工傷認定行政案件中不確定法律概念的解釋困境及司法表達

譚秋勤

（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）

法律原則、法律概念、法律規則是法律規范的構成要素，其中，法律概念居于基礎和核心的地位。人的認識能力是有限的，而社會生活是復雜的，于是不確定法律概念的存在成為一種普遍現象。不確定法律概念是指意思不確定，具有多義性的法律概念。[1]從司法層面來看，解釋和適用不確定法律概念是不可回避的，也是司法工作的難點。在眾多的行政法律規范中，尤以工傷行政法律法規中存在的不確定法律概念最為豐富。①例如，《工傷保險條例》第14條中“工作時間”“工作場所內”“工作原因”等都是不確定法律概念。《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第六條中的“上下班途中”“合理時間”“合理路線”“日常工作生活所需要的活動”等都是典型的不確定法律概念。從實踐角度看，在工傷行政訴訟案件中，數量最多、問題最為突出的是工傷認定案件（如表1所示），②以重慶為例，2016年至2018年，一審工傷行政訴訟案件中，工傷認定案件為3121件，占比75.39%；工傷待遇支付案件為1019件，占比24.61%。二審工傷行政訴訟案件中，工傷認定案件為1568件，占比87.74%；工傷待遇支付案件為219件，占比12.25%。而這類案件的突出特點表現為訴訟爭議焦點比較集中地體現在不確定法律概念的闡釋上。

表1 重慶市工傷行政訴訟案件統計表

一、工傷認定行政案件中不確定法律概念存在的原因

（一）不確定法律概念存在的客觀原因

第一，語言自身存在模糊性和多義性。作為法律的載體，語言是其最主要的表現形式。而語言具有模糊性的特點，這是不確定法律概念存在的關鍵因素。構成法律概念的語言的語義具有時空性，由此導致很多法律概念在具體化時會呈現出不確定性，例如，因個人恩怨、工作中言語過激、激化矛盾導致沖突升級的情況非常復雜，爭議較大，對《工傷保險條例》中的“暴力傷害”會有不同理解。工傷保險法律規范屬于社會法的一種，其受到“社會政策”“依社會道德觀念”“依社會一般觀念”等影響更為明顯，[2]這些因素也或多或少會影響到公眾對工傷保險法律規范中相關概念的理解。

第二，法律概念有局限性、抽象化的特質。從功能上講，概念可以對同類事物進行類型化，產生獨有的內涵、外延。人們認為可以借助定義對概念自身的含義進行表達，但基于定義自身的局限性，它僅僅展現了事物的相似性，并且有些法律概念無法完全借助定義作出說明。在制定工傷保險法律規范時，為盡可能高度概括工傷情形，必要的抽象是難免的。因此，工傷認定行政法律規范中存在大量的不確定法律概念。

第三，經濟社會生活紛繁復雜，而法律調整有滯后性。經濟社會生活復雜多變，法律概念難以全覆蓋，也不可能精準、全面地對其進行闡釋。相較經濟社會生活，法律有很明顯的滯后，由此出現了法律規范對新型社會關系調整不及時的問題。針對經濟社會生活的復雜性和法律調整的滯后性，不確定性法律概念的出現起到了一定的緩解作用。

（二）不確定法律概念存在的主觀原因

第一，立法者設計的不確定概念。為保持法律規范能適應新情況，適應社會道德、倫理以及價值觀念的變遷，立法者在某些場合會使用模糊語言，使立法具有更強的適應性。現代多元社會下，面對各種利益沖突，在立法過程中往往不易達成一個令各方均滿意的結果，借由不確定法律概念的應用，授權司法者在個案中，對利益沖突進行衡量亦是多方博弈的結果。不確定法律概念是成文法國家無法回避的一個現實，它寄托于司法者對概念的理解、說明與適用。法律規范中的不確定法律概念既是應對法律調整的方式，也是對司法的授權，結合立法宗旨和立法精神公平公正地對不確定法律概念作出評判。

第二，從認知能力上看，立法者、司法者都存在一定局限。就工傷行政法律規范而言，立法者立法時的預見能力是有限的，立法者通常是以社會現象的典型情況為依據制定工傷行政法律規范，雖然會考慮各種可能，但這無法窮盡所有可能性。而作為適用工傷行政法律規范的法官，是有個體差異的，諸如成長環境的不同，學歷背景的差別，知識水平、道德水準、思維方式、個人稟賦等均不同。由此，可能導致不同的法官面對同一法律概念時，有不同的語義認識和價值判斷，這種差異也導致了同一類型的案件可能會有不同的裁判結果。

