波蘭挑戰(zhàn)歐盟勝算不大

姚虹聿

波蘭總理莫拉維茨基與歐盟主席馮德萊恩激烈爭(zhēng)論

10月22日閉幕的歐盟峰會(huì)未能平息歐盟與波蘭之間的紛爭(zhēng)。這場(chǎng)紛爭(zhēng)源自波蘭執(zhí)政黨——法律與公正黨2015年10月贏得議會(huì)選舉后，開(kāi)始推行一系列司法改革。歐盟對(duì)其改革進(jìn)行了批評(píng)，指責(zé)其嚴(yán)重威脅歐盟的法治價(jià)值。

2020年，波蘭政府設(shè)立了一個(gè)針對(duì)法官的紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)，引發(fā)歐盟的擔(dān)憂。今年7月，歐洲法院以“波蘭司法改革違反法治原則”為由，要求波蘭暫停有關(guān)改革。波蘭政府拒絕了，并訴至本國(guó)憲法法院。波蘭憲法法院于10月7日裁定：歐洲法院干涉波蘭司法改革、違反波蘭憲法，并稱(chēng)“波蘭國(guó)內(nèi)法律相比于歐盟法律具有優(yōu)先權(quán)”。

歐洲媒體指出，波蘭挑戰(zhàn)歐盟的法律權(quán)威，觸及歐盟法律體系的兩大原則：直接效力原則和至高效力原則。這兩項(xiàng)原則在歐盟的前身——?dú)W洲經(jīng)濟(jì)共同體（簡(jiǎn)稱(chēng)“歐共體”）時(shí)期就已經(jīng)確立了。

據(jù)《自由比利時(shí)報(bào)》報(bào)道，歐盟法直接效力原則的產(chǎn)生源于1963年的范恩洛斯案。當(dāng)時(shí)荷蘭范恩洛斯公司因從德國(guó)進(jìn)口化學(xué)物質(zhì)，被荷蘭政府相關(guān)部門(mén)征收了進(jìn)口稅。該公司認(rèn)為，荷蘭政府征收進(jìn)口稅的行為違反了《建立歐洲共同體條約》第25條“禁止對(duì)在成員國(guó)之間流動(dòng)的貨物征收關(guān)稅或者有同等效果的費(fèi)用”的規(guī)定。為此，范恩洛斯公司向荷蘭稅務(wù)法院提起訴訟，并援引《建立歐洲共同體條約》第25條，要求荷蘭政府退還稅款。

荷蘭稅務(wù)法院將此案通過(guò)“先行裁決”程序遞交到歐洲法院，要求其答復(fù)“歐共體法在成員國(guó)國(guó)內(nèi)訴訟過(guò)程中是否可以被當(dāng)事方直接援引”。換言之，荷蘭政府想明確，歐共體法在成員國(guó)內(nèi)部是否具有直接效力。歐洲法院的最終判決對(duì)這個(gè)問(wèn)題給出了肯定的回答：歐共體法在任何一個(gè)成員國(guó)的內(nèi)部都是直接有效的。自此，歐共體法的直接效力原則被確定下來(lái)。

歐洲法院在范恩洛斯案件中確立的直接效力原則，在以后的判例中進(jìn)一步延展。

首先是適用范圍擴(kuò)大。在范恩洛斯案的判決中，歐洲法院指出，《建立歐洲共同體條約》第25條在荷蘭國(guó)內(nèi)具有直接效力，這是因?yàn)樗鼭M足一些特別條件。這些條件限制了在成員國(guó)法庭能被直接援引的歐共體法條款的范圍。歐洲法院在隨后的一些重要判決中，將直接效力原則的適用范圍進(jìn)行了擴(kuò)大解釋。其中最具代表性的就是德芙蘭妮案。

比利時(shí)法律規(guī)定，女性空乘人員到40歲退休，而男性空乘人員的退休年齡為55歲，特殊情況下可以提高到60歲。1968年，女空乘員德芙蘭妮被比利時(shí)薩貝納航空公司強(qiáng)制要求退休。德芙蘭妮提起訴訟，提出過(guò)早退休導(dǎo)致她的退休金大幅低于男同事，這違反了《建立歐洲共同體條約》第141條：“每個(gè)成員國(guó)都必須保證并維持男性和女性在同等工作中獲得同等收入。”

