國防科技工業跨部門合作治理網絡動態演化研究

郭亞男，安 實，王 健，麥 強

(哈爾濱工業大學 經濟與管理學院，黑龍江 哈爾濱 150010)

0 引言

國防科技工業是影響國家經濟和科技發展的重要產業，擔負著保障國家國防安全的特殊使命與重大責任[1]。中國特色先進的國防科技工業體系是由“國防科技研發—武器裝備生產—制度環境”三大核心要素相互耦合的復雜巨系統，其順利運行依賴于高效治理體系[2]。國防科技工業治理不僅涉及各國民經濟主要職能部門、中央地方直屬企事業單位、軍隊相關部門，還涵蓋財政、教育、科技在內的眾多關鍵領域，治理復雜性逐漸凸顯，跨越軍地界限、掙脫職能束縛、突破領域限制的協同治理關系不斷深入，由此產生的矛盾沖突與利益糾紛也不可避免[3]。自20世紀50年代以來，隨著治理不斷走向復雜化、多樣化與動態化，治理主體經歷了由“一元到多元”、“同質到異質”、“簡單到復雜”的轉變，包括原有科層制治理(Hierarchical Governance)與市場制治理(Market Governance)在內的治理模式囿于自身理論背景、協調方式、組織結構等問題，均出現了治理失靈。傳統治理模式失靈的本質歸咎于對主體復雜性的認識不足，治理結構協調促成元治理理論產生。通過機制設計使多種治理類型發揮各自作用，以達到最佳平衡效果，使元治理思想日益成為理論界關心的熱點問題，被應用到不同的行業實踐中[4]。一方面，國防科技工業采用傳統治理方式或簡單混合治理方式已不合時宜，必然要走向現代化治理，形成以國家為主導的協同治理機制，因而需要保證過程有序、穩定的治理“元組織”[5]。另一方面，只有厘清治理網絡內部結構，清晰界定跨部門異質主體間聯結關系，才能保證國防科技工業治理可行性與有效性，全面提升治理效能。

通過文獻梳理發現，已有成果大多來自于對典型國家國防科技工業治理經驗[6]、治理原則[7]、頂層機制設計[8]等方面的借鑒。學者們通過探索不同國家的發展道路，以期得到有利于我國國防科技工業治理的經驗和思路。世界各軍事大國普遍由政府統籌規劃國防科技工業戰略發展并協調跨部門事務，如美國總統是國防領域管理決策者，俄羅斯總統通過擔任軍工委員會主席的方式直接領導軍工戰略發展[9]。我國國防科技工業治理在組織結構上具有一定特殊性，經歷了由“軍隊獨立治理”到“軍隊為主，政府為輔治理”再到“政府治理”等多種形式變革，最終形成“多頭治理”的協同網絡式治理格局。隨著研究的不斷深入，學者們開始關注國防科技工業治理組織結構[10]、異質主體關系[11,12]、主體職能定位[13]等問題。還有學者立足中國實踐，以政府治理科層理論建構為切入點，構建國防科技工業縱向嵌入治理、共識決策、協商治理等一系列政府行為框架[14]。治理的治理(Governance of Governance)是眾多元治理(Meta-governance)定義中最為簡潔且準確的[15]。元治理追求平衡和柔和的治理藝術，諸多西方學者就元治理理論[16]、元治理工具[17]等問題進行探討和研究，但國內學者對其了解還不夠深入。元治理理論最為核心的觀點就是在承襲和集成固有治理理論的基礎上，強調政府在治理中發揮重要作用。正如Jessop所言: “雖然固有治理機制已經承載有關技術、政治、經濟等方面的職能，但政府仍要保留其對治理機制的調整和新增制度的權力[18]。”應用系統思維，運用系統科學理論與方法，將元治理引入中國情景可促進國家治理體系與治理能力現代化，克服傳統治理模式的弊端，加快形成高效順暢的國防科技工業治理體制[19]。總體來看，有關國防科技工業組織結構、治理關系、協同機制的研究已初具規模。然而，從研究視角看，現有研究大多著眼于傳統科層或網絡治理模式，鮮有文章試圖驗證元治理理論在特定戰略背景、治理情景關聯下所發揮的作用，相關研究成果無法應用于具有治理主體特殊性的國防科技工業中；從研究對象看，大多數研究停留在單一治理主體層面，未能從異質主體跨部門合作視角進行論述；從研究方法看，大多數研究停留在定性研究階段，多為理論構建或者描述性分析，缺乏定量研究支撐；從研究樣本看，多為單一年度政府工作報告或問卷訪談數據，數據全面性與可靠性較低，不能展現國防科技工業治理機構關系完整圖景；從研究內容看，研究較為宏觀，缺乏對治理機構間網絡關系、網絡結構及演進過程的形象刻畫。