二、工傷認定行政案件中不確定法律概念的表現形式與類型

（一）工傷認定行政案件中不確定法律概念的表現形式

不確定法律概念在工傷法律規范中大量存在，如表2所示，筆者羅列了工傷行政訴訟中常見的構成案件爭議焦點的部分不確定法律概念。

表2 工傷行政訴訟中常見的不確定法律概念

對工傷行政法律規范中不確定法律概念予以具體化，是進行個案裁決必不可少的環節，解釋和適用不確定法律概念是審理工傷行政案件的必經程序。

（二）工傷行政案件中不確定法律概念的基本類型

不確定法律概念可以適當進行類型化。具體到工傷行政案件而言，根據不確定法律概念所處的法規范效力層級，可以區分為四個層面的類別：法律層面、行政法規層面、司法解釋層面、行政規章層面。根據所處行政行為的類型可以區分為：工傷認定中的不確定法律概念和工傷保險待遇支付中的不確定法律概念。學術界比較普遍的類型劃分是經驗性不確定法律概念和價值性不確定法律概念。前者是一種描述性的，主要針對的是可掌握、感知的狀況或事件，據此，在法律適用過程中可根據“感知”的經驗來闡釋概念，如“夜間”“日落”等。后者是對價值的填補，在面臨法律規范與社會關系的關聯性與適用性時，執法者或司法者不能憑感知、認識和推導，而是結合立法精神進行評價，如，國家安全、公共利益、公共秩序、善良風俗等。[3]如表2所示，工傷行政案件中不確定法律概念多屬于經驗性概念，大多涉及實際的標的、事件，例如“合理區域”“合理時間”“合理路線”“上下班途中”等概念可以借助經驗與通常認知進行判定。

三、工傷認定行政案件中不確定法律概念解釋的困境

（一）社會保險行政部門對不確定法律概念的評價標準存在差異

社會保險行政部門在對不確定法律概念進行解釋時受到諸多因素的影響，比如具體的案件承辦人員，因為不同的工作人員有性格、知識水平、心理狀況甚至個人好惡的差別，故他們對工傷保險法律規范中不確定法律概念的解釋會有差別。并且社會保險行政部門的出發點往往是工傷保險基金“守護人”，所以他們對工傷保險法律規范中不確定法律概念的解釋會充分考量工傷保險基金的安全及企業繳納工傷保險費的義務等問題。社會保險行政部門在工傷認定，保險待遇支付等環節上存在標準不一致，條件有差別的情況會使其公正性受到質疑，尤其是在工傷認定和相關工傷保險待遇支付的制度設計中，社會保險行政部門是工傷認定的行政執法者，經辦機構是工傷保險待遇的支付者，這種既是裁判員又是運動員的制度安排會使其公正性受到影響和質疑。

（二）審判機關與行政機關對不確定法律概念的理解不一致

第一，審判機關與行政機關理解不一致的緣由。審判機關與行政機關權力運行基礎的不同導致雙方對工傷保險法律規范中不確定法律概念的理解有差異。審判機關對工傷保險法律規范中不確定法律概念的價值判斷體現在審判權的運行上。而審判權的公正性源于法律的平等、公平、公正的價值內涵，如果沒有法律的公正價值，則審判權的公正性就無法體現。它對任何人都要平等適用，公平對待，正確裁量。行政機關對工傷保險法律規范中不確定法律概念的價值判斷體現在行政權的運行上，行政權的運行雖然也有法律作為依據，但鑒于行政權自身所具有的主觀性、政策靈活性，其公正性會受到更多因素的影響。審判機關與行政機關在價值理念的沖突上會導致兩個機關在解釋工傷保險法律規范中不確定法律概念發生分歧。

第二，審判機關與行政機關理解的側重點有差異。社會保險行政部門對工傷保險法律規范中不確定法律概念的解釋會更多的從工傷保險基金“守護人”的角色出發。而法院作為完全客觀“中立”的裁判者，秉承社會公正的理念，更多地是為實現在個案中保護工傷職工合法權益的目的而為裁判。當對法律規范本身含義在理解、適用上存在爭議時，結合法律規范的立法本意，作出有利于保護勞動者合法權益的理解應當是必然選擇。①《職工上下班途中發生電動車事故傷害可以認定為工傷——陳衛群訴江蘇省啟東市勞動和社會保障局工傷認定決定案》，參見最高人民法院行政審判庭編.中國行政審判指導案例（第2卷）[M].北京：中國法制出版社，2011：138-139.在一些法官的認識中，在談到社會法理念時，往往都傾向于對弱者的保護，他們有時甚至充當工傷職工“守護人”的角色。審判機關與社會保險行政部門雙方之間的角色博弈，造成了雙方在工傷保險法律規范中不確定法律概念的理解上的不一致。

