中國環(huán)境政策的階段性特征

田 芝

（西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 610000）

一、研究背景和目的

中國自改革開放以來，環(huán)境問題開始受到重視，制定了許多環(huán)境政策來控制環(huán)境污染。環(huán)境政策，是指為改善人類生存環(huán)境質量的綜合型公共政策，具體而言，可以說是一系列準則的總稱。

環(huán)境政策發(fā)展特征必然要放在特定的歷史背景之下才能進行整體分析和概括，分析歷史才能明辨未來。因此，探索中國環(huán)境政策的階段性特征，總結以往歷史經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)問題，對我國建設生態(tài)文明社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有深遠意義。

二、文獻綜述

王金南（2019）將環(huán)境政策演變劃分五個階段總結其特征[1]，保羅· R· 伯特尼（2004），得出美國環(huán)境政策市場化特征非常顯著。[2]

上述研究大多側重于環(huán)境政策本身，對于時代背景因素考慮不夠全面，環(huán)境政策與經(jīng)濟相關，政策實施水平與經(jīng)濟投入也有顯著關系。

因此，本文將按照以下幾方面進行分析：首先，著眼于經(jīng)濟因素與環(huán)境污染的一般關系，探討環(huán)境政策實施水平與對策費用的關系；其次，通過時間順序驗證歷史事實，考察至今與環(huán)境政策相關的規(guī)定，明確中國環(huán)境政策的階段性特征；最后，得出環(huán)境政策存在的問題和今后研究的方向。

三、環(huán)境政策實施水平及對策費用

本文將環(huán)境政策分為事前防止和事后恢復兩部分，就其政策實施水平和對策費用的關系進行考慮。假設事前防止費用與污染物排放成反比，也就是說，隨著事前防止費用的增加，污染物排放會減少。事后恢復費用和污染物排放成正比，也就是說，污染物排放越多，事后恢復費用就越多。圖1所示的就是污染物排放與對策費用的關系。在此，防治費用與政策實施水平有關，在投資同樣事前防止費用的情況下，政策實施水平越高，污染物排放越少。另一方面，在環(huán)境質量目標高的地方，對于同一污染物的排放，環(huán)境恢復費用較高。

因此，在政策實施水平之下，事前防止費用和事后恢復費用的投入結果將反映在實際的環(huán)境質量中。由此可以認為，要達到某種環(huán)境質量目標，存在對策費用最小的點。（如圖1）

圖1 污染物排放與對策費用關系

由此可見，環(huán)境政策實施水平與對策費用密切相關。考慮到資金的有限性，提高事前防止政策實施水平應當是優(yōu)先考慮的課題。

筆者根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒整理到如下數(shù)據(jù)，其中污染物包括以下三類：廢水、廢氣和固體廢物。

表1 污染物排放量與環(huán)保投入費用

如上表所示，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個特征：

2015—2017年環(huán)保投入資金逐年遞增；2015—2017年污染物排放量逐年減少；2015—2017污染治理費用占比持續(xù)降低。環(huán)保投入可以看作事前防止費用，污染治理費用占比可以反映事后恢復費用的投入占比，該項數(shù)據(jù)從側面驗證了上述的假設關系。

四、環(huán)境政策內容及階段性特征

（一）環(huán)境政策內容的三個層面

第一層是環(huán)境保護政策。從資源的保護利用出發(fā)，限定人類無節(jié)制的活動方式，如自然資源保護政策、限制開發(fā)政策、資源再利用等政策都屬于這一類。

第二層是污染防治政策。對于人類生存和發(fā)展不可或缺的活動，有必要制定最低排放標準，如污染防治技術開發(fā)、空間配置、行政處罰等限制政策都屬于這一類。

第三層是財稅政策，需要加大財政的支持力度，但也應該考慮改變產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構，有效利用資金，提高政策執(zhí)行的效果。

（二）環(huán)境政策的階段性特征

為了考察中國環(huán)境政策的階段性特征，將通過環(huán)境政策相關的政策法律進行總結，見表2。

表2 環(huán)境政策法規(guī)

由表2所示，本文將環(huán)境政策演進分為四個階段：

20世紀70年代：以1972年參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議為標志，開啟了我國環(huán)境保護事業(yè)的萌芽。1973召開“第一次全國環(huán)境保護會議”，1974年設立國務院環(huán)境保護小組，但到1979年制定環(huán)保法為止，環(huán)境法律規(guī)定很少，可以說這個階段是環(huán)境政策準備階段，環(huán)境政策整體水平落后。

