居住權的形式填充住房保障的內(nèi)容才能真正發(fā)揮作用。以保障性居住權為中心改革住房保障制度，需要明確政府在其中的地位和作用、保障對象的范圍和保障程度等，并且明確保障性居住權與既有住房保障方式的關系和銜接規(guī)則。

(一)以居住權方式提供住房保障的政府義務

為社會弱勢群體提供住房保障是現(xiàn)代國家的基本義務，其實現(xiàn)需要政府承擔具體住房保障義務，以特定的住房保障方式加以落實，政府有義務加大住房保障投入、提高公共性程度、保證分配公平和公正以提高住房保障服務水平和居民滿意度[12]。提供經(jīng)濟適用房等產(chǎn)權型保障性住房、公租房等租賃型保障性住房都是政府履行住房保障義務的傳統(tǒng)方式，以居住權方式提供住房保障可以有效回應社會弱勢群體的住房需求，在很大程度上完成政府的住房保障義務。居住權的基本設計是在他人所有的住宅上設定占有、使用的用益物權，對住宅的用益物權可以滿足公民的住房需求，從住房保障的角度，政府的義務在于提供住宅并以設立居住權的方式公平分配給保障對象使用。

保障性居住權賴以設立的住宅來自政府供給，提供房源是政府建立保障性居住權制度的首要義務。房源是政府住房保障工作的決定性因素，在政府集中建設之外，保障房的配建模式和PPP模式發(fā)揮的作用越來越大[13]。從居住權制度的特征來看，如果是在社會主體提供的住宅之上設立居住權，則可以在民法框架之下運行，政府的政策支持可以起到改善公眾住房條件的作用，但不屬于政府直接提供的住房保障。保障性居住權制度的推行應當由政府提供房源保障，政府通過集中建設保障性住房或者回收住宅用地配建保障房產(chǎn)權的方式，直接或者間接獲得住宅所有權，作為設立保障性居住權的基礎，長期持有以提供持續(xù)性住房保障。

政府應建立保障性居住權的公平分配和管理機制。保障性住房的分配是住房保障的關鍵環(huán)節(jié)，分配條件、分配標準、分配順序等決定著住房保障的公平性，政府提供住宅設立保障性居住權作為住房保障的實施方式，分配機制也尤為關鍵。在分配完成后，對于住宅及其使用的管理也影響著居住權的行使，政府作為住宅的所有權人和住房保障管理主體都需要加強對設立居住權的住宅的管理。因此保障性居住權制度中，政府的義務還體現(xiàn)在建立分配和管理機制，確保保障性居住權的公平分配，并加強對設立居住權的住宅的日常管理，監(jiān)督居住權的行使情況。

(二)以居住權保障住房需求的范圍和程度

在明確保障性居住權制度中政府義務的前提下，具體制度內(nèi)容需要從保障對象范圍、保障程度、保障期限等方面展開。民法居住權以合同約定和無償為原則，旨在滿足自然人“生活性”居住需求，這是確定居住權主體及功能范圍的關鍵因素[14]。保障性居住權應當立足于滿足社會弱勢群體的基本住房需求，根據(jù)住房保障的基本目標來確定保障對象和程度等制度內(nèi)容。

首先，保障性居住權制度的覆蓋范圍應根據(jù)住房保障的目標確定。住房保障的對象是住房困難群體，即依靠自身經(jīng)濟能力不足以解決基本住房需求的社會弱勢群體，但住房保障制度實施過程中，具體保障對象的遴選甄別以及覆蓋范圍都還存在一系列問題，需要結合不同保障方式具體確定[15]。居住權相對于租賃住宅使用權具有穩(wěn)定性優(yōu)勢，因此應當主要面對具有長期住房保障需求的對象；不轉移住宅所有權可以避免明顯的分配不公平問題，因此可以在供給能力允許的范圍內(nèi)擴大保障對象的范圍。質言之，保障性居住權制度的覆蓋范圍應當是住房困難且短期內(nèi)難以靠自身力量解決基本住房需求的弱勢群體。

其次，保障性居住權制度要通過房源多樣化來保持合理的保障程度。政府住房保障的主要目標是滿足基本住房需求，一般認為，滿足公民的“基本住房需求”與最低生活保障一樣被作為一項羈束性的法律義務由國家來承擔[16]。基本住房需求之上的改善性需求應當主要依靠市場機制解決，政府的政策支持應當限于間接支持而非直接的保障性住房供給。基于這一目標，保障性居住權的房源應當以滿足居民基本生活需要為標準來建設，并且考慮家庭人口等因素設計不同的房型，以便針對性解決不同群體的基本住房需求。