基于上述考慮，本文應用社會網絡分析研究范式，探討異質主體跨部門合作治理網絡演化過程與功能定位問題。以1998—2018年發布的614條國防科技工業公共政策為研究樣本，強調從跨部門合作關系視角把握研究對象。創新點在于：其一，利用公共政策文本探究跨部門國防科技工業治理合作關系，擺脫以往研究局限于定性分析的困境，也克服了科學方法與管理實踐相分離的弊病。其二，從時間維度探討以國防科技工業委員會為核心的治理網絡特征變遷，將政策發展時間節點劃分為4個階段，分析跨部門合作關系。除關注整體網絡構型外，聚焦不同類型組織節點個體屬性與治理行為，描述主體治理角色演化路徑并提出治理效能提升策略。其三，不同形式治理模式間協調的元治理理論對處理國防科技工業治理這類復雜系統至關重要，借助元治理思想與治理工具，試圖驗證元治理在“軍民融合”戰略背景、制度約束以及特定機構設定情況下發揮的作用。

1 數據處理與研究方法

1.1 研究方法

政策文獻量化主張運用定量化分析方法對政策文本開展研究，既可從微觀角度觀測政策工具組合、預測政策實施效果，也可從宏觀角度觀測政策演進規律、判斷政策發展趨勢。利用政策文獻量化方法研究治理主體間關系是將政策文件進行結構化處理并與社會網絡分析相結合，揭示政策主體合作模式以及治理關系結構變遷的過程[20]。社會網絡分析方法能夠對難以量化的現象進行可視化測度，因此學者們常應用其分析公共治理問題，為治理主體間協同尋找到一種基于關系的解釋路徑。西方學者基于關系視角的網絡研究起步較早，大多集中于政策制定的組織網絡、項目投資網絡、輿情傳播網絡等。現階段，在不同領域借助社會網絡分析法研究網絡演化過程、形態與特征、主體位置及角色等問題引起學者們廣泛關注，并取得了豐碩的成果。

1.2 研究樣本

公共政策文本既是治理主體活動和政策形成過程的重要印跡，也是異質主體合作治理行為的客觀呈現。政府間跨部門合作行為測度方式主要包括：一是對政府領導個人行為、決策、風險偏好等進行觀測；二是通過對政府內部其他成員進行大規模問卷調查、訪談等加以確定；三是以政府機構本身作為測度對象，通過機構規模、機構治理行為等加以刻畫。運用公共政策文本進行定量研究屬于第三種類型，在避免人為介入誤差的同時，保留了大量體現治理關系的解釋性信息，能夠有效提高研究可信度[21-22]。研究數據樣本大多為聯合發文的政策文獻，反映了在已有部門職責范圍內相互配合完成某項政策的制定或頒布。在建立機構共著與合作關系的同時，將關聯圖譜化表示既能體現異質主體跨部門治理的交叉性與復雜性，也能擺脫傳統社會科學僅憑經驗進行分析的“黑洞”，使治理關系研究由定性分析轉向定量分析。

1.3 數據獲取與數據處理

本研究以清華大學政府文獻信息系統和北大法意數據庫為數據檢索源，檢索1998—2018年公開頒布的國防科技工業政策文件，采用高頻詞統計方法，確定國防科技工業高頻關鍵詞及治理合作檢索表達方式，具體步驟如下：

首先根據國防科技工業最新發布的發展規劃以及中國期刊網中關于國防科技工業、武器裝備行業等相關文獻資料，初步確定國防科技工業治理高頻關鍵詞。然后，對高頻關鍵詞進行檢索，得到相關政策文本，再利用Python軟件分析政策中的合作治理信息，進一步精確檢索高頻關鍵詞匯。重復上述步驟，以此確定合作治理檢索表達式，并從中篩選出符合跨部門合作治理特征的政策共計562份。在此基礎上進行二輪數據補充，結合中國政府網以及工業與信息化部、教育部、發展與改革委員會等相關部委網站爬取政策文本。兩輪數據獲取后，邀請多年從事國防科技工業領域研究的專家以及政府部門管理人員對政策收集情況進行評議，依據專家意見對獲取的文件再次進行編輯和整理。最終共獲取政策文件614份，其中單獨發文政策數157份，聯合發文政策數為457份。