（三）法院內部對不確定法律概念的認識有偏差

司法審查是指司法機關對行政主體的行政行為進行審查，主要體現在程序與實體兩個方面。法官對工傷保險法律規范中不確定法律概念的理解上，可能受不同知識水平、個體認知差異、經驗和價值評價等因素的影響，而導致對理解上的差異。在工傷行政案件的司法審查中，法院內部對工傷保險法律規范中不確定法律概念的理解不一致，會導致在審查相關工傷行政案件中出現同類案件情形卻出現裁判結果不一致的情況，這種的“同案不同判”嚴重影響司法公信力。

四、工傷認定行政案件中不確定法律概念解釋的司法路徑

法律需要填補缺口，必須將澄清的問題和模糊程度降低，否則將會產生錯誤和困難。[4]法院在任何時刻都有權威去決定終極判準效力的限制問題，是因為這些判準（終極性的承認規則）在法律適用的核心范疇內不會產生任何疑義，只是精確的范圍和界限有所差別。[5]法官對于工傷行政案件中涉及的工傷保險法律規范中不確定法律概念，可以進行全面嚴格的審查，并享有最終解釋權。

（一）訴諸憲法來解釋工傷行政案件中的不確定法律概念

憲法是我國的根本大法，在法律地位、法律權威、法律效力上有統領性，也是法律基本價值的體現，我國憲法規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。以《社會保險法》《工傷保險條例》為代表的工傷保險法律規范是權利的保障，在其本身規定不明確的情況下，對其解釋應當符合憲法的法治原則、平等原則及公民基本權利原則等價值取向，不得違背憲法的基本價值訴求，對工傷保險法律規范中不確定法律概念的解釋必須符合“合憲性”的要求。

以《社會保險法》第41條第1款為例，不確定法律概念是“用人單位未依法參加工傷保險”，疑問點在于：一部分觀點認為該條款中“用人單位未依法參加工傷保險”應當只包含用人單位為職工參加了工傷保險，但未及時足額繳納工傷保險費這一種情形而不能包括用人單位未為職工參加工傷保險，自始未繳納工傷保險費這一種情形。另一部分觀點認為“用人單位未依法參加工傷保險”應當包含上述兩種情形。釋明路徑如下：“先行支付”是帶有墊付性質的行政給付，目的在于賦予發生工傷事故的勞動者以托底保障，對上述條款的解釋應當考慮憲法上對勞動者生命安全和身體健康所作的規定，將上述條款中“用人單位未依法參加工傷保險”解釋為既包含用人單位未為職工參加工傷保險，自始未繳納工傷保險費又包含用人單位為職工參加了工傷保險，但未及時足額繳納工傷保險費兩種情形更符合憲法的精神和原則，切實保障勞動者合法權利，構建積極和諧的勞動關系。

（二）以立法目的為指引解釋工傷行政案件中的不確定法律概念

法律解釋要以法律目的為指引，解釋法律必須先了解法律欲實現何種目的，以此作為出發點，才能實現法律的目的。[6]工傷保險法律規范是權利保障的規范，我國工傷保險立法目的是“使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定”，據此，在解釋工傷保險法律規范不確定概念的時候應盡可能地朝著有利于勞動者利益的角度解釋，這才符合工傷保險法律規范的立法宗旨。

