我國強制性企業年金制度的理論證成與構建路徑

張新民，蔡倩夢

(西南大學 法學院，重慶 400715)

一、引言

隨著我國人口老齡化程度不斷加劇及少子化、高齡化趨勢日益突出，建立和完善多層次養老保障體系迫在眉睫。黨的十九屆五中全會明確指出，要實施積極應對人口老齡化國家戰略，健全多層次社會保障體系。自1991年推動養老保障制度改革以來，我國已初步建立了包括基本養老保險、企業年金和個人儲蓄養老保險在內的三支柱城鎮職工養老保障體系。但是，目前的三支柱體系發展不均衡，第一支柱基本養老保險一支獨大，第二支柱職業養老金發展緩慢，第三支柱個人養老金則仍處于試點初期。在基本養老保險因面臨巨大財政壓力而獨木難支、第三支柱剛剛起步的情況下，如何充分發揮企業年金制度的第二支柱作用，便成為我國應對城鎮職工養老保障挑戰的不二選擇[1]。然而，我國企業年金制度的發展甚為緩慢，存在覆蓋范圍不足、運營效益欠佳、監管機制缺位、激勵措施乏力等諸多問題[2]，其中覆蓋范圍窄是影響企業年金作為職工養老保障體系發揮第二支柱作用的最大問題，而導致企業年金制度覆蓋范圍窄的根本原因是該制度實行的自愿性原則。要充分發揮企業年金的職工養老保障體系第二支柱功能和作用，必須將目前實行的自愿原則轉變為強制原則。近年來，學者們圍繞日本、德國及美國等國的企業年金制度及其啟示意義、企業年金的財稅政策以及我國企業年金制度的現狀等問題進行了深入探討[3-7]，但除了鄭秉文[8-9]、袁妙彧[10]等學者外，關于強制性企業年金制度的研究為數不多，聚焦于我國強制性企業年金制度構建的文獻更是屈指可數[11]?；诖?，本文在分析我國構建強制性企業年金法律制度必要性與可行性的基礎上，分別就我國強制性企業年金制度構建的基本原則和規則進行詳細分析，以期對我國企業年金制度發展及養老保障體系完善有所助力。

二、我國實行強制性企業年金制度的必要性與可行性

從自愿性企業年金制度向強制性企業年金制度轉型，是我國實現養老保障持續供給、提高養老基金配置效率及破解職業年金與企業年金雙軌制產生不公平現象的必然要求，同時也是立足我國企業及職業年金制度前期探索實踐的現實選擇，不僅必要而且可行。

(一)必要性分析

首先，強制性企業年金制度是完善和優化我國職工養老保障體系的必然要求。根據我國的實際情況和世界銀行的建議，我國選擇了基本養老保險+企業年金+養老儲蓄的三支柱職工養老保障體系模式，由國家主辦的基本養老保險為退休職工提供基本養老收入來源，由用人單位舉辦的企業年金為退休職工養老提供重要的補充收入來源，而由國家提供稅收優惠、商業養老機構主辦的延稅型養老保險為退休職工實現高質量養老提供途徑。我國1997年開始在全國建立統一的職工基本養老保險制度，2004年開始推行企業年金制度，2015年開始試行延稅型養老保險制度。截至2019年末，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為43 488萬人，基本養老保險基金累計結存54 623億元，有9.6萬戶企業建立了企業年金，參加職工2 548萬人，企業年金基金累計結存17 985億元(1)參見2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報。；截至2020年4月底，稅收遞延型商業養老保險試點累計實現保費收入3億元，參保人數4.76萬人[13]。上述數據表明，我國職工養老保障體系中三大支柱的結構很不平衡，參與企業年金的職工人數只占參加基本養老保險人數的6%左右，而參加稅收遞延型商業養老保險的人數更是可以忽略不計；基本養老保險在整個職工養老保障體系中的比例明顯過高，遠遠高于其他實行多支柱養老保障模式國家的第一支柱在整個養老保障體系中的比重。2018年三季度，美國企業年金資產已達19.7 萬億美元，約70% 的雇員參加了企業年金[14]。我國基本養老保險的“一枝獨秀”不僅使得“三條腿”的職工養老保障體系成為了名副其實的“跛腳”，嚴重影響多支柱職工養老保障的政策意圖和制度功能的實現，而且大大地增加了國家的養老財政風險。進一步優化職工養老保障體系結構，必須降低基本養老保險的占比，明顯提高企業年金的覆蓋面和在整個養老保障體系中的占比，大力推行稅收遞延型商業養老保險。國內外的實踐證明，要使職工養老保障體系第二支柱的功能和作用充分發揮出來，必須實行強制性企業年金制度。