數據樣本確定后，按照政府大規模機構改革時間節點進行劃分，共4個階段(1998—2003年、2003—2008年、2008—2013年、2013—2018年)，劃分原因如下：一是保證機構同期一致性，由于政府機構改革可能會涉及部門撤銷、合并等情況，以此劃分保證同一時間段內研究主體相同；二是可深入分析治理背景，國家層面的機構改革及職能范圍調整對于公共政策制定與治理措施實施具有關鍵性影響。政府機構改革時間節點處有較多重要政策發布，有利于跨部門治理機構合作網絡演化特征與政策效應研究[23]。

1.4 研究思路

本文從網絡整體結構與節點位置角色兩方面進行研究。首先，通過構建節點間n*n階鄰接矩陣繪制可視化網絡拓撲圖，如圖1(a)至圖5(a)所示。圖中節點代表不同治理機構，線代表兩治理機構間存在跨部門合作治理關系。其次，進行整體網絡分析，通過網絡密度(Density)、網絡中心勢、平均路徑長度(L)等指標考察整體網絡中節點關系的綜合結構與緊密程度。最后，進行自我中心性網絡分析，通過度數中心性(degree)、接近中心性(closeness)、中介中心性(betweenness)考察跨部門合作治理機構網絡節點角色和地位演變，并將節點大小采用不同中心性進行賦值，如圖1(b～d)至圖4(b～d)所示。

2 國防科技工業異質主體跨部門合作治理網絡階段演化

2.1 1998—2003年國防科技工業治理網絡分析

這一時期國家大力推進寓軍于民，國防工業各部門相繼撤銷，成立了新的國防科學術工業委員會。從圖1(a)可以看出，新成立的國防科工委與較多機構產生關聯，包括教育部、衛生部、總裝備部、財政部等，但其它機構間互動關系較少，網絡整體關系較為稀疏。網絡在一定程度上圍繞國防科工委構建，其它機構向國防科工委聚集。

從圖1(b)、(d)中基于度數中心性和中介中心性的計算結果可得，國防科工委無論在全域網絡還是在局部網絡中均占據絕對核心地位，且數值上與其它機構間差異較大，說明其掌握著較多資源，對其它主體有較強的影響力，并承擔著聯通其它機構的責任，存在信息壟斷的可能性。接近中心性指標下重要節點分布較為均勻，數值大小相近，如圖1(c)所示。中介中心性指標測度下節點間差異性顯著，其中工商管理總局、民政部、總后勤部、總政治部中介性作用顯現，在網絡資源和信息控制方面具有一定優勢。

2.2 2003—2008年國防科技工業治理網絡分析

這一階段，國內掀起了一股“民參軍”熱潮，非公有制資本進入國防科技工業建設領域，非公有制企業進入武器裝備科研生產領域。從圖2(a)可以看出，國資委、商務部為新增機構，說明國家不斷推動軍工企業和民口單位在資本運作、市場開拓等方面形成有效融合路徑。國家國防教育辦公室、國家國防動員委員會、國家雙擁領導小組等均為新增機構，在網絡周圍形成子網絡，說明國家對國防教育、國防動員方面開始重視。網絡整體具有顯著擴大趨勢，且新增外圍子網絡。

從圖2(b)基于度數中心性計算結果可得，國防科工委在網絡中仍占據核心位置，與上一階段相比，國家發改委、國資委、勞動和社會保障部度數中心性排名靠前，說明在基礎領域項目籌劃、軍地資源共建共享等方面，機構間關聯關系有明顯強化。如圖2(c)所示，各節點數值上相差不大，但國家發改委(原國家發展計劃委員會)接近中心性數值排名有明顯提高，說明發改委與其它機構間距離縮小，合作關系更加順暢；國土資源部、科技部中介中心性排名靠前，說明其占據信息、資源流通關鍵位置，橋梁作用凸顯，如圖2(d)所示。

