丹麥針對稀缺資源發(fā)出“禁采令”

莊嘉

2021年9月17日，丹麥格陵蘭新一屆政府對外正式宣稱，“計劃通過地方性法規(guī)的形式禁止鈾、釷等稀缺礦物資源的開采，并準備叫停科瓦內(nèi)灣礦的開發(fā)”。

科瓦內(nèi)灣礦由澳大利亞礦業(yè)公司格陵蘭礦業(yè)擁有，位于格陵蘭南部庫雅雷克市的一個城鎮(zhèn)納薩克附近。該礦含有大量稀土金屬，但也含有放射性鈾。當?shù)厝藫模绻_采，可能會損害該國脆弱的環(huán)境。

格陵蘭政府在今年4月發(fā)起反對開發(fā)科瓦內(nèi)灣礦的運動后上臺執(zhí)政。該政府格陵蘭礦產(chǎn)資源部部長納賈·納撒尼爾森在首府努克接受路透社采訪時表示：“我們所知道的是，納薩克及其周邊地區(qū)的本底（天然放射性環(huán)境對測量的貢獻）輻射相當高，這意味著該項目將與即將出臺的鈾礦零容忍政策相沖突。”因此，將禁止對鈾濃度高于100ppm的礦床進行勘探。

據(jù)悉，“科瓦內(nèi)灣礦”含有大量稀土等稀缺礦物資源，堪稱世界上最大的稀土礦藏之一。這一消息意味著坐擁世界上最大的未開發(fā)金屬礦床的格陵蘭將關閉稀土等稀缺礦物資源開采的大門，這或?qū)θ蚋呖萍肌儡娛隆⑶鍧嵞茉础⒕茚t(yī)療等諸多依賴于稀缺礦物資源的領域發(fā)展帶來重大影響。

21世紀以來，稀土元素、稀有金屬等稀缺資源的開采始終是世界各國關注的焦點。一方面，利用稀缺礦物冶煉、分離、提取、制取、融合形成的放射性同位素，被廣泛應用于鋼鐵、機械、儀器、食品加工、地質(zhì)勘查、農(nóng)業(yè)、醫(yī)學等民生領域;另一方面，在軍事領域相關稀缺資源常常被用于制造核武器、艦艇、導彈的燃料。鈾、釷等稀缺元素聚集形成的礦產(chǎn)資源已經(jīng)演變?yōu)閲覍用娴膽?zhàn)略性資源，其開發(fā)、生產(chǎn)、利用、衍生往往關乎一個國家、區(qū)域的核政策、核能力和核儲備，不少國家在稀缺礦物資源開采政策上經(jīng)歷了“先松、后緊、再禁”的階段。

以美國為例。2021年4月，美國政府公布耗資2萬億美元的基礎設施建設法案，提出撥款150億美元用于稀土元素冶煉、分離等多個稀缺資源控制項目。但不同于前期的多頭、多領域開發(fā)，如今的美國政府更看重對本土稀缺資源的保護、管制與儲備。效仿歐盟國家，美國政府也將“稀土資源”列入關鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源清單中，明示其為不可或缺的稀有戰(zhàn)略性物資。

不僅僅是稀土資源，根據(jù)美國政府對外公布的清單，“稀土資源只是所列35種關鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源中的一類”。另據(jù)華盛頓“戰(zhàn)略與國際研究中心”（CSIS）能源安全與氣候變化項目高級研究員對媒體所言，“除了稀土以外，美國政府對其他關鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源實際上也給予了高度重視”。2021年3月，美國第46任總統(tǒng)拜登就下令對美國的關鍵供應鏈進行審查，其中包括所有35種關鍵礦產(chǎn)資源。

值得注意的是，美國對稀缺資源奉行的保護、管制與儲備政策，實際上是“禁采國內(nèi)稀缺資源”，但鼓勵進口國外稀缺資源。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)，“美國100%需要進口的就多達14種”。拿銻資源來說，作為蓄電池、化學制品、半導體等領域的主要原材料，“銻”目前已經(jīng)成為比芯片還要珍貴的稀缺資源。高純度鈮鈷銻合金的誕生，令銻資源的應用范圍擴展至星際航行領域。因此，近年來美國政府高度重視銻資源開發(fā)利用，對其實施了嚴格的管制與儲備。由于銻存在稀缺性和不可再生性，美國政府禁止在境內(nèi)進行開采，轉(zhuǎn)而向國外進口銻資源。

與美國國內(nèi)“一刀切”關停稀缺資源開采不同的是，澳大利亞奉行的是“環(huán)保前置，開采后行”的理念。澳大利亞是世界鐵礦石、冶金煤、氧化鋁和鋁土礦主要出口國，黃金、動力煤和液化天然氣出口排名世界第二，鈾和鋅產(chǎn)量世界第三，已經(jīng)成為全球礦產(chǎn)資源的重要供應者。據(jù)“環(huán)球印象”發(fā)布的《澳大利亞礦產(chǎn)資源投資前景及風險分析報告》數(shù)據(jù)顯示，“2020年，澳大利亞礦產(chǎn)品出口額已持續(xù)增加達到2850億澳元”。可見，稀缺資源已成為澳大利亞發(fā)展經(jīng)濟的命脈。