其次，強制性企業年金制度是實現養老基金資源高效配置的重要機制。黨的十九大報告明確強調，“使市場在資源配置中起決定性作用”。我國養老保險制度改革應順應國家經濟發展方向，由基本養老保險發揮保基本的兜底作用，再合理利用企業年金制度來進行有效補充。企業年金的建立意味著將過重的政府養老責任向市場轉移，市場所具有的效率優勢和制度彈性能夠使養老資源的配置產生更高效益。具體而言，強制性企業年金涉及國家、企業和職工個人三大利益主體。在國家層面，強制性企業年金制度可以優化國家養老金體系，緩解基本養老保險金的支付壓力，提高國家在國際關系中的競爭力，利于國家經濟長遠發展；在企業層面，企業年金被視為留住人才的“金手銬”，構建強制性企業年金制度將普遍增加職工福利，并可通過這種方式激發員工的創造力，吸引和穩定高層次管理和技術人才，持續提高企業生產效率，培育和促進企業文化發展；在職工個人層面，每位職工都可以依托第二支柱的退休保障，提升自己的老年生活品質。

最后，強制性企業年金制度是破解職業年金與企業年金雙軌制導致不公平現象的有效方式。目前我國養老金體系第二支柱包括企業自主建立的企業年金和機關事業單位建立的具有強制性的職業年金制度。在功能定位上，兩種年金對國家養老事業發揮著同樣作用，都屬于國家建立的具有補充性質的養老保險制度，是國家公共機構和私人部門根據職業性質的不同劃分為職工設置的?，F行補充養老保險的雙軌制在不同職業之間產生了新的不公平，機關事業單位工作人員均能夠得到養老金第二支柱的保障，而企業職工能否得到該項保障則取決于雇主意愿。可見，建立強制性企業年金對于維護社會公平亦具有重要意義。

(二)可行性論證

一方面，我國的企業年金制度至今已歷經二十幾載，從年金的繳費到基金的投資運營以及企業年金待遇的給付，國家均作出了相關規定，并始終對企業年金秉持鼓勵態度。早在1991年國務院發布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》后，我國養老金體系第二支柱由企業自愿建立的雛形便開始出現。2000年，國家將企業補充養老保險正式更名為企業年金，并于2004年出臺了《企業年金試行辦法》展開對企業年金制度的實踐探索。根據2018年開始實施的《企業年金辦法》，我國的企業年金是企業和職工在已參加基本養老保險的前提下，自愿為職工建立的補充性養老保險。對于企業年金基金的管理，我國發布了《企業年金基金管理辦法》《企業年金基金管理機構資格認定暫行辦法》等予以規范。另外，我國也發布了《關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》等稅收優惠政策作為企業建立年金的激勵手段。我國對企業年金制度的長期探索，為建立強制性企業年金制度奠定了豐富的實踐基礎。

