休養生息制度背景下的中國耕地保護轉型目標框架與路徑

孔祥斌

為了保障糧食安全，中國實施了世界上最嚴格的耕地保護制度，中國不僅用不到世界9%的耕地養活了世界近20%的人口，而且百姓餐桌越來越豐富。中國實施嚴格的耕地保護制度不僅為保障中國人的糧食安全起到了不可替代的基礎性作用[1]，還為維護全球糧食價格穩定做出了巨大貢獻。黨的十九大以來，國家明確提出了要實施“休養生息”等圍繞耕地資源可持續發展的新要求。因此，必須科學分析耕地保護轉型面臨的問題和體制障礙，厘清耕地保護內涵，深入探究休養生息制度背景下耕地保護轉型目標，周密設計耕地保護轉型路徑。

一、耕地保護轉型是新時代國家安全戰略的重大支撐

黨的十九大以來中國進入了高質量發展和生態文明建設的新時代，中國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，以人民為中心是新時代經濟發展和生態文明建設的根本所在。在高質量發展要求下，需要強化確定性發展目標，增強對未來極端氣候導致全球糧食減產和各國封閉糧食市場而產生的不可控挑戰的應對能力。而在休養生息制度背景下，耕地保護數量、質量和生態需全面轉型，這既是順應高質量發展的必然選擇，也是實現國家糧食安全的必然要求，同時也是推進區域協調發展、實現生態文明戰略的重要手段。

(一)實施耕地數量空間優化轉型是高質量發展的必然要求

中國經濟增長模式已經從高速增長發展模式向高質量發展模式轉變。經過改革開放四十多年的發展，中國經濟發展格局已經發生了巨大變化。改革開放以來，中國經濟重心總體向南轉移，與此同時，各區域間經濟發展分化。2012—2019年，京津冀、長三角、珠三角常住人口分別增加2 209萬、2 489萬和2 519萬人，是全國主要的人口遷入地，而糧食生產重心與經濟重心移動方向相反，從改革開放之初的“南糧北運”到今天的“北糧南運”，糧食主產區和經濟發展優勢區在空間的優勢互補格局已經形成。因此，為實現高質量發展和生態文明發展要求，需要進一步加強形成以北京、上海、深圳、廣州等一系列大城市為核心的經濟發展增長極[2]，提升都市群和中心城市的競爭力，而其他區域則進一步重點建立國家糧食安全、生態安全和邊疆安全優勢互補的發展格局。

(二)實施面向高效利用的農田建設轉型是保障國家糧食永續安全的必然選擇

為了保障國家糧食安全，實現“藏糧于地”的國家戰略，中國啟動了高標準農田建設戰略規劃，到2022年，建成10億畝高標準農田，以此穩定保障1萬億斤以上糧食產能。但是，由于中國人多地少、耕地經營細碎化，導致耕地資源規模化程度低[3]，耕地利用成本高，致使中國的耕地資源利用轉移到了依賴化肥和農藥以及高強度灌溉的生產路徑上[4]，這直接導致了耕地資源對糧食生產的貢獻率不斷降低。因此，加速高標準農田建設，不僅要重視灌溉設施、排水設施以及生產道路的修建等工程方面，還要與休養生息提出的養、退、休、輪、控等工程和農藝措施結合，更要與山水林田湖草系統治理、土地綜合整治與修復結合起來，徹底解決影響耕地資源安全和高效利用的水、土、氣、生的要素限制問題，使生態良田與糧食生產規模化要求相結合，滿足耕地生產的高產高效需求，實現中國糧食的可持續安全。