圖1 1998—2003國防科技工業治理網絡圖譜

圖2 2003—2008年國防科技工業治理網絡圖譜

2.3 2008—2013國防科技工業治理機構網絡分析

這一階段新一輪機構改革啟動，組建工業和信息化部，同時成立下屬國防科技工業局[24]。從圖3(a)中看出，新組建的工業和信息化部與眾多治理機構產生聯系，而國防科工局僅與兩個機構建立關聯關系。新增加中國科協、中國科學院、中國工程院、國家自然基金委員會等機構，說明隨著國家戰略重心變化，機構間合作關系也在發生適應性改變，軍工行業協同創新、軍民科技成果轉移轉化方面工作得到重視。新增國家稅務總局、證監會等部門，與財政部形成“鐵三角”，說明政府在金融、財稅等方面給予國防科技工業一定的政策優惠。網絡中節點雖未增加，但機構間關聯關系緊密程度有顯著上升趨勢。

從圖3(b)進一步考察網絡中治理機構中心度指標結果發現，科技部、教育部、財政部、人力資源與社會保障部、工業與信息化部中心度指標明顯高于其它治理機構，屬于該合作治理網絡的核心領導者。總參謀部、總裝備部等邊緣機構更傾向于與核心機構合作而非彼此之間合作。接近中心性指標如圖3(c)所示，人力資源與社會保障部中心性指標排名有顯著上升，說明該節點在該階段與其它機構的距離較近，交流合作更為順暢。稅務總局、證監會接近中心性指標也略高于其它機構，說明此類機構雖不屬于核心節點但在網絡中不受他人控制，且易于與其它機構建立聯系。從圖3(d)中介中心性指標看，教育部、財政部、科工局在數值上略高于其它機構。新成立的工信部下屬單位國防科工局在網絡中具備一定的聯通性，其它節點需要通過該節點建立聯系，在信息、資源控制方面能力較強。

圖3 2008—2013國防科技工業治理網絡圖譜

2.4 2013—2018國防科技工業治理網絡分析

這一階段武器裝備發展邁上了新臺階，軍品結構向高技術裝備轉變，國防科技工業體系實現了組織效率、質量、效益全面轉型升級。從圖4(a)看出，新成立的軍民融合發展委員會作為統籌機構，不與其它機構聯合發文，獨立位于網絡左上角位置。國家標準委、質檢總局、國家知識產權局、國家知識產權辦公室為新增部門，說明知識產權軍民雙向轉化運用、國防專利運營發展已成為這一時期國防科技工業治理的重點內容。國家開發銀行、中國人民銀行、銀監會等金融機構增加，說明金融機構開始發揮自身業務優勢，對國防科技工業給予充分支持和全方位服務。網絡節點數量大幅增加，形成了一個較為緊密的復雜合作網絡。

如圖4(b)度數中心度計算結果顯示，級別較高的機構如國務院辦公廳、中央軍委辦公廳等度數中心度普遍低于國務院部委機構的中心度。行政級別接近的國務院組成部門或國務院直屬機構在整體互動層面上占據中心地位，國家發改委、財政部、工信部、科技部是該網絡度數中心度最高的4個行動者，擁有較多權利和資源，在國防科技工業協同治理網絡中參與度最高，重要性最突出。國家發改委的度數中心性數值與前幾階段相比有顯著增加，說明該階段國家發改委在任務分解落實、推動重大示范科技項目建設等方面發揮了重要作用。在中介中心度方面，教育部、科工局、裝備保障部、后勤保障部占據了重要橋節點位置，說明網絡中大部分組織需要通過它們與其它組織產生聯系，高中介中心度可能與其擁有較多的國防科技工業發展資源與信息有關，如圖4(d)所示。

圖4 2013—2018國防科技工業治理網絡圖譜

3 國防科技工業異質主體跨部門合作治理網絡演進特征與規律

3.1 不同時期國防科技工業治理機構網絡拓撲結構特征與治理模式演進規律

在過去20年國防科技工業治理進程中，不同治理機構間形成了特定的政策領地，并廣泛參與到其它機構政策領地中，逐步形成了錯綜復雜的治理關系。通過繪制不同時期國防科技工業治理機構網絡圖譜可以看出，在政治、經濟、文化、技術變遷的外部環境作用下，治理機構網絡發生著適應性調整與轉變，網絡總體演進特征如表1所示。