另一方面，我國職業年金制度的實踐探索亦可為強制性企業年金制度改革提供有益經驗。2015年國務院發布的《機關事業單位職業年金辦法》對于職業年金的資金來源、基金投資、待遇給付條件等問題進行了明確規定，基本上已建立起一套可行的強制性職業年金制度。正如有學者指出，在養老金體系第二支柱的未來發展中，必須將其與職業年金的關系納入重點考慮范疇，并且在達到一定的條件時，在適當的時機對這兩者予以整合[15]。帶有強制性的職業年金制度已歷經近5年的實踐探索，在實施過程中已總結出一些經驗和教訓，可為建立強制性企業年金制度提供有效參照。

三、我國強制性企業年金法律制度的基本原則

(一)強制參與、方案自定原則

強制參與、方案自定原則是指，我國境內所有企業和職工都必須加入企業年金計劃，但企業年金計劃的具體方案，包括全額企業年金待遇的享受條件、具體費用分擔比例、自己或是委托他人管理年金基金、待遇支付方式等則允許企業和職工通過協商方式自行決定。強制參與原則是自愿性和強制性企業年金的主要區別，應作為我國強制性企業年金制度的首要原則。同時，強制參與原則也是提高企業年金參與率的重要方式。澳大利亞政府在提供的基本養老保險不能滿足民眾養老需求時，曾試圖依靠自愿性制度建立起第二支柱。但多年的實踐證明，自愿原則下的企業年金制度推進緩慢，難以達到制度設計的預期目標。實行強制參與后，其企業年金的覆蓋率迅速提升，為養老金體系的可持續發展作出了突出貢獻。此外，目前實行強制性企業年金制度的瑞士、冰島和丹麥等國也通過強制參與原則，使得企業年金在私有部門的覆蓋率迅速提高并均達到90%以上[9]。針對我國養老金體系三支柱發展不平衡的現狀，強制參與原則是快速且高效地提高企業年金參與率的唯一渠道。

強制參與原則提高了企業年金的覆蓋率，但在具體制度設計中還需保持制度彈性，即在要求企業和職工無一例外地強制加入的前提下，賦予企業和職工一定選擇空間，以保持制度的靈活性。方案自制原則體現對市場調節機制的適當引入，允許企業在規定的強制繳納比例之外為職工多繳資金。由此增強企業和職工的參與積極性，通過參與主體的選擇不斷優化強制性年金制度的治理優勢，從制度上提出解決對策[16]。通過市場競爭機制在企業年金制度中發揮作用，建立基金規模更高的企業能夠吸引更多優秀人才，進而推動勞動者在市場中理性流動。構建強制且具有彈性的企業年金制度將通過市場競爭機制實現養老保障資源配置的效率最大化。

(二)負擔共擔、比例商定原則

負擔共擔、比例商定原則是指，企業年金計劃的資金籌集須由勞資雙方共同負擔，但具體比例不由國家統一規定而由企業和職工協商確定。在負擔共擔原則下，由國家統一規定企業和職工對于企業年金繳費比例的上限和下限；在比例商定原則下，企業和職工雙方的具體繳費比例通過市場競爭機制調節。在我國目前實施的幾種社會保障制度中，除工傷保險和生育保險是由用人單位為職工繳納保險費外，其余幾項均由用人單位和職工雙方共同繳納(見表1)。在當前的養老保障體系中，基本養老保險的定位是政府主導，其基金組成不但有用人單位和職工繳費，也有政府補貼存在；養老金體系第二支柱中的職業年金和企業年金以用人單位為主導，是由用人單位和職工共同繳費?？梢?，不管是從社會保障制度整體來看，還是僅以養老保險制度為立足點，我國一直秉持負擔共擔原則。同時，鑒于我國中小企業數量居多的現狀，以及秉持為企業降費減稅的改革理念，構建強制性企業年金制度應當承繼負擔共擔理念。