一方面，不可否認的是，澳大利亞采礦業(yè)的監(jiān)管在州與聯(lián)邦層面存在立法、標準以及程序的不統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計，單單石油業(yè)開采，澳大利亞就約有150部法規(guī)和50個機構(gòu)監(jiān)管石油工業(yè)。但實際上，澳大利亞的采礦批準和勘探開采是兩個完全獨立的審批事項。采礦批準的前置條件是必須持有澳大利亞聯(lián)邦政府下屬的環(huán)保部的環(huán)評報告，否則一律不發(fā)放采礦許可證。

針對稀缺資源的“禁采令”并非丹麥獨創(chuàng)，美國、澳大利亞等國均已意識到稀缺資源保護的重要性。

另一方面，澳大利亞雖然在聯(lián)邦制的背景下，礦產(chǎn)資源管理權(quán)限主要在州一級，但是鈾礦等稀缺資源的管轄權(quán)由澳大利亞聯(lián)邦政府負責，并且所有稀缺資源的貿(mào)易政策也均由聯(lián)邦政府負責。2020年，為了刺激因疫情影響的當?shù)亟?jīng)濟，澳大利亞聯(lián)邦政府鼓勵投資礦產(chǎn)勘查新區(qū)，以發(fā)現(xiàn)新的勘查機會。但到了2021年，澳大利亞聯(lián)邦政府的側(cè)重點就直接變?yōu)榱讼∪辟Y源的保護，踐行環(huán)評優(yōu)于開采的政策主張。

綜上，針對稀缺資源的“禁采令”并非丹麥獨創(chuàng)。美國、澳大利亞等國均已意識到稀缺資源保護的重要性，在開采、進口、保護等方面多措并舉。雖然舉措不盡相同，但是總體方向是一致的，就是對稀缺資源的戰(zhàn)略性意義具有了高度的認可和重視。

從應用價值和發(fā)展前景角度，稀缺資源本身無疑具備巨大的能量。以氦資源為例。目前，氦氣在航空航天和國防技術、高科技制造、火箭發(fā)動機測試、高精度焊接、商業(yè)潛水、粒子加速器中的磁體冷卻、光纖電纜和手機中半導體芯片的生產(chǎn)中至關重要。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局2021年對氦資源的評估，“全球氦氣資源總量約為519億立方米。其中，美國擁有206億立方米，占全球的40%;卡塔爾擁有101億立方米，占全球的19%;阿爾及利亞擁有82億立方米，占全球的16%;俄羅斯擁有68億立方米，占全球的13%”。據(jù)此，四國的氦資源總和占全球總量的88%。

四國中，美國、俄羅斯均通過立法明確了氦資源開采的法律規(guī)制。美國設立了“聯(lián)邦氦項目”，并由國會立法形成了《氦保護條例》《氦保護法修正案》，明確了氦資源保護的法制版圖，明文規(guī)定“針對氦氣豐度未能達到工業(yè)利用指標的氣田，油氣公司必須回收氦氣，而對于還未使用完的氦氣，國家則直接收購注入氣田，進行再次儲藏”。2018年時，氦氣更是被美國列入35種關鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源。俄羅斯則積極推動聯(lián)邦法律《氦法》與聯(lián)邦規(guī)劃《俄羅斯的氦》的制定，不僅將氦氣作為重要的戰(zhàn)略資源，更是直接限制氦氣的出口。

禁采令與環(huán)保評估的背后反映的是，全球以放射性礦物為代表的稀缺資源正瀕臨開采和利用的臨界點。一旦稀缺資源達到開采的峰值，短期內(nèi)人類將難以尋到替代性資源。換言之，就是人類在保護資源義務與利用資源權(quán)利層面面臨大量抉擇與博弈。

坐擁世界上最大的未開發(fā)金屬礦床的格陵蘭將關閉稀土等稀缺礦物資源開采的大門

在經(jīng)濟高度發(fā)展、科技日新月異的今天，人類與自然的關系已經(jīng)處在失衡的邊界。稀缺資源賴以生存的礦床被勘探開發(fā)本身就是損傷地球土層，若適度開采，那么人類與自然還能處于一個相對平衡的狀態(tài)。若不能控制在合理范圍之內(nèi)或?qū)⒌厍虻南∪辟Y源耗盡，或許，丹麥格陵蘭政府對稀缺資源開發(fā)的“零容忍”政策并非通用的良策，但卻能再次喚起人類對自然、對稀缺資源的敬畏之心。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com