表1 國防科技工業治理機構網絡總體形態特征

由上述結果可以看出，網絡密度逐漸增大，但2013—2018階段網絡密度數最高僅為0.22，表明網絡中并不存在緊密、普遍的合作治理關系，網絡整體關系仍較為疏松。后期階段網絡中心勢普遍偏低，證明在跨部門合作治理網絡中各主體權力比較分散和平均，所承擔的責任相當，網絡主要是由部分關鍵部門和節點進行控制，其它部門間缺乏協同關系。凝聚力指數顯示，各階段網絡凝聚力無明顯波動，節點集團化程度較低，治理機構間因聯合發文關系而集結成小團體的可能性較小。從以上網絡特征值可以看出，異質主體跨部門合作治理網絡范圍逐步擴大，但網絡整體關系較為稀疏，去中心化明顯，不同階段表現出的特征具有明顯時代性差異，同時遵循著一定的內在邏輯。上述演化過程并不是一蹴而就的，而是在我國獨特的行政體制以及戰略要求下不斷磨合形成的。本文大致勾勒出我國國防科技工業治理機構網絡拓撲結構與治理模式轉型整體路徑，如圖5所示。

圖5 國防科技工業治理機構網絡拓撲結構與治理模式轉型路徑

(1)國防科技工業治理網絡結構由松散到耦合轉變，逐步實現網絡內治理主體集中與協同。1998—2008年網絡密度較小，機構間互動較少，節點保持一定的獨立性，尚未形成組織合力，功能分散于網絡各部分。網絡結構本身是不牢固、不緊密甚至是分散的。后一階段，主體間聯系越來越頻繁，呈現出復雜的網絡化形態。組織具有較高的網絡整體性，內部節點相互依賴性提高，獨立性降低。此時，國防科技工業治理通過整體性協調使各主體間產生某種形式的耦合(Coupling)，網絡整體功能成倍增強。

(2)國防科技工業治理網絡核心由單一核心到多元核心轉變，逐步實現不同決策職能和決策權力的合理劃分，也提高了網絡穩定性。1998—2008年國防科技工業處于傳統起步階段，參與治理的機構較少且熱情不高，因而網絡以國防科工委為核心建立，其它機構圍繞其展開，形成放射型空間結構。其后，國防科技工業中武器裝備體系向高新技術為主轉變，軍工核心能力建設向體系效能型轉變，武器裝備研發模式向自主創新轉變，治理范疇擴展到國防科技工業所有相關領域[25,26]。治理主體復雜程度隨之提升，網絡核心向多元化發展，各核心主體權利比較平均和分散，在網絡中承擔責任相當，多核心主體與周圍邊緣機構共同形成了更為復雜的網絡格局。

(3)國防科技工業治理由碎片化回應向協同共治 轉變，逐步實現了治理效能提升。1998—2008年，治理模式停留在碎片化回應階段，各機構之間缺乏有效的統籌協調和全面規劃布局，政出多門、治理效能不高是國防科技工業治理的突出問題。機構仍存在固化邊界思維，而協同共治需要付出未知收益的交易成本，也存在資源配置、風險承擔等方面的分歧。因此，削弱了治理機構之間的合作意愿。而后一時期治理模式向協同共治轉變，治理效能明顯提高，組織運行更為順暢。這一時期國家引導各主體站在國防科技工業整體利益的高度，協調并超越個體利益。在各方利益訴求中尋求平衡，形成一種由協同治理共識引導、以治理機構為載體，圍繞協商與共享兩大機制運行的治理模式[27]。

3.2 不同時期國防科技工業治理核心機構角色定位及演進規律

國防科技工業治理網絡具有核心節點多、復雜程度高、關聯性差等特征，治理主體間的差異性必然會帶來不同利益訴求和溝通障礙，治理體系整體性與協同性不足問題凸顯。不同治理機構在同一時期展現出不同的角色定位，而同一治理機構在國防科技工業的不同發展階段所起的作用也存在差異。為了更好地理解不同時期治理核心機構角色定位與演進規律，采用二維矩陣分析法對治理機構角色進行群體劃分(見圖6)。