表1 我國社會保障相關制度繳費主體的法律規定一覽表

采用比例商定的繳費方式，在國家規定了強制性企業年金繳費的上限和下限之后，具體繳費額則交由市場來調節，使企業和職工都有機會參與到企業年金繳費金額的確定中來。由企業和職工共同商議確定本單位企業年金的繳費比例，可以根據企業內部不同崗位性質來確定職工的不同繳費比例，也允許職工在法定范圍內決定自負部分的繳費金額。由此充分發揮市場機制對養老金體系第二支柱的調節作用，保持制度的靈活性，有助于實現市場對養老資源的高效配置。

(三)市場運作、政府監管原則

市場運作、政府監管原則是指在政府制定強制性企業年金相關法律法規等規范后，企業年金及其基金的投資管理實行市場化運作，其具體運營管理事項委托給專門的機構來承擔，包括企業年金基金的籌集、投資、給付與賬戶管理等各項事務，政府相關部門主要發揮外部監督作用，依法對年金方案的實施情況進行監督，不參與企業年金的具體運營工作[17]43。充分發揮市場對養老資源的調配作用有助于促進養老資源整體配置效率最大化，達到提高職工退休待遇和激發企業職工積極性的效果。在我國養老金體系三支柱結構發展不平衡的現狀下，實行企業年金的強制化實質上是將政府承擔的過重養老責任向市場進行部分轉移，不僅可以減輕政府基本養老保險金的支付壓力，也可以鼓勵市場主體利用企業年金方式，在政府監督下通過良性競爭吸引優秀人才，從而實現減輕政府養老負擔和提高企業生產效率的雙重目標。

在實行市場運作，充分發揮市場作用機制的同時，我國強制性企業年金制度還應堅持政府監管原則。隨著企業年金的建立及其覆蓋面的不斷擴容，政府因其部門性質，對市場和法律制度的實施具有義不容辭的監管責任。人力資源和社會保障部作為企業年金事項的政府主管部門應承擔主要的監管職責；擁有年金管理職責的相關機構也應當承擔相應監管職責并接受政府監管。此外，對于企業年金參與情況、職工和企業的繳費情況以及年金計劃執行情況等，也都離不開政府的有效監管。

四、我國強制性企業年金法律制度的基本規則

(一)強制性企業年金的繳費規則

在強制性企業年金制度的繳費階段，在強制參與原則下，首先應明確參保范圍、繳費主體及繳費比例。在參保范圍上，為與基本養老保險制度相銜接并參照機關事業單位職業年金制度，強制性企業年金制度的參保主體應當與基本養老保險制度的參保范圍保持一致，即我國境內所有職工都應當納入企業年金的參保范圍。企業有權根據經營狀況，選擇獨立舉辦、聯合舉辦或委托舉辦的形式確定本單位年金的具體組織方式。職工在進入企業工作時，自動納入企業年金的參保范圍，而企業應當為職工加入年金計劃創造條件。在繳費主體上，根據負擔共擔原則，我國強制性企業年金制度應繼續沿襲目前規定，由企業和職工個人共同承擔繳費義務。在繳費比例上，根據比例商定原則，并為避免造成過大的職工養老待遇差距，應由國家統一規定企業和職工繳費比例的上限和下限，而具體繳費比例則允許雙方協商確定。但值得注意的是，在負擔共擔原則下，基本養老保險已強制要求企業繳納一定比例資金，而企業年金走向強制化意味著企業需要同時承擔養老金體系第一支柱和第二支柱強制繳費義務。如果強制繳費比例超過一定限度，必然會加重企業負擔、挫傷其積極性，甚至會對整個市場經濟運行產生負面影響。在我國將企業對第一支柱的繳費比例統一降低為16%之后，構建強制性企業年金仍需進一步下調企業在基本養老保險中的繳納比例，以確保企業留有余力履行對企業年金的強制性繳費義務。