需要指出的是，使用上述法律條款需要滿足一定的條件：主張受到歧視的一方，必須更深入地闡述和確認(rèn)歧視的標(biāo)準(zhǔn)，以及該國(guó)應(yīng)如何進(jìn)一步采取措施來(lái)杜絕這種歧視——這些信息德芙蘭妮都未能提供。

盡管如此，歐洲法院在該案的最終判決中仍然確認(rèn)：《建立歐洲共同體條約》第141條在比利時(shí)國(guó)內(nèi)具有直接效力。薩貝納航空公司必須取消“女空乘人員40歲退休”的規(guī)定。

其次，歐共體法直接效力原則的適用對(duì)象也有所增加。在范恩洛斯案中，范恩洛斯公司援引歐共體法律來(lái)約束荷蘭政府的稅收機(jī)關(guān)，即訴訟對(duì)象是代表荷蘭政府的公法主體。而德芙蘭妮提起訴訟控告的薩貝納航空公司是一家私有公司，即私法主體。

波蘭挑戰(zhàn)歐盟的法律權(quán)威，被指“犯上作亂”。歐盟方面表示，作好了繼續(xù)對(duì)波蘭施壓甚至實(shí)施制裁的準(zhǔn)備。

歐共體法在成員國(guó)內(nèi)部的直接效力被原告用于對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的時(shí)候，被稱(chēng)為垂直直接效力;如果直接效力被用于私人團(tuán)體之間的訴訟，則被稱(chēng)為水平直接效力。德芙蘭妮案判決所產(chǎn)生的示范效應(yīng)是：《建立歐洲共同體條約》在成員國(guó)內(nèi)部同時(shí)具有垂直直接效力和水平直接效力。也就是說(shuō)，其適用對(duì)象既包括公法主體，也包括私法主體。

《自由比利時(shí)報(bào)》指出，歐盟是對(duì)歐共體的繼承和發(fā)展，歐共體時(shí)期確立的所有法治原則，在當(dāng)今的歐盟都是有效的。因此，歐洲法院的決定在波蘭國(guó)內(nèi)無(wú)疑是具有法律效力的。

據(jù)荷蘭《電訊報(bào)》報(bào)道，波蘭將與歐盟的糾紛訴至本國(guó)憲法法院，這提出了一個(gè)問(wèn)題：即使承認(rèn)歐盟法在成員國(guó)內(nèi)部的直接效力，但如果歐盟法與成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法有沖突，甚至與該國(guó)憲法相抵觸，那么以誰(shuí)為先？這時(shí)就要強(qiáng)調(diào)歐盟法的至高效力原則，它在科斯塔案中得到確認(rèn)。

1962年，意大利頒布法律，將電力的生產(chǎn)和經(jīng)銷(xiāo)國(guó)有化。私營(yíng)電力公司埃迪森·沃爾塔的股東科斯塔認(rèn)為，該法律違反了歐共體法。意大利政府認(rèn)為，《建立歐洲共同體條約》是由成員國(guó)共同擬定并簽署的，因此成員國(guó)共同享有其解釋權(quán)。在此基礎(chǔ)上，成員國(guó)制定新的法律，即意味著對(duì)歐共體法作出新的解釋。

歐洲法院在該案的判決中指出，歐共體享有一定形式的主權(quán)，即《建立歐洲共同體條約》的權(quán)力不可被視為“源自歐共體所有成員國(guó)”，而應(yīng)當(dāng)被理解為具有一定自主性的“原權(quán)”。因此，成員國(guó)制定的新法律不可被視為對(duì)歐共體法的新解釋?zhuān)菓?yīng)該被嚴(yán)格限制在歐共體法的框架內(nèi)。一旦成員國(guó)立法與歐共體法發(fā)生沖突，那么應(yīng)明確后者具有至高效力——這就是至高效力原則。

那么，至高效力原則是否高于歐盟成員國(guó)的憲法？《電訊報(bào)》指出，在1993年歐共體正式轉(zhuǎn)型為歐盟后，德國(guó)憲法法院曾質(zhì)疑某些歐盟法令違反德國(guó)憲法的某些條款。歐洲法院在這一問(wèn)題上持強(qiáng)硬態(tài)度，捍衛(wèi)了歐盟法的最高法律效力。最終德國(guó)憲法法院作出妥協(xié)。