再次，保障性居住權的設立要以有償和長期保障為原則，特殊情況可以提供無償和終身保障。民法上居住權以無償為原則，允許當事人另行確定，考慮到住房保障歷來以有償提供保障房為原則，保障性居住權的設立也應當以有償為原則，根據(jù)住宅的條件、保障對象的經(jīng)濟能力確定合理的費用標準；對于生活特別困難、納入最低生活保障范圍的保障對象，應當無償提供保障性住房。發(fā)揮居住權的穩(wěn)定性優(yōu)勢，需要設立長期的保障性居住權，例如以十年為期限并設定自動續(xù)期的條件；對于殘疾、年老的住房困難者，應當設立不定期的居住權，僅在居住權人死亡時消滅，為特定對象提供終身的住房保障。

另外，居住權設立應當簽訂書面合同，并遵守登記、不得轉讓和繼承等規(guī)則，這在保障性居住權制度中應當堅持，即保留居住權制度的基本規(guī)則。特別是對于居住權不可轉讓規(guī)則，法律發(fā)展史的考察表明，羅馬法上的居住權的不可轉讓性逐漸被突破，除了意大利之外不少國家如德國的居住權都具有一定的可轉讓性[17]，但是我國《民法典》的居住權不得轉讓規(guī)則更契合住房保障的需求，應當在保障性居住權制度中繼續(xù)堅持。

(三)保障性居住權與其他住房保障方式的銜接

由于產(chǎn)權型保障性住房存在制度缺陷，事實上經(jīng)濟適用房等保障方式也正在逐步退出，共有產(chǎn)權住房還在試點，未能全面推廣，長期來看應當逐步減少產(chǎn)權型保障性住房供給，其穩(wěn)定性優(yōu)勢可以由保障性居住權替代。具體來說，除了解決歷史遺留的住房分配等問題外，保障性居住權制度應當成為住房保障的重要制度，作為解決長期住房保障需求的主要方式。

租賃型住房保障正在逐步走向統(tǒng)一管理，公租房與廉租房制度逐漸合并⑥，并且逐步成為我國住房保障的主要方式。盡管仍存在多方面的問題[18]，但租賃型住房保障的主要缺陷是不能提供穩(wěn)定的住房保障，導致保障對象的福利預期不確定，不利于保障對象的穩(wěn)定生活，甚至導致保障對象為了符合保障條件而放棄自我發(fā)展。保障性居住權制度在產(chǎn)權屬性等方面都類似于租賃型住房保障制度，而且能夠克服后者的不穩(wěn)定性問題，是比較理想的替代性住房保障方式。但是對于新就業(yè)者、城市新移民的短期基本住房需求，公租房仍是比較合適的住房保障方式。因此，租賃型住房保障方式與居住權保障方式的分工，應當以保障對象的經(jīng)濟發(fā)展能力和預期為標準進行劃分，僅在短期內(nèi)存在基本住房困難、具有長期發(fā)展能力的，應當納入租賃型住房保障的范圍；個人經(jīng)濟發(fā)展能力不足、基本住房困難可能長期存在的，應當納入保障性居住權的保障范圍。從判斷標準上，除了基本的收入、職業(yè)等因素外，是否新近就業(yè)、新近遷入應當是主要衡量因素，對住房困難的新就業(yè)者、新移民原則上提供租賃型住房保障，一定期限后再決定是否提供保障性居住權。

整體來看，保障性居住權制度應當覆蓋多數(shù)的住房困難群體，致力于逐步替代當前的經(jīng)濟適用房、共有產(chǎn)權住房等產(chǎn)權型住房保障方式，并與公租房制度相互銜接，由后者解決短期、特殊的住房保障需求，而針對一般住房困難家庭的、相對長期的住房保障主要通過保障性居住權方式來提供。

四、保障性居住權制度的展開路徑

保障性居住權制度建設當是下一步住房保障制度改革的重心，代表著住房保障制度發(fā)展的方向。《民法典》確立了居住權制度的基本框架，但是保障性居住權的特征在于政府介入和管理，更多涉及社會公平等公共性問題，因此需要借用民法居住權制度的基本規(guī)則、在住房保障制度框架下重新進行制度的改進和具體化。