其次，由于職工相對于企業較為弱勢，應借鑒國外成功經驗，在確定繳費比例時允許工會參與。在澳大利亞、丹麥、瑞士等其他實行強制性年金制度的國家，工會起到了巨大推動作用。例如在丹麥，將近80%的勞動者都是工會成員[9]，工會組織會就企業年金事項代表職工向企業提出要求。我國早已出臺《工會法》來規范工會活動，并在第33條明確了工會組織擁有就養老保障等涉及職工切身利益的政策、措施等發表意見的權利。但目前我國工會在企業年金事務中未能充分發揮職能，其作用亟待進一步加強。

此外，還應明確允許企業和職工中止繳費的情形。于企業而言，年金費用的繳納義務始于“出生”終于“死亡”，但這種全程足額及時繳費的義務未免過于苛刻，一旦企業經營狀況發生變化便可能影響年金資金的繳納，因此有必要規定企業年金中止繳費的例外情形。對職工來說，其通常在步入工作崗位時加入國家強制性企業年金計劃，達到法定退休年齡時開始領取企業年金待遇，這意味著大多數職工都要經歷漫長的繳費階段。但由于勞動者在人才市場的自由流動時有發生，甚至會出現職業生涯的“空白階段”。在出現此類例外情況時，亦應允許職工中止企業年金繳納。

(二)強制性企業年金的基金運營規則

強制性企業年金的基金運營，應由專門企業年金基金服務機構進行管理。這是提高其運行效率的必然要求。在現行立法中，《企業年金辦法》第27條明確規定，企業年金基金由受托人簽訂委托合同將相關事務交給專門的服務機構進行管理。此外，《企業年金基金管理辦法》《企業年金基金管理機構資格認定暫行辦法》等還就專業服務機構的人員資質要求、同時任職限制等事項進行了較為全面的規定。強制性企業年金應沿襲此種專業化管理模式，并在此基礎上完善企業年金基金運行機制，將相關主體職能進行合理整合，深化基金管理的專業化發展。

由于企業年金基金實行市場化投資，在投資中應遵循分散風險原則。在曾引起廣泛關注的美國“安然”養老金計劃破產事件中，養老金資產投資缺乏分散性，過多資金用于本企業投資成為導致“安然”養老基金遭受慘重損失的直接原因之一。此事件的發生不僅增強了美國對企業年金資金安全問題的重視[17]423，也為世界各國的企業年金基金投資敲響了警鐘。我國《企業年金基金管理辦法》第46條及《機關事業單位職業年金辦法》第6條第2款分別規定，企業年金和職業年金基金的投資管理均應當遵循謹慎、分散風險的原則，保證年金基金的安全性、收益性和流動性。強制性企業年金基金投資，需繼續堅持分散風險原則，保障企業年金基金安全。

為了保障強制性企業年金基金安全，維護企業和職工的合法權益，還應保持基金管理的獨立性。具體而言：一是保持企業年金基金的獨立性。即無論是委托人、基金投資人，還是其他自然人或法人，都不得將企業年金基金與自有財產相混淆；同時，企業年金的職工個人賬戶和企業賬戶各自獨立，賬戶內資金及其收益都保持各自的獨立性，不得互相混合。二是管理企業年金基金事務的相關主體彼此之間要保持相互獨立。在《企業年金基金管理辦法》第6條規定的基礎上，進一步明確基金管理各主體之間不得同時兼任的各種情形。三是保持企業年金基金投資管理的獨立性，主要體現在基金投資中，如果將基金用于企業本身的投資，則需要對投資比例進行嚴格限制。

(三)強制性企業年金的待遇支付規則

在強制性企業年金制度的待遇支付階段，應明確職工領取年金待遇的條件和方式。關于職工領取年金待遇的條件，一般應為職工達到退休年齡，除非發生法定特殊情形，否則不得提前從個人賬戶中提取資金。值得注意的是，同為養老金體系第二支柱組成部分的職業年金，其領取一般條件是達到法定退休年齡并辦理退休手續。企業年金是市場承擔養老責任的體現，資金來源中沒有國家財政性資金。因此，是否依法辦理退休手續不應作為領取企業年金待遇的一般條件。在強制性企業年金制度中，達到退休年齡的職工即使沒有辦理退休手續也擁有從個人賬戶中提取養老金的權利。同時，還應賦予達到企業年金待遇領取條件的職工選擇權，在其選擇繼續就業時，可繼續參與企業年金計劃，也可不再參與而直接領取年金待遇和再就業單位發放的薪資待遇。