20世紀80年代：隨著1984年環(huán)保專業(yè)機構、環(huán)境保護局的設立，制定了很多環(huán)境相關法律，正式迎來了環(huán)境政策保護的法制化時代。從1979年開始制定了《水土保護工作條例》《水資源保護法》等共計9項法律制度，側重于自然資源保護。“三同時”制度目的在于預防環(huán)境污染，協(xié)調人和自然的矛盾。這體現(xiàn)了環(huán)保觀念發(fā)生了轉變，事前預防觀念在逐漸深化。

20世紀90年代：污染物防治范圍不斷拓寬，在環(huán)境治理方面，地方上重點解決“三河”（淮海、海河、遼河）“三湖”（太湖、滇池、巢湖）“兩區(qū)”（二氧化碳和酸雨控制區(qū)）的污染問題。在機構建設方面，地方資源與環(huán)境保護立法逐漸活躍，31個省級環(huán)保廳相繼建立。在國家發(fā)展規(guī)劃方面，1991年環(huán)境指標首次納入我國發(fā)展規(guī)劃。在行政制度方面，《行政處罰辦法》的實施體現(xiàn)了征收污染處罰費一定程度上在全國扎根了。由此可見，此階段我國環(huán)境保護的維度在不斷拓寬，政府在戰(zhàn)略和實施方面滲透出行政權威的力量。

21世紀：環(huán)境政策特點可以總結為“一個中心（科學發(fā)展觀），兩個抓手（資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會；節(jié)能減排），三條途徑（清潔生產(chǎn)；循環(huán)經(jīng)濟；環(huán)境經(jīng)濟政策調控）”。此階段開始，環(huán)境政策開始堅持科學發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展路線，同時引進市場力量解決環(huán)境問題，努力建設生態(tài)文明。通過特許經(jīng)營制度、“綠色信貸”等鼓勵企業(yè)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟。

從以上四個時期的政策情況來看：70年代是環(huán)境政策準備階段，整體水平較落后；80年代迎來環(huán)境政策法制化時代，環(huán)境保護觀念發(fā)生轉變；90年代污染物防治范圍拓寬，環(huán)境政策的行政權威較顯著。21世紀是環(huán)境政策的完善時期，系統(tǒng)化發(fā)展水平較高，不單依賴政府同時引入市場力量解決環(huán)境問題。由此可見，從頂層設計到具體實施，中國環(huán)境政策的體系化建設有了質的提高。

五、環(huán)境政策存在的問題

（一）政策制定問題

環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)并未隨時更新和公開，政策制定依據(jù)是否科學不置可否。環(huán)境政策缺乏系統(tǒng)性和完整性，目前政策多以城市為中心，急速成長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農村環(huán)境保護存在矛盾，農村政策法規(guī)仍需完善，農村環(huán)境問題亟待解決。

（二）環(huán)境管理主體的雙重地位

環(huán)境管理主體一般都承擔著雙重身份，既作為管理主體又作為監(jiān)督主體。分權政策使得地方政府帶有行為主體的特征而非政策執(zhí)行的代理人（李周炯，2009）。[3]地方政府常常在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間抉擇，不同區(qū)域經(jīng)濟投入不同導致治理效果千差萬別。環(huán)境管理主體作為監(jiān)督主體時，常常存在著多頭領導機構，各機構關注的重點不同會直接削弱整體的監(jiān)督力度。

（三）公眾參與度低下

目前雖有《環(huán)境保護公眾參與辦法》，但缺乏對環(huán)保決策、預案、過程和行為的參與，法律制度相對單一且不完善。再加上公眾自身參與意識薄弱，參與能力受制于參與途徑和信息閉塞的影響，無法真正意義上實現(xiàn)參與權的兌現(xiàn)。

（四）政策手段失靈

20世紀以來，我國借鑒了西方常用的經(jīng)濟手段，如排污權征收、綠色信貸等，但據(jù)有關部門測算，中國排污收費標準僅為污染源設施治理設施運行成本的50%左右，某些項目的排污費甚至還不及污染設施治理成本的10%，可以說環(huán)境政策實施效率仍不夠充分。

六、未來展望

在環(huán)境制定方面，要注意分析不同地域的環(huán)境特性，堅持城鄉(xiāng)治理政策齊頭并進。作為環(huán)境管理主體的政府監(jiān)督力度不斷加強，但是社會參與仍存在不足。相反，隨著管理的強化，信息公開相關規(guī)定愈發(fā)嚴格。在行政一體化的對策體制下，如何選用正確的手段并反映民眾意見可以說是今后的研究方向。