圖6 治理機構群體類型劃分二維矩陣

(1)協作主導者：該類型機構在網絡中的影響力和資源控制力較強，屬于網絡絕對領導者。同時具備將其它機構連接起來的能力，其治理關系變化可能會影響整個網絡結構。

(2)牽頭主導者：該類機構雖然與眾多機構建立了直接連接關系，但缺乏對資源和信息的控制能力。此類機構應該在積極尋求跨部門合作治理關系的基礎上，加強對國防科技工業信息、資源的控制能力，并提高與其它機構間的聯通性，以提高中介中心度。

(3)互惠跟隨者：該類機構雖然處于中介位置，控制較多的信息和資源，但與其它機構的合作關系比較薄弱，多為核心機構的跟隨者，會優先選擇度數中心度較高的治理主體進行連接。該類機構應充分利用互補性資源優勢，積極與其它機構建立跨部門合作治理關系。

(4)邊緣跟隨者：該類機構不僅缺少與其它機構的直接合作，而且缺少對軍工資源的控制能力，處于網絡邊緣位置。此類機構多處于被動合作關系中，應在積極獲取重要網絡資源的同時，加強與其它機構深度合作，逐步向互惠跟隨者和牽頭主導者角色轉變。

國防科技工業治理網絡中核心機構角色演變過程如圖7所示。國防科技工業部門始終是網絡中的主導者，治理角色由協作主導者轉變為牽頭主導者又轉變為協作主導者。2008—2013年，工業和信息化部、國防科技工業局均為新成立部門，資源控制能力與聯通能力有一定程度的下降，由此產生治理角色轉變。發改部門治理角色由邊緣跟隨者轉變為牽頭主導者又轉變為協作主導者，說明在整個國防科技工業治理過程中，發改部門的角色地位越來越重要，由最初的邊緣化機構轉變為核心機構。知識產權與國有資產部門在前3個階段均為邊緣跟隨者，但在最后階段轉變為牽頭主導者，說明早期國防專利申請、轉化、轉移過程未得到充分重視，后期軍地協同創新問題凸顯才推動兩者積極參與協同治理。金融機構與科技事業單位在初期治理網絡中并不存在，后期出現并扮演邊緣跟隨者的角色，多處于被動協同治理關系中，是整個網絡的邊緣部門。在政策發布的情況下能獲得社會聲望并宣示存在價值，且作為邊緣跟隨者無需承擔過多責任，由此催生出該類機構。

4 元治理視角下國防科技工業異質主體跨部門治理關系再審視

4.1 元治理視角下國防科技工業治理機構改革與變遷

傳統決策方式無論是科層制還是網絡制都有其發展瓶頸，臃腫的機構關系使部門間缺乏溝通與協調，過于分散和邊緣化的網絡結構又使決策總是通過“討價還價”達成。元治理思想就是在科層制、網絡制與市場制之間尋求一個動態平衡，與此同時加強核心部門的引導與控制。

在2018年3月的第八次機構改革中，機構設置不同于以往常規意義上的機構改革，體現出“治理的治理”思想。由以往跨部門、跨行業之間的協調，轉變為不同治理職能的內部協調，在強調分權和職能導向的同時，將中央控制的必要性考慮在內，即元治理思想。軍民融合發展委員會的成立與軍委改革也印證了這一思想的重要地位，中央軍民融合發展委員會是中央層面的決策和議事協調機構，負責統一領導軍民融合深度發展。在過去的20年，國防科技工業在治理結構上缺乏一個居中心地位的推進機制和工作模式，因而導致各部門都積極爭取相關工作的主導權，相互競爭甚至出現互相掣肘。在上述治理情境下，會產生因權力下放與治理分散而導致的治理弊端。引入軍民融合發展委員會的治理模式，可在最大限度上減少碎片化現象，通過正式權威的強制力培育多治理主體間信任，由過去單純的網絡化治理模式向具有權威強制力的治理模式轉變。軍方改革脈絡與進程與之較為相似，由總部制改為多部制，突出核心職能而將相似的職能部門整合。多部制避免了四部制剛性科層組織等級化與規則化的缺陷，在集中領導下向網絡協調治理轉型。

元治理打破了原有桎梏，在兼顧國家安全與經濟發展的軍民融合戰略背景下，這一治理方式顯現出極強的適用性。在透明的治理環境中，職能集權機構(元組織：軍民融合發展委員會)并非“高高在上”，而是眾多治理參與主體之一，在協商過程中提供自身獨有資源優勢，制定治理核心準則，保證各種治理體系共存，是元治理的承擔者。其它治理網絡中的常規機構，如各級軍事部門、發改部門、財政部門、行業主管部門等，則實現責任與利益共存的自主化管控，基于共同目標彼此協調。