在特定情形下，職工即使尚未達到法定退休年齡也應允許其領取企業年金個人賬戶中的資金。根據現行《企業年金辦法》第24條，可以提前支取年金的情形主要包括：一是完全喪失勞動能力；二是要出國定居的人員。強制性企業年金制度應繼續保留提前領取年金待遇的規定。除此之外，借鑒國外關于企業年金待遇提前支取的規定，我國可在現有規定基礎上賦予困難職工提款權。在職工經濟困難達到一定程度時，即使尚未達到退休年齡，未完全喪失勞動能力，也可在充分舉證后提前領取企業年金個人賬戶中的部分資金。但為避免職工過多地選擇提前領取年金待遇，應適當加重職工提前領取時的稅務負擔。

在企業年金的領取方式上，根據《企業年金辦法》第24條，職工可選擇一次性領取企業年金待遇，也可以根據個人需要分期領取。如果職工選擇分期領取，可以選擇直接按月領取或者分成若干次數分別領取企業年金待遇。強制性企業年金的領取應延續當前關于職工年金待遇領取方式的規定，允許職工自主選擇一次性領取或者分期領取。同時，還應參照《機關事業單位職業年金辦法》第9條第1款第1項的規定，職工可以選擇按月領取或者選擇一次性購買商業養老保險產品的方式領取。此外，在強制性企業年金制度中，還應賦予職工一次更換領取方式的權利。

(四)強制性企業年金的管理監督規則

在強制性企業年金的賬戶管理上，一方面應建立和完善個人賬戶轉移機制。目前的《企業年金辦法》第22條和《機關事業單位職業年金辦法》第8條都對養老金體系第二支柱的轉移問題有所提及，但由于實踐中有的企業已建立企業年金，有的企業尚未建立，從而造成職工年金個人賬戶可能沒有接收單位的混亂局面。在強制性企業年金制度構建過程中，應建立健全個人賬戶轉移機制，為職工企業年金個人賬戶轉移問題提供解決途徑，使第二支柱內的企業年金和職業年金相互轉移更加便利。另一方面，應規范企業年金個人賬戶與企業賬戶的管理規則。企業繳費和職工繳費共同組成企業年金基金的主體部分，兩者的繳費金額分別計入企業賬戶和個人賬戶，但兩個賬戶內資金的歸屬權有所差異。應明確個人賬戶內的資金及收益始終屬于職工個人，企業為職工繳納的資金及收益部分可依約定直接歸職工所有，也可以事先約定按比例逐年歸職工所有。

在強制性企業年金的監督檢查上，首先應強化企業和職工的監管權限。如前所述，強制性企業年金在投資中體現市場化管理原則，依據基金的實際收益計算利息。但完全由企業年金基金投資管理機構決定投資項目并不合理。一方面，基金投資管理機構會承受過大壓力和風險，另一方面過寬的權限可能會導致對投資決定權的濫用。因此，應允許企業和職工參與企業年金的監管，對有異議的事項可以要求負責機構予以說明，賦予具有利害關系的企業和職工享有查閱資料、否決高風險項目投資決策等權利。其次，強制性企業年金制度的構建涉及到數億職工的養老保障權益，對制度的執行情況以及各相關主體的職責履行情況進行有效的行政監督尤為重要。因此，需要明確各政府部門的監督檢查職責，尤其是主要負責企業年金管理事項的人力資源和社會保障部應進行全程監管。此外，各方參與主體均有誠實和勤勉履行職責的義務，發生違背企業年金相關法律規定行為的，均應承擔相應法律責任。