在隨后發(fā)生的西門(mén)索爾案中，歐盟法地位高于成員國(guó)憲法、歐洲法院地位高于成員國(guó)憲法法院的原則再次得到確認(rèn)。該案起因是意大利政府制定有關(guān)獸醫(yī)對(duì)進(jìn)口牛羊進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫，并向進(jìn)口商收費(fèi)的法令。意大利西門(mén)索爾食品公司認(rèn)為，這項(xiàng)法令違反歐盟法，即進(jìn)口牲畜的檢驗(yàn)檢疫不應(yīng)由進(jìn)口商付費(fèi)，而應(yīng)免費(fèi)或由政府付費(fèi)。

西門(mén)索爾公司訴至意大利一家地方法院。宣布意大利國(guó)內(nèi)法律失效的權(quán)力，在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為只有意大利憲法法院才享有。地方法院無(wú)法作出判決，因而將案件同步移送意大利憲法法院和歐洲法院。歐洲法院在判決中聲明：“從歐共體到歐盟，所有與歐盟法沖突的成員國(guó)國(guó)內(nèi)法都自動(dòng)失效。而且，判定法律是否存在沖突的最終機(jī)構(gòu)不是各國(guó)的憲法法院，而是歐洲法院。”

根據(jù)以上判例及歐盟法與各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法之間關(guān)系的發(fā)展不難看出，此次波蘭挑戰(zhàn)歐盟的法律權(quán)威，顯然沒(méi)有足夠的理由，勝算微乎其微。

據(jù)英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道，波蘭之所以敢于對(duì)抗歐盟，根本原因在于，歐盟幾乎沒(méi)有能力直接執(zhí)行自己制定的法律，而且在對(duì)違法成員國(guó)的處理上能做的也比較有限。歐盟法的執(zhí)行和管理要依賴(lài)各成員國(guó)配合，即取得各成員國(guó)的善意和忠誠(chéng)。如果某項(xiàng)歐盟法被視為不合理，各成員國(guó)會(huì)有規(guī)避的方法。

從歐洲一體化發(fā)展歷程來(lái)看，歐盟成員國(guó)不斷讓渡主權(quán)是一體化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)理論認(rèn)為，國(guó)家主權(quán)不可讓渡，然而歐盟發(fā)展過(guò)程中伴隨的各成員國(guó)的主權(quán)讓渡突破了傳統(tǒng)觀念。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始，歐盟成員國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了在政治、法律領(lǐng)域的主權(quán)讓渡。

自20世紀(jì)50年代的歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)起，各成員國(guó)把許多傳統(tǒng)意義上的國(guó)家權(quán)力讓渡給布魯塞爾（歐盟總部所在地）。如今除了國(guó)防領(lǐng)域以外，歐盟在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等諸多領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)越來(lái)越大。比如，加入歐元區(qū)意味著成員國(guó)鑄幣權(quán)的讓渡;加入申根區(qū)意味著簽證與邊境管控權(quán)的讓渡……連手機(jī)通信資費(fèi)之類(lèi)的“小事”，歐盟都制定了相關(guān)法律加以管轄。

這種主權(quán)讓渡還將持續(xù)，讓渡方是歐盟各成員國(guó)，受讓方是歐盟。一些歐盟成員國(guó)并不甘心讓權(quán)，對(duì)某些主權(quán)讓渡說(shuō)“不”的聲音一直存在。比如歐債危機(jī)暴發(fā)時(shí)，希臘、意大利等一些深陷危機(jī)的國(guó)家被迫暫時(shí)讓渡預(yù)算權(quán)，引發(fā)了國(guó)內(nèi)巨大的政治風(fēng)浪與民眾怨言;英國(guó)最終選擇“脫歐”，其中一個(gè)重要原因就是不愿過(guò)分讓渡主權(quán)。

如今，波蘭總理莫拉維茨基為波蘭辯護(hù)時(shí)，指責(zé)歐盟“過(guò)度擴(kuò)大權(quán)限”。他說(shuō)：“歐盟的權(quán)限有清晰的邊界。我們不能在邊界被突破時(shí)保持沉默。”

然而，歐盟法律相對(duì)于成員國(guó)法律的優(yōu)先地位，是維持歐盟穩(wěn)定的一個(gè)基礎(chǔ)性原則。面對(duì)波蘭方面“史無(wú)前例的挑戰(zhàn)”，歐盟必將“堅(jiān)定回應(yīng)”。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com