例如《工傷保險條例》中的不確定法律概念“暴力傷害”，疑問點為：是否必須與職工所從事的本職工作以及職工履行工作職責有直接因果關系？因職工履職行為不當導致自身遭受暴力傷害，能否認定為工傷？上班時因工作原因發生糾紛，下班后在用人單位安排的宿舍進行事后報復導致暴力傷害的，應否認定為工傷？釋明路徑如下：從立法本意看，職工為了用人單位的利益而履行工作職責，只要其履責行為不存在第16條規定的阻卻事由，且其受傷事實與其履行本職工作之間具有直接的因果關系，即應認定為工傷，但同時也應注意區分某些特殊情況。關于事后報復行為，應當結合個案情況具體分析。實踐中職工履行工作職責可能存在一定的滯后效應，這種情況下宜對核心三要素進行一定的合理延伸，因職工的行為歸根結底是為了用人單位的利益，故以認定工傷為宜。再如《工傷保險條例》第15條第1款第一項中的“視同工傷”。疑問點在于：“疾病”是否包含長期、慢性病？職工有既往慢性病史且符合該條款規定情形，是否應予視同工傷？“48小時內經搶救無效死亡”中的“搶救”是否包括職工自行前往就醫？“48小時內”能否存在時間和地域間隔（如突發疾病后自行求醫稍有好轉后即回家，后又再次發病死亡）？從“發病”到“搶救”再到“死亡”是否必須為一個連續不間斷的過程？釋明路徑如下：從立法本意看，關于特殊情況下職工“視同”工傷的適用應嚴格把握前提條件。現行法律法規、行政規章包括司法解釋均未從該項規定中對“慢性病”進行明確排除，且職工發病的原因可能與工作有關，也可能與工作無關，故急性疾病與慢性疾病亦應予同等對待，才更為符合立法本意。同理，因“突發疾病”的方式與程度因職工個體差異可能有所不同，則對于該項規定的“搶救”方式，亦不宜作強制性限定，不妨明確一條標準：只要職工在工作時間、工作崗位突發疾病后客觀上有尋求醫治的行為，且符合該項規定的其他要件，原則上即應視同工傷。對“48小時內”的理解與掌握，則應嚴格遵循立法本意，理解為連續、不間斷的過程，不宜放得過寬。

如上的解釋才符合工傷保險立法保障勞動者因工作原因或者與工作有關的活動中遭受事故傷害后能獲得醫療救治、經濟補償、和職業康復的權利的立法本意。當然，審查行政機關的工傷認定行為，要考慮司法與行政的職能，尊重行政機關工傷認定中的自由裁量權，以“實質合理性”標準和疑義判斷規則作出符合社會公眾期待的司法裁判。[7]

（三）以社會生活的一般觀念為基礎解釋工傷行政案件中的不確定法律概念

法律規范通過不確定法律概念的使用所表達的價值判斷是可認知、可推導的，但在針對個案決定是否適用該不確定法律概念時，有時要離開法律本身針對一般情況作出的價值判斷，方能獲得符合正義同時也符合（法秩序所要求的）法律意旨的決定。[8]由于經濟社會生活的復雜性，立法者在面對某些問題時，若對其做出統一、明確、具體的規定，則法律不僅會因此而失去靈活性，也可能損及個案公平、正義。不確定法律概念能夠適當緩解該困境，對于此類問題，法律上只作簡單、籠統的規定，由法官結合經濟社會生活的一般觀念對不確定法律概念進行釋明。

《工傷保險條例》中的不確定法律概念“工作原因”（第14條第5款），疑問點為：因公外出期間，晚飯后散步休息過程中發生意外傷害等情形能否認定為工傷？釋明路徑：職工因工外出期間，只要不是從事純粹個人活動而導致的傷害，原則上均應認定為工傷。但若職工借因工外出之機在工作時間或工作之余進行走親訪友、娛樂購物等活動而導致傷害，則脫離了工作原因，不應認定為工傷。對于晚飯后散步休息等行為，則應結合其時間跨度、散步地點等因素進行審查。例如，在用人單位駐當地辦公場所且在合理時間內就地散步與到當地風景名勝區散步，即應進行區分處理。《工傷保險條例》中的“上下班途中”，疑問點：職工上班時間內因私脫崗外出，外出途中或返回單位途中發生非本人主要責任的交通事故，是否還屬于“上下班途中”？能否認定工傷？關于請假問題，職工雖然客觀上有請假回家行為，但用人單位并未準假或有條件準假但條件未成就，職工便自行離崗回家，途中發生非本人主要責任交通事故，能否認定為工傷？此外，職工遲到、早退等情形下，能否認可為“上下班途中”？釋明路徑如下：對“上下班途中”的界定，應當依照《若干規定》第6條之規定并結合生活經驗常識進行綜合判斷。職工已經到達單位，在工作時間內又因私離崗外出，此時其外出行為已經不再具備“工作原因”這一基本要素，故因此而發生非本人主要責任的交通事故導致傷亡，不應認定為工傷。對于按照用人單位的考勤制度依正常程序提出請假要求并獲準的職工符合上述條件時，原則上應當認定為工傷。同時也應注意，對于未按勞動紀律請假或請假但未獲批準即自行離崗的職工而言，因主觀過錯并非否定工傷的法定條件，除非如上所述職工在此情況下同時伴有《工傷保險條例》第16條規定的法定阻卻事由外，一般不宜單獨以職工具有主觀過錯為由而不予認定工傷。建議該情形下重點結合職工的請假事由、緊迫性程度、離崗去向以及交通路線等多方面因素進行綜合分析。