(三)實施耕地健康管護轉型是為更好滿足人民對美好生活需要的根本途徑

為了保障國家的糧食安全，中國在不同的時期提出了不同的耕地保護政策。中國的耕地保護政策可劃分為以下幾個階段：一是1978年改革開放前耕地保護意識覺醒階段；二是1978—1985年，改革開放初期耕地保護政策起步和提出階段；三是1986—1997年，耕地保護政策探索和發展階段；四是1998—2003年，耕地保護政策體系化形成階段；五是2004—2011年，耕地保護政策系統化完善階段；六是2012年以來耕地保護數量、質量、生態“三位一體”政策強化階段(圖1)。在不同時期，耕地保護與國家發展戰略相協調[5]，針對保障國家糧食安全的關鍵問題，分別提出了以耕地占補平衡為核心的數量保護政策，以及以永久基本農田為核心的數量、質量和生態“三位一體”的特殊管控政策。但是，由于永久基本農田管控重點是對影響耕地的利用方式進行約束和控制，比如禁止挖塘、禁止種植桉樹以及景觀樹種等進行了用途管制和限制，而缺乏對化肥和農藥使用、灌溉強度以及農藝方式等方面的控制，導致了黃淮海以及內蒙地下水下降，南方區域的土壤污染和西北地區的塑料薄膜白色污染等嚴重生態風險問題，導致了耕地質量下降，也導致了農產品品質的下降。而另一個方面，中國國內生產總值已經超過100萬億人民幣大關，人均GDP突破了1萬美元，人民的收入增加使得消費水平出現多層次化和差異化的特征，同時人民對美好生活需求的是綠色、有機、無公害的農產品，但是目前的永久基本農田管護，不能保障耕地的健康、耕地生態安全和優質農產品的生產。因此，耕地保護必須要轉型到以耕地風險管控為核心的方向上，才能滿足人民對美好生活向往的需求。

圖1 中國耕地保護轉型發展脈絡

(四)構建耕地保護橫向經濟激勵轉型機制是促進區域協同發展的重要手段

長久以來，中國耕地資源保護是通過“占補平衡”政策，依托土地利用總體規劃，實現行政區域范圍內的耕地保有量和基本農田保護面積的不減少[6]。但是在耕地保護和永久基本農田管控中，缺乏合理的經濟激勵機制，導致耕地保有量和永久基本農田保護面積大的區域發展權利受損，挫傷區域耕地保護的積極性。同時，以“占補平衡”為核心的耕地數量保護制度，未能很好起到控制優質耕地被占用的作用，還導致了濕地、草地和生態用地的大量開發。因此，在生態文明背景下，必須要建立縱橫結合的耕地保護補償機制[7]，推動耕地保護機制的轉型，推動區域協同發展。

(五)推動耕地保護全面轉型是實現生態文明的重要途徑

生態文明是新時代的主旋律。耕地“占補平衡”中存在占優補劣、占水田補旱地、占近補遠等問題，雖然補充了耕地數量，卻嚴重影響了生態安全。因此，迫切需要從關注耕地數量方面轉移到關注耕地質量和生態上，通過建立負面清單，對耕地利用方式和強度的風險實施嚴格的管控。通過適當進口國外大豆、玉米等作物，緩解耕地利用壓力，并充分利用這一窗口期，讓中國過度利用的耕地得以休養生息，以實現國家糧食的永續安全。因此，中國耕地保護轉型要以休養生息為指引，緩解耕地利用壓力，實現耕地資源永續利用和絕對安全。

二、中國耕地保護面臨的突出問題

(一)耕地資源問題系統解析

1.要協調數量紅線之間的關系

中國耕地保護取得了巨大成就，保證了18億畝耕地紅線。但是，中國耕地保護問題仍是世界難題。一方面，耕地保護仍存在“占多補少”“占優補劣”現象；另一方面中國的糧食進口量逐年增加(圖2)。為了保障人口和經濟發展對農產品高產、穩產和安全生產的需求，中央提出要在2020年確保建成8億畝高標準農田，力爭建成10億畝高標準農田，農業部門建立了糧食生產功能區和重要農產品生產保護區(簡稱“兩區”)，“兩區”耕地面積10.58億畝，占現有耕地面積20.3億畝的52.11%，占永久基本農田面積15.5億畝的68.26%。學者們對耕地資源的空間配置和優化進行了諸多研究，從類型、規模、空間分布等多個視角探索全國耕地空間分布的格局特征[8]，或從耕地分布的地形變化或耕地重心變化角度出發開展不同尺度的耕地時空格局變化研究[9]，以分析耕地空間優化、景觀格局優化、耕地適宜性評價[10-11]研究為主。但是，基于休養生息規模、耕地紅線、永久基本農田量、兩區劃定數量等對耕地空間進行布局優化的研究較少，更缺少基于耕地“彈性空間”的保護政策。如何協同耕地紅線、永久基本農田、兩區劃定數量和高標準農田建設以及耕地資源休養生息的關系，迫切需要研究能夠抵御糧食貿易不確定性的耕地彈性空間布局，對已有的輪作休耕模式與高標準農田建設模式進行協同，形成目標明確、合力共贏的耕地保護轉型目標。