圖7 網絡核心機構角色演變分析

4.2 元治理視角下國防科技工業治理工具與策略選擇

國防科技工業貫徹軍民融合發展戰略是政府與軍隊、中央與地方、政府與市場等相互締結的復雜治理網絡，在實現有效控制和引導的基礎上，使治理主體對象保留自我決策權。元治理自身內生的戰略管理、法治與監督、信任和價值觀3種治理工具，成為達成國防科技工業元治理效果，構建一體化國家戰略體系的重要路徑。

(1)重視網絡內部核心組織，確立多元互動治理結構。首先，要重視治理過程中以軍民融合委為代表的元組織。中央與各地方軍民融合發展委員會的成立，有效解決了統籌統管機制缺乏的問題，但必須進一步提升決策權威性和決策權集中性，避免治理機構間因決策分散化所產生的相互牽制等問題。其次，要厘清軍地雙方治理主體內部“權責利”關系，通過規則限制治理主體博弈范圍，提高治理機構對制度與環境的適應性和感知力。通過分配現有權力、利益、責任，促使相關治理機構參與治理或改變現有治理地位，避免合作治理網絡結構去中心化，消除異質主體間的對立沖突。

(2)提高治理主體信任增量，搭建異質主體學習網絡。首先，信任增進與價值一致可減少國防科技工業治理異質主體在制度推進中的摩擦與沖突，搭建治理主體學習網絡，使不同治理力量深入了解彼此間的認知差異與行動理性，加強網絡內在協調性。其次，傳統軍方自成體系、自我封閉的觀念在一定程度上制約了軍民融合發展，治理主體尤其是軍方治理機構應該意識到機構間的依存關聯性，努力營造認同氛圍。

(3)營造良好的法治環境，構建國防科工保障體系。首先，要依法對國防科技工業軍民融合深度發展進行科學決策，通過專家評審、風險論證、合法性審查等方式，將治理歸置在法定框架與程序內，確保治理決策的科學性與有效性。其次，國防科技工業軍民融合發展是一個軍民雙向互動的過程，作為不同利益主體，存在不同職能、權限和行政方式，只有以公正的法律制度保障多元治理主體的正當權利，才能激發各類治理主體的主動性、積極性，最大限度地降低治理機構行政過程的隨意性。

5 結語

本文在元治理理論視角下，利用社會網絡分析方法，剖析不同時期異質治理主體跨部門合作網絡演化過程、網絡特征與主體職能定位，得出以下結論：

(1)過去4個時間段內，雖然治理節點不斷增多，但國防科技工業跨部門合作治理網絡去中心化明顯，網絡凝聚力較差。應重視網絡中的元組織，在元組織強大的元動力驅使下，發揮獨有資源優勢，制定治理核心準則，采取責任權威與責任核心的自主化管控模式，并試圖在國防科技工業治理決策體系中實現權力協調的治理模式。

(2)不同主體需要向治理網絡中投入各自的治理力量與資源，承擔不同的治理角色。厘清不同主體在國防科技工業治理網絡中的職責定位，加強主體間協調配合，對于降低組織協調成本，提升整體治理效能至關重要。

(3)元治理工具的運用是為了實現治理權力協調，也是治理運行體系順暢運行的關鍵。為此，本文從戰略管理、信任和價值觀、法治與監督3個角度探討國防科技工業治理策略選擇。

本文理論貢獻在于將元治理引入中國軍民融合戰略背景之下，認為不同形式治理模式協調的元治理理論對于處理國防科技工業治理這類復雜系統至關重要。在深化元治理理論的同時，提出國防科技工業治理系統需要有目的的設計、有核心的協調、自組織的控制相結合，以實現治理現代化，由軍民初步融合向深度融合轉變。同時，本文較真實全面地反映了國防科技工業治理機構網絡變遷過程，較為客觀地描述了網絡結構、網絡特征、核心節點權力與角色定位，為國防科技工業治理機構間關系量化研究提供了新的思路。

但本文以政策聯合發布的形式僅能反映出國防科技工業治理關系中的一個側面，未來需要從多尺度、多體系、多源異構數據的綜合視角，研究國防科技工業治理機構網絡形成的內在機理與空間構型。