(一)保障性居住權的立法確認

從實踐操作角度，民法居住權引入住房保障領域不存在實質性障礙，政府依據(jù)住房保障的一般目標、在其擁有的住宅之上設立居住權可依《民法典》獲得法律效力。問題在于對政府設立居住權的行為應如何從公法上規(guī)范，這要從政府職權配置、行政決策程序等角度完善規(guī)則以確保住房保障分配過程的公平性。在我國立法與行政權限分配的立法分離型結構中[19]，行政權須從立法權推導而出；住房保障中政府實施保障決策的法律依據(jù)不足問題也飽受詬病，而制定《住房保障法》的呼聲一直存在[9]。因此，保障性居住權制度的推行仍需要立法的確認。

國家統(tǒng)一立法推行保障性居住權是完善住房保障制度的基本途徑。住房保障作為社會保障的重要方面，是政府公共服務職責的基本內(nèi)容，其職權邊界、內(nèi)容和形式應當在國家法律層面確認，效力層級高的規(guī)范方可有效應對目前缺乏統(tǒng)一立法背景下住房保障工作的相對混亂狀況。保障性居住權制度要成為住房保障的主要制度，也需要在國家法律層面確認，并反映到統(tǒng)一的住房保障立法中。

保障性居住權制度需要從政府職權、保障對象、決策程序等方面展開制度設計。保障性居住權在國家法律層面的確認需要明確以居住權提供住房保障的目標，并規(guī)定政府在房源供給、分配制度建設、保障對象的甄別和認定、住房建設和分配決策等方面的規(guī)則，與民法居住權制度相結合形成保障性居住權制度的基本框架，為各地開展具體工作、出臺相關法規(guī)和規(guī)章等提供基本的法律依據(jù)。

(二)保障性居住權制度的基本內(nèi)容

保障性居住權制度除了運用居住權制度的基本規(guī)則外，從住房保障制度建設角度，最重要的內(nèi)容是對政府職權職責的確認。首先，住房保障作為現(xiàn)代國家的一項基本義務，各級政府都有提供住房保障的職責，但中央和地方政府在住房保障方面的職責應有分工，除了政策和細則制定、資金支持等職責外，具體的保障性居住權制度落實要依靠市、縣級政府。其次，要在國家立法確定的框架下通過行政法規(guī)或者地方性法規(guī)進一步明確市、縣級政府的住房保障職責，包括推行保障性居住權的政府措施制定、保障性住房建設、保障范圍劃定等具體內(nèi)容，確保保障性居住權制度對地方政府的規(guī)范約束力。新時代的行政法治要進一步規(guī)范政府配置公共資源的權力，充分保障公民對公共資源的公平分享權[20]，市、縣級政府在保障性居住權設立和分配上應當形成公平的操作規(guī)則。

明確政府職責特別是市、縣級政府的住房保障職責的基礎上，政府決策程序也是保障性居住權制度的基本方面。政府住房保障決策的基本目標是確定合理的住房保障方式和覆蓋范圍，并形成公平的具體分配方案，在保障性居住權制度運行中的政府決策也是如此。具體來說，在行政決策法治化[21]不斷推進的過程中，政府住房保障決策要在遵循行政決策一般要求的前提下，按照基本公共服務均等化的目標作出合理的住房保障決策，從保障范圍、分配過程角度提升住房保障公平性；并建立廣泛的公眾參與、部門制衡等監(jiān)督機制。在保障性居住權制度的實施中，還需要充分考慮具體決策與其他住房保障決策的銜接和配合。

(三)保障性居住權制度的實施機制

保障性居住權制度的實體規(guī)則和程序規(guī)則還需要政府的落實，以具體的實施機制推行保障性居住權制度并完成住房保障的目標。具體而言，保障性居住權制度的實施可以分為兩個方面：一是居住權的設立，即保障性住房的提供、保障對象的甄別以及居住權合同的簽訂過程。保障性居住權合同體現(xiàn)的是政府的住房保障管理職權的行使，性質上應屬于行政合同，內(nèi)容包括住房基本情況、居住權主體、期限等。二是保障性居住權的管理，包括對保障性住房的產(chǎn)權管理、居住權行使的監(jiān)督和居住權登記、續(xù)期以及消滅等事務管理。保障性居住權管理依據(jù)住房保障制度規(guī)定和居住權合同的內(nèi)容開展，要體現(xiàn)政府的住房保障管理目標和居住權人的權益保護需求。