圖2 中國歷年耕地面積和糧食進口量

2.要協同質量提升與休養生息關系

中國傳統意義上的耕地質量建設聚焦于耕地數量和質量的雙提升，以保障糧食安全[12-13]。但是長期高強度利用導致中國耕地基礎地力退化嚴重，糧食貢獻率降低，由1991—2000年的56.1%下降到2012—2019年的50%左右[14-15](圖3)。根據自然資源部公布的耕地質量等別成果，2017年全國中低等別耕地為9 468.98萬公頃，占全國耕地面積的70.42%。耕地質量較低的現狀，使越來越多的學者著眼于研究將高標準農田建設和休養生息相結合以提升耕地質量。但是，在休養生息制度背景下，如何將耕地養、退、休、輪、控等方式與耕地質量建設模式進行協同，通過系統梳理國內外休耕、生態農田建設、土地整治、高標準農田建設模式，研究形成適合中國不同區域的，氣候、地貌、土壤、基礎設施建設協同的耕地質量提升模式勢在必行。

圖3 耕地基礎地力對糧食產量貢獻率

3.要控制耕地利用風險

耕地利用失控化趨勢使得糧食安全可持續性受到挑戰(圖4)。耕地利用導致的嚴重的生態與風險問題包括[16]：全國性土壤酸化[17]，華北地區已經成為世界上最大的“漏斗區”[18]，東北地區土壤有機質含量下降、黑土層變薄[19-20]，長江中下游地區土壤重金屬污染[21]，西北地區農膜白色污染[22]，等等，嚴重制約了耕地資源的可持續利用，威脅了國家可持續的糧食安全和生態安全。

圖4 資源過度利用獲得的糧食產量

4.要提升保護效益

隨著城鎮化進程加快，農業勞動力的轉移，第一產業的比重持續降低，第一產業所占比例由1978年的28%下降到2019年的7.10%，而第三產業的比例在2019年提升至53.90%，從事糧食生產活動的勞動力比例逐步下降，農業兼業化程度不斷提升，耕地收益占農民收入比重持續降低(圖5)。農民也是理性的經濟人，在既有的資源條件和規則之下，他們會根據掌握的信息，做出最有利于自己的理性決策，追求經濟利益最大化[23]，從而導致中國耕地非糧化、非農化加劇。1978—2019年，糧食作物播種面積占農作物總播種面積的比例由1978年的80.36%下降到2019年的69.94%，農戶更愿種植經濟利益高的農作物。

圖5 農戶人均種植業純收入占農戶人均純收入比重

5.要推動區域協同保護

耕地空間分布失衡加速，耕地保護大省發展利益受損，區域發展不協調。中國人均耕地面積東部少，西部多，在胡煥庸線沿線地區形成高值區。胡煥庸線西北部人均耕地面積是東南部人均耕地面積的四倍左右，耕地空間分布失衡加速。中國東南地區土地財政政策，經濟發展勢頭強勁，城鎮化水平迅速提高，而耕地數量大省發展利益受損，造成了發展不協調的問題。

(二)耕地保護政策障礙全面剖析

1.未能將休養生息政策與耕地保護政策進行系統整合，未能建立起適應耕地資源安全和永續利用為目標的耕地保護轉型框架。受實踐需求驅動，近年來眾多學者逐漸認識到了耕地“占補平衡”導致耕地質量下降的問題，并試圖從利用轉型和功能轉型等理論上探討如何構建完整的耕地保護轉型理論，以用于指導耕地保護實踐。但到目前為止，尚未形成有見地的協調耕地休養生息與耕地保護政策，在耕地保護中實現“彈性空間、健康管控、質量提升”的研究還未出現，也未形成完整的耕地保護轉型目標框架。在耕地保護過程中，耕地休養生息、補充耕地、永久基本農田如何進行彈性銜接？休養生息背景下的耕地健康風險如何管控？休養生息背景下的耕地質量如何建設和提高？這些都尚沒有一個明顯的轉型目標框架，以用于指導休養生息背景下的耕地保護轉型。

2.耕地數量保護主要依賴耕地占補平衡等政策，缺乏彈性空間格局的保護，并未與休養生息確定的規模和時序有效結合，從而實現耕地分區分類分級保護。未來3億畝的耕地要實施休養生息，也要進行補充耕地以守住18億畝耕地紅線，邊際耕地退出及休耕與邊際耕地補充矛盾突出。在休養生息背景下，需要將“占補平衡”政策、休耕政策統籌考慮，構建耕地數量彈性保護空間格局，實施耕地分區分類分級保護，完善耕地“占補平衡”政策。