如上，在解釋工傷保險法律規范不確定概念的時候應盡可能地以社會生活的一般觀念為基礎解釋，這才能達到最優的社會效果。例如，實踐中對由用人單位解除勞動關系、在離開工作崗位后被診斷或鑒定為職業病的，職業病患者是否可按照人社部發［2013］34號第8條規定，自診斷、鑒定為職業病之日起一年內申請工傷認定的理解發生分歧。①有觀點認為，由用人單位解除、終止勞動合同的職業病人員的工傷認定申請，不屬于人社部發［2013］34號第八條規定的兩種符合條件的人員，其工傷認定申請應不予受理。筆者認為，人社部發［2013］34號第8條第1款未對由用人單位解除勞動關系的情形進行表述，這是當時制定該文件時有遺漏。按社會生活的一般觀念，社會保險行政部門對于曾經從事接觸職業病危害作業、當時沒有發現罹患職業病的職工，解除勞動或聘用合同后，在離開工作崗位后、未再從事接觸職業病危害作業的、被診斷或鑒定為職業病人員的工傷認定申請應予受理，而不應當就用人單位提出解除勞動合同和受傷職工本人提出解除勞動合同之間進行區別對待。有一點也不容忽視，即對不確定法律概念的解釋，不能徑直步入價值補充，應運用類型化的方法，對不同類型的不確定法律概念采用不同的體系解釋路徑。[9]

（四）綜合平衡職工保護、用人單位利益、工傷保險基金支付能力的關系來解釋工傷行政案件中的不確定法律概念

為了準確理解、適用法律，需要對不確定法律概念進行具體化，在法律概念與案件事實之間建立起中間概念或媒介概念，最終在法律概念與案件事實之間找到相似性，將法律適用于個案。[10]在工傷保險法律關系中，職工因公受傷如不予以充分保護，明顯有違公平正義之基本法理，而用人單位方面，因種種原因，其賠償能力也有限，尤其是一些小微企業，他們往往會因為一起工傷案件而無法繼續經營下去。如果給受工傷職工過度保護，會影響到用人單位一方的主動性和創造性，造成部分用人單位經營困難，影響社會經濟的活力。如表所示，在解釋工傷行政案件中的不確定法律概念時，必須在職工、企業利益維護之間尋求利益平衡點。

《工傷保險條例》中的不確定法律概念“工作時間”“工作地點”“工作原因”“加班”，疑問點為：職工在加班過程中受到事故傷害申請認定工傷的，對加班時間、加班地點、加班原因等要素如何掌握？加班是否基于用人單位的安排或硬性要求？加班是否是一個連續不間斷的過程？職工為了及時完成本職工作，占用休息時間在住所內進行工作是否屬于加班？釋明路徑：基于社會分工的精細化，針對一些服務性特殊工種諸如炊事員、清潔工、保安等的工作特性，應當對上述概念作一定合理范圍內的延伸理解，這就需要結合職工的工作特征、用人單位的規章制度等因素進行個案分析和綜合判斷。同理，對于加班情形應當重點結合是否基于用人單位強制安排、所加班從事工作的客觀緊迫性、加班的時間地點以及受傷前因后果等要素進行綜合審查。總之，在關于工作原因、工作時間和工作場所的認定上，對“工作原因”的認定是最核心和關鍵的要素，在工作時間、工作地點有爭議的情況下，應當考慮是否履行工作職責、是否受用人單位指派、是否與工作職責有關、是否基于用人單位的正當利益等因素。

另外，我國工傷保險制度還處于逐步建立和完善的過程中，實行工傷保險的時間并不長，工傷保險基金的支付能力也有限，在解釋工傷行政案件中的不確定法律概念時不宜過度擴大工傷認定和支付范圍，以利于維護工傷保險基金的合理運行。

五、結語

不確定法律概念意義的探尋屬于司法的傳統和經典的作業領域，且其結構在行政法之中與在民法或者刑法之中并沒有原則上的差異。[11]關于工傷行政案件中的不確定法律概念的司法審查問題，以憲法為本、立法目的指引、社會生活一般觀念、綜合關系平衡等四個維度對工傷認定行政案件中不確定法律概念進行解釋似乎為工傷行政法律規范適應復雜的社會生活要求提供了一個更為廣闊的空間。