當前制造業利用外資外部風險與內部挑戰并存需政策發力穩規模、提質量

趙靜

黨的十九屆五中全會指出，要建設更高水平開放型經濟新體制，全面提高對外開放水平，推動貿易和投資自由化便利化。制造業一直是外商直接投資的重點領域，其利用外資的規模與質量，直接影響我國經濟發展的質量和態勢。當前，制造業利用外資既面臨全球經濟下行風險仍十分嚴峻、各國間引資競爭激烈、國際自貿協定陸續簽署可能對我國吸引外資產生擠出效應等外部風險，也面臨總體結構上呈現出一定的“去工業化”傾向、外資企業尚未有效嵌入和鏈接我國本地產業鏈等內部挑戰，“穩規模、提質量”將成為未來一段時期制造業利用外資的主要任務。

一、制造業利用外資外部風險和內部挑戰并存

當前，我國制造業利用外資存在的幾方面問題值得關注。

（一）全球經濟復蘇面臨較大不確定性，我國主要外資來源地開展制造業跨國投資面臨雙重不利因素

當前，全球經濟下行風險仍十分嚴峻，包括疫情可能進一步加劇擴散、高債務水平和增長疲軟引發的財政壓力等，世界經濟和跨國投資復蘇仍面臨較大不確定性。世行預計，受疫情對潛在經濟增長的持久拖累效應，預計2021年全球經濟產出仍比疫情前水平低5%以上，2022年全球經濟增長將再度放緩至3.8%。聯合國貿發會議報告指出，2020年全年外國直接投資（FDI）同比大幅度下降42%至8590億美元，預計2021年將繼續下降5%—10%。截至今年6月末，全球債務總量達到296萬億美元的歷史最高水平，較疫情暴發前上漲了36萬億美元，其中發達經濟體債務總量達到204.5萬億美元。在此背景下，歐盟、美國、英國作為一直保持我國前十大外資主要來源地的國家和地區，當前開展制造業跨國投資面臨雙重不利因素。一是以上國家和地區經濟下行風險較嚴峻。以美國為例，截至今年9月，美國聯邦政府債務規模已超過28.4萬億美元的上限，超過其GDP的130%。美國財長耶倫表示，美國可能在今年10月18日迎來史上首次債務違約。IMF預測，2020年疫情沖擊導致的G7和歐元區經濟衰退在2024—2025年才有可能得以修復。二是中美、中歐之間緊張局勢再度升溫。拜登政府積極修復美歐關系，促使歐盟以人權問題對我國發起制裁，引發中歐相互制裁、歐洲議會決定取消《中歐投資協定》（CAI）審議會議的局面。雙重不利因素疊加，勢必影響部分跨國公司在我國的制造業投資布局。

（二）全球供應鏈產業鏈加速調整，各國間制造業引資競爭激烈

近幾年，美國一方面鼓勵制造業回流，另一方面力圖推動跨國公司與中國脫鉤，不斷游說非美國供應商對我國高技術產業進行供應鏈和市場限制。長此以往，可能會使一些跨國公司產生轉移制造業供應鏈和生產基地以降低風險的考慮，進而影響我國外資吸納。日本為支持供應鏈回歸國內、謀求供應鏈多元化，于去年4月出臺供應鏈改革專項資金，總投入為2435億日元，并寫入2020年修正預算案中。其中支持制造業生產回歸日本的投入是2200億日元，支持制造業生產分散到其他國家、特別是東盟地區的是235億日元。越南已成立由副總理潘平明領導、計劃與投資部具體負責的吸引外資工作組，與外交機構、商業協會、咨詢公司、銀行和投資基金積極合作，并出臺一系列特別激勵機制吸引外資。今年1—6月，越南吸引外資共計152.7億美元，加工制造業為吸引外資第一大行業。

（三）國際自貿協定陸續簽署可能對我國制造業吸引外資產生擠出效應

2019年2月，歐盟與日本簽署的自貿協定生效，日本在汽車及大部分汽車零部件等制造業領域可以零關稅出口歐洲。2020 年7 月，重新修訂后的《美加墨貿易協定》（USMCA）開始生效，新協定中有一項被認為針對中國的“毒丸條款”，即若三方中任何一方與非市場經濟國家達成自貿協定，另外兩方可將其踢出協定。2021年6月，歐盟與越南簽訂的《越南—歐盟自由貿易協定（EVFTA）和《越南—歐盟投資保護協定（EVIPA）》獲得越南國民議會批準。據越南官方媒體估計，兩大協定生效后，約有32000個外資項目進入越南，總注冊資本超過3700億美元，包含不少制造業外資項目。其中來自歐洲地區的外資項目約有2500個，注冊資本約為275億美元。印度在退出RCEP 之后有意與歐盟推進自貿協定談判，和美國的貿易協議有望達成。這些陸續簽訂的自貿協定和針對我國的“毒丸條款”，勢必會對我國與相關國家之間造成貿易轉移和制造業投資轉移效應。