3.基于生產與生態協同的耕地利用風險管控較少，亟須構建耕地利用正面和負面清單指向下的利用風險管控模式。休養生息是基于耕地質量和利用風險問題，為實現耕地可持續利用提出的重大政策，但休養生息也可能帶來耕地基礎設施退化、質量降低等問題，如何管控休養生息負面影響與高強度利用風險問題的政策研究相對較少，也尚未形成體系；風險管控工作尚處于起步階段，既缺少政策和制度，還缺乏相應的鼓勵和推動機制。因此，必須加強耕地休養生息負面效應與高強度利用風險管控模式研究，形成系統全面、統一協調、權威高效的高強度利用耕地風險管控政策，構建安全清單指向下的耕地保護風險管控模式。

4.耕地休養生息與質量建設缺乏協同，亟須形成休養生息與質量建設的協同機制。休耕的目標是實現耕地的可持續生產能力，提高基礎地力，但是也存在主動休耕與被動休耕問題。當前耕地質量提升必須要與耕地休耕規模、重點區域與時序結合，尋求休耕、輪作、免耕等農藝措施與耕地質量提升的工程整治模式的有機融合，并建立相應的協同機制。

當前耕地保護中還存在政府部門協同機制缺乏的問題，如自然資源部的監測和監管、農業農村部的耕地質量建設、生態環境部的生態保育等職能缺乏協同機制。同時，休養生息政策、高標準農田建設政策和永久基本農田建設等政策之間銜接不夠。占補平衡補充耕地過度市場化，僅保障了數量的平衡，但忽視了耕地的質量和風險管控。而且，耕地質量建設政策多是自上而下，缺少經營主體的參與，資金來源渠道單一，建設標準低，管護困難，存在耕地健康風險管控機制缺失、耕地保護監管主體不清晰等突出問題。

因此，在休養生息制度背景下，中國耕地保護面臨著日益突出的四大現實矛盾：(1)堅守18億畝紅線下的耕地“上山下灘”邊際補充與休養生息擴大邊際土地退出之間的矛盾；如何協調休養生息背景下退邊際耕地與“占補平衡”補充耕地之間的關系，完善耕地“占補平衡”制度。(2)高強度集約化利用下耕地利用風險失控與15.5億畝永久基本農田特殊保護的矛盾；如何協調養地、休耕、輪作、污染防控等休養生息模式與永久基本農田特殊管控之間的關系，如何建立基于生態健康風險管控為核心的永久基本農田特殊保護政策。(3)休養生息背景下退耕、休耕、轉用為核心的3億畝耕地休養生息模式與10億畝高標準農田建設的矛盾；休養生息下的休耕、退耕、輪作、控制等以生態修復和農藝措施的產能養護模式與高標準農田建設提升產能的關系，如何建立養地與建設融合的耕地質量提升政策。(4)缺乏基于永久基本農田保有量為核心的耕地保護補償機制，導致區域發展不均衡的問題。如何破解耕地占用與保護區域發展不平衡的問題，建立以永久基本農田保有量為核心的跨縱向和橫向的利益調節機制。

三、耕地保護轉型的目標框架

耕地保護的本質內涵依然是保障中國人的口糧絕對安全，保障耕地資源永續利用，實現生態安全，保障中國農民權益，落實國家“藏糧于地”“休養生息”戰略。

(一)耕地保護轉型必須要把握好數量、質量和生態三者的關系

要保障人口高峰期2030年15億左右人口吃飯的問題，耕地保護的數量是一個基本條件。世界的農業革命在經歷了綠色技術革命以后，迎來了轉基因技術革命，但是，轉基因技術飽受爭議，而綠色、無公害的糧食生產新技術發展停滯。因此，守住18億畝耕地數量紅線依然是耕地保護的頭等大事，是保障糧食安全的基礎。但是，中國水土資源條件區域差距大，18億畝耕地生產能力差異顯著，既有噸糧田，也有大量中低產田，因此，必須建設旱澇保收農田，才能增加糧食安全保障的穩定性和預期性，最大限度降低氣候變化和極端氣候的不利影響以及全球貿易的不確定性影響。而10億畝高標準農田建設是保障國家糧食安全、實施藏糧于地的重器。數量和質量構成了糧食安全的保障，但要實現糧食安全的永續保障，就必須關注耕地的生態。重點是提升土壤肥力，提高土壤中微生物活性，提高土壤有機質含量，降低耕地中的污染風險，降低耕地利用強度特別是降低農藥利用等，通過實施農藝措施來實現耕地可持續利用。通過實施耕地風險管控，最大限度地提升產量，降低化肥、農藥和灌溉用水的使用量，保障耕地的生態安全，實現耕地資源的永續利用。