保障性居住權的設立需要通過政府的一系列決策來完成。在確定的住房保障目標下，設立保障性居住權需要政府依據(jù)住房保障法律法規(guī)進行一系列決策，最終完成居住權合同的簽訂，作為居住權管理的基礎。一是房源供給決策，包括保障性住房的建設或者籌集計劃、資金投入力度和房源可投入使用時間等；二是保障范圍的確定，需要從保障對象的經(jīng)濟條件、保障區(qū)域范圍、輪候等分配次序角度界定具體的保障對象；三是分配決策，即為經(jīng)特定程序確定的保障對象提供住宅并簽訂居住權合同，以設定居住權方式提供住房保障。

保障性居住權的管理包括多個方面。設立居住權后，政府作為住宅的所有權人仍應當在物業(yè)服務和管理中發(fā)揮作用，并依據(jù)居住權合同履行義務。對于因信息錯誤等原因不當設立的居住權，要及時采取糾正措施，例如收回居住權、給予相應處罰等。保障性居住權宜由政府統(tǒng)一辦理登記，并按照合同約定和法律規(guī)定的保障條件等辦理續(xù)期、消滅登記等事務。居住權終止的，要及時收回相應住宅。居住權的管理更多是日常事務，雖然從本質上也是政府住房保障義務的內(nèi)容，但基于其日常事務屬性，部分管理職能可以委托專門的機構來完成。

結語

我國住房保障雖然取得了不少成效，但仍面臨諸多問題，產(chǎn)權型保障性住房的提供和分配租賃型住房保障都面臨一些困難，從根源上是因為住房的所有權制度、租賃制度不能完全適應政府住房保障工作的需要。基于我國社會經(jīng)濟發(fā)展情況，現(xiàn)階段我國推行的基本公共服務均等化應選擇最低公平模式，即底線公平模式[22]，住房保障也應當堅持最低公平模式，減少產(chǎn)權型保障性住房的供給，但要為住房困難群體提供穩(wěn)定的福利預期，進而實現(xiàn)適足住房權[23]的目標，以適應我國人民對美好生活的需求逐步從個人經(jīng)濟向民生、社會公平轉變[24]的現(xiàn)實狀況。在《民法典》規(guī)定居住權為新型用益物權的前提下，在住房保障中引入居住權制度，以民法居住權為基礎、在住房保障的政府義務框架下建立保障性居住權制度，是完善我國住房保障制度的重要途徑，保障性居住權制度應當成為我國住房保障制度的重要組成部分，發(fā)揮主要的住房保障功能。作為全新的法律制度，民法居住權規(guī)范效力的發(fā)揮還需要通過解釋論闡明其設立方式、主體范圍、客體界定、法律效力等[25]，保障性居住權制度也需要國家立法的明確支持，并在實踐中逐步發(fā)展完善。

注釋：

① 住房權和居住權是密切相關的兩個概念，甚至存在混用的情形。從區(qū)分的角度，住房權一般是從憲法意義上講的，而居住權通常是從民法意義上講的。本文以《民法典》規(guī)定為理解居住權的基礎，即在民事權利和制度意義上使用居住權的概念。

② 最高人民法院2001年出臺《關于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(一)》，其中第27條第3款規(guī)定“離婚時，一方以個人財產(chǎn)中對生活困難者進行幫助的形式，可以是房屋的居住權或者房屋的所有權”。但對于居住權的含義并無清晰界定。

③ 例如1994年《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設管理辦法》、2007年《廉租住房保障辦法》、2012年《公共租賃住房管理辦法》都是建立和完善住房保障制度的重要文件，地方政府規(guī)章如《上海市共有產(chǎn)權保障住房管理辦法》(2016年制定、2019年修正)等也是住房保障制度的重要組成部分。

④ 共有產(chǎn)權住房兼具保障性和財產(chǎn)性，但分配和轉讓等都存在諸多問題，并非理想的住房保障方式。轉讓等問題參見宋宗宇、張晨原：《我國共有產(chǎn)權住房轉讓制度研究》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2020年第3期，第68-74頁。

⑤ 居住權在《民法典》規(guī)定后更明確了其民事權利屬性，住房保障中參照居住權制度但改變住房提供的主體，由政府提供住房、保障對象享有居住權的制度在性質上已經(jīng)不是民事制度，本文稱其為“保障性居住權”制度。

⑥ 2013年住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關于公共租賃房和廉租房并軌運行的通知》(建保[2013]178號)，租賃型住房保障逐步統(tǒng)一。