（四）外商直接投資日益青睞服務業，總體結構上呈現出一定的“去工業化”傾向

據商務部統計，自2010 年服務業利用外資占比首次超過制造業以來，服務業已成為我國吸引外資的主導領域。從總量上看，服務業利用外資占全部外資的比重從2005 年的1/3，增長到2020 年的77.7%。與之形成鮮明對比的是，制造業固定資產投資中外資企業占比一直呈下降趨勢，從2000年接近20%的比重下降到2020年的7%以下。雖然投向服務業占比增加這一變化趨勢包含了科研服務利用外資增長這一積極因素，但外資在制造業領域的投資縮減和撤出更加值得重視。究其原因，一是近幾年我國不斷釋放擴大服務業對外開放的積極信號，特別是在金融業等領域出臺了一系列放開準入的具體舉措，帶來服務業利用外資占比的提升，成為我國吸引外資的新增長點。二是與外商投資的輕資產化與服務化趨勢有關。

（五）外資企業尚未有效嵌入和鏈接我國本地產業鏈，本土制造仍然處于外資企業國際產業鏈的低端

有關研究表明，外資企業加工貿易進出口占我國加工貿易進出口總額的比重穩定在75%以上，外資企業的供應鏈國際依存度仍然較高，與我國產業鏈未形成有效鏈接，仍然處于外資企業國際產業鏈的低端位置。究其原因，一是原有勞動密集型外資制造企業和我國同類企業在向成本更低的國家和地區轉移;與此同時，剩下的技術密集型外資制造企業及其關聯企業，受發達國家核心技術保護策略及經貿摩擦影響，只能被動與中國進行“經濟脫鉤”和“產業脫嵌”，對制造業利用外資產生一定沖擊。二是我國本土制造業服務化水平不足。當前僅為30%左右，與德國（39%）、美國（32%）等世界制造業大國相比水平較低。再加之我國住宿和餐飲業、交通運輸、房地產等傳統服務業仍占主導地位，生產性服務業占比不高，對制造業服務化轉型的支撐不足。三是部分外資項目與本地產業鏈關聯度不高。當前，部分地方招商引資仍然存在短期規模偏好，未能按照當地產業發展思路進行統籌考慮，存在“為招商而招商”的情況，體現創新驅動和效率導向的引資制度體系尚未有效確立。導致一些地方引進的外資項目與本地產業鏈無關聯，項目落地后也未針對該項目進行配套式招商，成為“孤島式”“高耗低出”外資項目。

二、政策建議

當前制造業利用外資外部風險和內部挑戰并存，“穩規模、提質量”將成為未來一段時期其利用外資的主要任務。我們需科學研判制造業內外部環境的變化，充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，在雙循環新發展格局中實現高水平利用外資。

（一）在市場準入方面持續擴大，落實好新版負面清單，適時推出穩外資新舉措

進一步清理負面清單之外的外資準入限制措施，全面開放一般制造業，有序放開電信領域外資準入限制，吸引更多的外資高端制造業項目落地。用好招商鼓勵政策，引導外資更多投向先進制造業、新興產業、高新技術、節能環保等領域。推動降低外資研發中心享受政策門檻，引導外商加大在華科技創新投入。提高國內制造業服務化水平，提高生產性服務業供給能力，鼓勵有實力的國內企業提高國際化經營水平。不斷優化營商環境，發揮開發區、國家級新區等重點開放平臺作為地方產業集聚平臺和創新載體的作用。在政策支持方面持續加強，落實鼓勵外商投資產業目錄等已有政策措施，同時根據外資企業的共性訴求，做好政策調研和儲備，適時推出穩外資新舉措。

（二）積極推動有關貿易協定落地和制造業外資來源地多元化，提升產業鏈安全水平

在全球供應鏈產業鏈加速調整時期和新冠肺炎疫情尚未得到有效控制的情形下，一是要推動更多元的雙邊和多邊貿易及投資協定落地。積極推進RCEP、CAI落地生效。加快推進中日韓自貿區協定談判和CPTPP談判。二是要推動制造業外資來源地多元化，提升產業鏈國際合作安全水平。保持主要投資來源地穩定的基礎上，積極吸引東盟、美洲等新興經濟體外資。

（三）引導地方招商引資轉變傳統觀念，創新引資方式，增加當地制造業產業鏈嵌入度

引導地方政府在招商引資方面轉變傳統觀念，關注引資項目與當地產業鏈嵌入度和產業創新帶動力，注重產業鏈招商和本地產業支撐體系建設，營造吸引高質量外資項目的良好產業環境。建立科學的引資質量評價體系，謹防“高耗低出”的項目和空殼項目流入。對于引資質量評價較好的項目，可在差別化水價、電價等方面予以優惠。鼓勵地方政府創新引資方式，靈活采取“以內引外”“以外引外”“以商引商”等多種方式，吸引優質外資項目，以嫁接國際優質資源，融入國際經濟大循環。

（四）健全制造業外商投資安全審查制度，為進一步擴大開放提供制度保障

盡快推進外商投資安全審查制度的細化和落地，加大對危及中國產業鏈安全和重大經濟利益的投資項目審核，對各領域的開放方向、重點任務、事中事后監管措施做出制度性安排，為推進醫療、電信和互聯網等服務業擴大開放，進一步提高制造業開放水平提供制度保障。

（作者單位：國際合作中心）