(二)耕地保護轉型必須處理好休養生息與耕地保護之間的辯證關系

休養生息的目的是通過降低耕地利用強度，比如耕地的復種指數、化肥和農藥的使用量，實施間作、輪作、套作以及免耕的耕作方式，恢復耕地的基礎地力，降低對水資源的耗費以及碳排放，最大限度減少對環境的影響風險，其目標著眼于耕地資源永續利用。耕地休耕不是撂荒，是在保障耕地基礎設施利用的條件下，主動降低強度，通過實施退、休、養、療、治等多種方式，實現耕地資源的永續利用。而耕地保護，是立足糧食安全，基于耕地數量、質量和生態，而實施的三位一體的保護。目前中國耕地數量保護則主要是通過占補平衡來實現，但由于中國耕地后備資源的適宜性和有限性，導致了生態用地被侵占等問題。在生態文明背景下，休養生息也應該是耕地保護的重要手段，而“占補平衡”政策要進行調整和改進，補充耕地要以對農村居民點、廢棄建設用地的復墾為主，并通過提高存量建設用地使用效率，最大限度地減少耕地占用。

(三)耕地保護轉型的目標要求

1.必須保障18億畝耕地數量紅線

18億畝耕地數量是中國糧食安全數量保障的底線。全球氣候變化和極端氣候天氣對中國的糧食生產產生了重要的影響，已有的研究表明，全球氣候變暖使中國的兩熟區和一熟區的生產界限北移。但是，這種氣候變化也加劇了北方氣候干旱的趨勢，近年來北方的地下水不斷下降，地下漏斗已經從黃淮海平原向內蒙古高原延伸。與此同時，氣候變化也加劇了極端天氣的發生，對中國的糧食安全產生了嚴重的負面影響。從全球貿易來講，世界范圍內的民族主義和孤立主義也在抬頭，這種變化加劇了全球貿易的不確定性。因此，必須保障一定數量的耕地以確定性的預期應對不確定的氣候變化、公共安全突發事件和貿易變化，才能真正將中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

2.必須守住優質耕地資源

數量是基礎，而優質耕地資源是確保糧食安全的支撐。從全國范圍來看，水土資源條件好、集中連片的耕地主要分布在東北平原、黃淮海平原、珠江三角洲和長江流域、四川盆地、寧夏平原、河套灌區等區域。因此，守住優質耕地資源，特別是光照、溫度、水分和土壤條件好的區域的耕地是保障糧食安全的關鍵和核心。

3.必須加強高標準農田建設

中國耕地質量總體偏低，農田基礎設施薄弱、防災抗災減災能力不強的狀況尚未根本改變，糧食安全基礎仍不穩固，因此，必須加強高標準農田建設。高標準農田建設要以提升糧食產能為首要目標，聚焦重點區域，統籌整合資金，加大投入力度，完善建設內容，加強建設管理，突出抓好地力提升和高效節水灌溉，加快補齊農田基礎設施短板，提高區域水土資源利用效率，切實增強農田防災抗災減災能力，為保障國家糧食安全提供堅實基礎。

4.必須進行耕地休養生息，提升耕地永續利用能力

長期以來連軸轉和高強度的利用，在提高產量的同時，也對耕地質量和生態帶來了嚴重影響。中國的化肥和農藥使用量已經躍居世界第一，而耕地基礎地力對糧食生產貢獻率不斷降低，不僅低于美國和歐洲等國家，而且遠遠低于世界平均水平。在中國北方，由于過量使用地下水，地下水位不斷下降，已經嚴重影響了生態安全。此外，還存在東北黑土被侵蝕嚴重、有機質含量下降，西北塑料薄膜污染等問題。因此，需實行耕地保護轉型，實施耕地休養生息制度，通過實施養、退、休、輪、控等措施，提高耕地地力，提高糧食生產貢獻率，降低農藥化肥、地下水和薄膜使用量。

5.必須推動耕地高效利用

耕地資源保護的核心是利用，而實現耕地資源的高效利用，既是耕地保護的要求，也是推動現代農業發展和鄉村振興的要求。在農村土地三權分置的制度安排下，不同區域要緊密結合區域資源特點，創新耕地規模化和產業化利用模式，實現耕地規模化、專業化利用，創新”土地整治+土地流轉+專業化”生產模式，借助人工智能、大數據、遙感技術以及物聯網技術，實現耕地資源的精準化管控、精細化利用，最大限度地提升耕地高效利用水平和能力。

6.必須保障農民權益

未來在中國城鎮化水平達到75%～80%時，依然會有4億的人口生活在農村，而耕地資源不僅是實現鄉村穩定和振興的資源保障，更是農民安身立命的關鍵。因此，耕地保護轉型必須以牢固保護農民權益為核心。加快推動城鄉融合，最大限度地實現耕地資源的資產化。在保障農民權益的前提下，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤、耕地異地占補平衡等措施，實現耕地資源的資產化，提高農民的收入水平。

7.必須促進區域協同高質量發展

黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“堅持和完善社會主義基本經濟制度推動經濟高質量發展。”因此，耕地保護轉型要以推動中國經濟高質量發展為核心。要推動高質量發展，就必須尊重經濟發展規律以及區域耕地和糧食生產變化的客觀規律，從區域協同角度出發，在耕地保有量、永久基本農田保護面積以及建設用地總量控制方面，對耕地保護進行精準發力，制定推動適合中國經濟高質量發展的差異化的耕地保護補償政策，實現區域協同高質量發展的新局面。

(四)耕地保護轉型的目標框架

在休養生息制度背景下，耕地保護轉型目標是實現國家糧食的永續安全、推動耕地資源高效和公平利用，保障在未來世界發生巨大不確定條件下，中國人都能夠養活自己。因此，需要建立耕地與非耕地之間彈性調控、耕地數量剛性保護框架，實施以人民健康為中心的永久基本農田風險管控機制，推進保障口糧安全、綠色、高產、高效為導向的高標準農田建設、整治與修復體系。在耕地保護上不僅要實現國家“藏糧于地”的戰略目標，更要實現從以耕地數量保護為核心的保護目標向耕地生態保護目標轉型。實現這一耕地保護轉型戰略目標就是要實行“耕地數量彈性空間、永久基本農田健康管控和耕地質量提升”三個路徑：通過改進耕地占補平衡制度，完善永久基本農田制度，健全高標準農田建設制度，構建耕地動態監管平臺，嚴格實施考核責任制度，建立縱向和橫向結合的耕地保護補償機制。通過建立基于“彈性空間、健康管控、質量提升”協同的耕地保護轉型路徑，最終構建一套面向資源安全的耕地保護轉型政策體系和保障機制(圖6)。

圖6 休養生息制度背景下的耕地保護轉型目標框架

休養生息制度的提出對以“占補平衡”、永久基本農田特殊保護、高標準農田建設為核心的耕地保護制度產生了重大影響。目前中國的休養生息與耕地保護仍是兩個并行的制度體系，迫切需要建立休養生息與耕地保護的協同轉型制度，實現耕地資源安全。

確立休養生息背景下的耕地保護核心目標是生態保護，并以這一目標方向為出發點，分析全球糧食安全治理下，霸權主義視角下的糧食安全觀、歐洲耕地系統生態安全觀和以發展中國家提出的糧食主權觀之間的沖突和矛盾特征，評價三種糧食安全觀對中國耕地糧食安全的可能影響，將三種安全模式結合起來，積極構建基于糧食主權為核心的大國糧食安全觀。就全球氣候變化，糧食貿易依賴度以及國內優質耕地減少，耕地重心北移導致水資源危機、耕地質量退化，非糧化等對中國耕地資源支撐糧食安全的保障能力的態勢進行戰略研判，基于生態文明理念，推動中國耕地保護從數量保護向生態保護轉型，以實現中國糧食的主權安全。

基于中國糧食主權安全思想，以耕地生態保護為轉型目標，架構指導中國耕地保護轉型的實現路徑(圖7)。從紅線約束下耕地彈性空間格局構建、耕地健康清單與風險管控、休養生息與耕地質量提升模式協同建設轉型和區域協同發展等四個方面，建立耕地“空間、健康、質量”協同的耕地保護轉型目標。

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圖7 耕地保護協同路徑框架

四、耕地保護轉型的內容與路徑

(一)耕地保護轉型內容

1.構建2030年人口高峰下的耕地數量彈性空間格局

盡管中國糧食產量已經穩定在6.3億噸以上，但是近年來的進口量也上升到1億噸的高點，而2030年，中國將達到15億左右的人口高峰，如何保障人口高峰下的糧食主權，是必須要解決的問題。中國進入了生態文明時代，耕地數量保護面臨生態退耕和城市發展占用的雙重挑戰，因此，如何平衡耕地紅線、生態紅線和城市增長邊界的關系是決定耕地保有量的一個關鍵。為了應對人口高峰下的糧食需求，需要采用平戰結合的策略，實施糧食生產空間的剛性控制與彈性調控機制。在和平時期，協調生態紅線、耕地紅線和增長邊界，構建出基于優質耕地保護為核心的數量剛性控制。從人口高峰下的極端危機條件下考慮，在一些耕地與濕地、草地、山地、林地過渡區域，建立以優質耕作層為核心的保護機制，這些生態用地在戰時和應急狀態下可以起到耕地的作用，形成生產能力，而在正常條件下退出耕地，形成生態用地；在城市增長邊界內，一方面在建設過程中，實施表土剝離保護優質耕作層，另一方面可以通過技術手段創新，將城市公共綠地、公園以及社區的綠化用地確定為危機條件下的方艙農田。對于耕地空間而言，結合中國耕地資源空間分布特征，構建一個剛性控制的分類分級的耕地數量空間格局。從應對極限危機、逆境危機、一般危機和正常生產保障安全出發，將10億畝高標準農田作為現狀安全下的飯碗田;15.46億畝永久基本農田作為一般危機安全下的糧食保命田；18億耕地紅線作為逆境危機社會穩定田；將現有耕地和彈性保護空間作為極限危機下國家主權安全田。并基于四種安全保障田，實施不同安全數量情景下的數量保護、風險管控、質量建設和保護機制與策略。從優質耕作層和耕地兩個維度構建耕地剛性和彈性空間布局，建立耕地分區分類分級機制，能夠最大限度地應對全球氣候變化以及糧食貿易不確定性帶來的糧食主權風險。

2.基于生產與生態協同的耕地健康風險管控轉型

耕地健康風險管控是實現耕地“數量、質量、生態”三位一體保護戰略的基礎，為實施“藏糧于地”提供資源保障，關乎國家生態安全。依據目前中國耕地利用風險問題，可以劃定為北方地下水下降風險區、南方重金屬污染區、西北綠洲白色污染區、東北黑土侵蝕區、西北鹽漬化風險區等類型區。基于風險形成和發生機制，結合永久基本農田管制規則，提出不同分區的風險管制與控制標準，依據不同風險特點和級別，建立耕地不同利用方式和強度下的正面清單和負面清單；最后，在不同利用清單指向下，確定風險管控方式，形成耕地風險管控策略。

3.基于休養生息與生態良田協同的耕地質量提升轉型

耕地質量建設是提升糧食生產穩定性、抗逆性和彈性的關鍵，是抵御極端氣候變化的有利手段，在提升糧食生產能力、提高生產效率與降低生產成本等方面具有重大作用。同時，休耕、輪作與免耕等休養生息方式對耕地質量建設提出了新的要求。因此，要以耕地可持續利用為目標，建立休養生息與生態良田模式和協同發展路徑，形成以質量提升為導向的耕地建設轉型模式，提升耕地糧食安全保障能力。

借鑒歐美等耕地風險控制與建設經驗和管理模式，從影響中國耕地利用風險的因素出發，依據耕地彈性空間分區，實施分區綜合整治、修復與建設，將耕地風險管控、休耕模式與高標準建設模式有機整合，創新高標準農田建設模式，依托農村合作社、土地托管公司等新型經營主體，圍繞制約糧食產業化生產限制因素，因地制宜地建立適合中國不同生態區的高標準農田建設模式。構建以耕地資源、資產和資本化為核心的耕地利用收益機制，建立以高標準農田重點保護為核心的縱橫結合的保護補償機制，提升耕地糧食生產效益，激發基層耕地保護微觀動力，構筑起以高標準農田為核心的口糧絕對安全的保障路徑。

(二)資源安全利用下的耕地保護轉型政策體系與保障機制

以耕地生產能力為底線、生態安全為前提、耕地高效利用為導向，構建耕地數量彈性空間保護、質量提升、健康管控、權益協同、監管與考核的耕地保護轉型制度框架和實施路徑，形成政策合力，實現耕地保護轉型落地實施。

系統改進“占補平衡”政策，完成從依托后備資源開發到依靠全域土地綜合整治、土地生態修復與復墾方向轉型。基于彈性空間轉型目標，從點、線、面建設占用耕地特征入手，依據相應控制標準以及相關政策，協調四個安全空間關系，建立嚴格的耕地占用控制政策；將“占補平衡”政策與退耕政策結合，嚴格完善補充耕地標準和退耕標準，實施以推動存量建設用地高效利用和以國家統籌為核心的“占補平衡”政策。

2.基于休耕與建設統籌的耕地質量提升政策

科學統籌休耕和耕地質量提升的關系，構建以多主體協同的耕地質量提升政策體系。一是實現國家戰略，要整合有關“東北黑土地保護性耕作、華北地下水超采治理、南方重金屬污染修復”等休耕政策與“高標準農田建設”政策，提升國家對耕地綜合能力的戰略引導作用；二是要強化部門協同能力，將農業農村部在耕地上的“田、水、路、林、渠”質量提升政策與自然資源部實施的“山、水、林、田、湖草”綜合治理修復政策有機結合起來，形成政策合力；三是要激活地方政府動力，特別是建立起區域耕地質量提升與用地保障激勵政策結合的耕地質量提升激勵機制，提升基層政府動力；四是要發揮耕地利用和經營主體的積極性，建立以“高產、高效、低碳”為目標的綜合能力提升的政策引導機制，構建以“產權調整”“適度規模化”“工程、生物、耕作”結合的質量綜合提升的保障制度，完善利用和經營主體的資金投入激勵政策。

3.完善永久基本農田風險管控機制

建立以耕地風險管控為核心目標的永久基本農田特殊管護政策。一是針對中國不同區域耕地風險特征，建立基于正面和負面清單為核心的永久基本農田風險管護政策；二是針對影響區域耕地健康的關鍵要素，建立永久基本農田風險管控監測預警政策；三是針對永久基本農田出現的風險問題，構建部門協同治理體系；四是針對區域永久基本農田出現的重大風險問題，建立管控、約束與獎懲機制體系。

4.構建以永久基本農田保有量為核心的耕地保護縱橫結合的補償新機制

基于各地的永久基本農田保護任務，建立融合“發展權轉移、糧食生產補貼、生態價值供給” 的補償價值測算體系，建立縱橫結合的補償新機制。 一是在補償對象上，要從全部耕地保有量的補償轉移到永久基本農田的補償上來；二是在補償標準上，要從只體現“糧食生產”的耕地生產功能補償到重視“發展權、糧食生產供給、生態價值供給” 耕地發展、生產和生態三個方面的綜合補償上；三是在補償方式上，從重視“省、市、縣、村、農戶”上的單一的縱向補償到將永久基本農田區域保有差異和縱向管理差異結合的縱橫補償機制；四是建立中央耕地保護銀行，核定中央投入保護資本金，設立基于永久基本農田保有量差異的地方永久基本農田核算賬戶，設定永久基本農田價值核算方法，形成保護補償交易方法。

5.構建第三方評估精準監管機制

建立責任考核和動態監管的耕地保護監管機制，引入耕地保護評估機制。實現耕地數量保障、健康安全和質量提升等方面的保護與轉型，必須構建監管機制實現動態監測，并完善政府耕地保護責任目標考核體系。借助國家相關部門現有的耕地質量等別監測網絡，利用大數據、移動互聯網、物聯網等技術，建立基于大數據的耕地保護彈性空間、健康風險和質量提升的動態智慧監測機制，形成耕地保護的動態監測體系。基于耕地彈性空間、健康風險和質量提升的評估體制，定期評估耕地狀況，為耕地保護責任考核提供依據，從而形成耕地保護考核獎懲機制。

結語

耕地保護事關中華民族永續生存與發展，多年來的耕地保護，為保障國家糧食安全起到了巨大作用，但是存在耕地保護與休耕矛盾突出、永久基本農田風險管控失控、休耕方式與建設模式不銜接、區域發展不協同等問題。在休養生息背景下，耕地保護必須適應國家糧食安全需求、人民健康食品需求、區域發展協同需求和高質量發展需求。在耕地保護目標轉型與路徑政策設計中要以耕地資源高效、公平和永續利用為總目標，建立以生態保護為核心的耕地保護轉型目標，科學認識中國耕地數量、質量和生態之間的關系，通過系統改進耕地“占補平衡”制度，完善永久基本農田保護制度，健全高標準農田建設制度，建立耕地“數量彈性空間，永久基本農田健康管控，高標準農田質量提升，區域協同保護”轉型路徑，構建耕地保護縱向和橫向結合的保護補償機制，建立耕地動態監管技術平臺，落實耕地保護目標責任制，實現生態文明時代下的耕地資源永續安全。