保障性安居工程跟蹤審計發現的問題研究
——基于審計署的審計結果公告

陳秀蓮

一、引言

保障性安居工程的投資、建設作為我國重要的惠民工程之一，不僅僅緩解了貧困家庭住房的困難問題，提升了貧困戶和棚改區住戶的住房質量，而且還進一步加快了城鎮規劃的步伐；其中，保障性住房項目起著豐富和完善我國的住房供應體系的重要作用，也與國家的住房供應政策密切相關，如廉租房、公租房的供應和經濟適用房等。基于保障性安居工程的實際意義，同時考慮到保障性安居工程的項目形式眾多，以及建設項目歷經的周期較長、涉及的資金數額大、牽涉到的職能部門和參與主體較多的特點，因此相關工程項目存在一定的審計難度，但是這并不能作為審計公告中的審計問題“屢審屢犯”的理由。

二、安居工程資金投入的組成及變化趨勢

（一）審計結果公告數據的整理

初步整理審計署公布的2011 年-2018 年保障性安居工程跟蹤審計的結果公告，根據各年份的文本中的數據顯示，安居工程項目的資金來源主要有各級財政資金、中央財政資金以及社會融資三大部分。

（二）資金投入組成分析

對各級財政、中央財政、社會融資的資金三部分數據進行處理，剔除數據不完整的年份，繪制出2012——2017 年度保障性安居工程資金投入折線圖，如圖2-1 所示。從投入資金趨勢和增速來看，中央財政資金的投入“相對平穩”；各級財政資金，2012-2017 年整體的增幅為89.93%，后一年較前一年的增幅分別為14.39%、18.60%、18.42%、13.82%、3.87%；社會融資2012-2017 年整體的增幅為365.74%，后一年較前一年的增幅分別為20.98%、88.28%、29.10%、47.65%、7.27%。

圖2-1 2012-2017 年度保障性安居工程資金投入折線圖

三、安居工程“屢審屢犯”的問題歸納分析

審計署每年除審計公告外，會另附跟蹤審計發現的問題以及統計初步的整改情況，對2012-2017 年公布的數據和詳細整改情況共774 條問題數據統計如下，包括對“屢審屢犯”問題進行定性和定量的分析，還有從審計整改的數據探究“屢犯屢審”。

（一）“屢審屢犯”問題的定性分析

1、資金使用的效率、效果問題

資金使用的效率、效果問題，共有249 條問題數據，占比32.17%。一方面，資金使用的效率不高，存在挪用、騙取、侵占專項資金的情況，此項涉及148 條問題數據，主要表現為征地的住戶編造虛假土地或者物品的產權資料、少數單位挪用安居工程的專項補助資金用來彌補其他公費支出和財政預算等；另一方面，資金的使用效果不佳，此項涉及101 條問題數據，具體表現為工程結算的進度受阻因為保障房項目的資金未按預算計劃的數額籌集和撥付、建設單位未按時撥付工程款和進度款進而影響工程的時間節點等。

2、稅費優惠和減免等政策落實問題

稅費、金融優惠和減免等政策落實問題，共有124 條問題數據，占比16.02%。主要的問題表現為棚戶區改造的范圍不符合規定造成稅費的不合理減免、對減免政策的理解誤差致違規增收本應減免的稅費、工程項目進度滯后導致棚戶區住戶入住的時間節點推遲因而增加了安置費、廉租房項目沒有按規定享受稅率的優惠以致部分項目建設期的貸款的利息不必要的增加、第三方金融機構或平臺在項目融資時不合理的手續費致額外的成本增加。

3、保障房的分配問題

保障房的分配問題，共有299 條問題數據，占比38.63%。一方面，保障房的審核部門不嚴格，不對相關資料做實地的核實和詳查，因此存在少數家庭重復領取租賃補貼和享受住房分配；另一方面，保障性安居工程牽涉的住戶和部門過多，而這些住戶的家庭情況、收入水平的信息統計困難，另外也多部門聯合審計的運營機制不夠完善，對于棚改區住戶信息的處理也就存在一定的漏洞。

4、建設用地處理和違規銷售等管理問題

建設用地的處理和違規銷售等管理方面的問題，共有102 條問題數據，占比13.18%。違規銷售主要體現在個人或單位，代建企業等占用補助名額，私自出售或轉借出租保障性住房。

“屢審屢犯”問題的定性分析如上，共774 條問題數據中，資金使用的效果問題占比32.17%，稅費優惠和減免等政策落實問題占比16.02%，保障房的分配問題占比38.63%，建設用地的處理和違規銷售等管理方面的問題占比13.18%。

（二）“屢審屢犯”問題資金的定量分析

本文從審計結果公告的文本中整理出2012-2017 年度“屢審屢犯”問題定量分析的數據。按年份縱向分析問題數據，資金使用效率、效果問題涉及的資金近年來呈下降趨；政策落實問題中被閑置的資金數額依舊不減；住房分配和退出方面的問題稍有緩解；管理方面的問題，違規租售住房數量大幅增加，而且2016、2017 年的空置房數量超20 萬套，這極大地浪費了住房資源；違規處理相關閑置的土地畝數依舊居高不下，造成土地資源浪費。

（三）審計整改與“屢犯屢審”

根據各地審計機關出具的各年份審計報告，注明相應的審計意見，截至發布審計公告前1-2 個月，問題單位和部門整改的情況如下表3-1 所示。按照年份縱向分析，取消不符合資格住戶的數量和收回的違規住房數量減少，說明保障性住房分配的公平性有所保障；資金的使用方面，追回的違規補貼和挪用資金在2015 年達到了峰值，可以間接地說明審計的整改力度加大；政策落實方面，退還應該減免的稅費數額下降，同時也因為需要退費減少，盤活的資金數額下降。每年的整改橫向分析，追回的挪用資金占比最大，側面表明資金使用的效率低、效果性不好。

因此，“屢審屢犯”的問題主要是資金使用方面，在以后年度跟蹤審計時應重點關注資金使用的效率和效果問題，“屢犯屢審”應該以風險導向審計為主，只有在事前和事中做好控制，才能從源頭上避免“屢審屢犯”的問題。

四、安居工程“屢審屢犯”問題的根源性

上文從審計署的2012-2017 年的審計公告入手，定性和定量結合分析“屢審屢犯”問題的原因，主要原因是資金的使用效率低、效果不達標；以及稅減、稅收優惠等政策落實不到位導致結存未用資金過多；住房和用地審批管理不嚴格，空置的房源和未能及時利用的土地資源。結合文獻綜述，本文將從審計制度本身、審計對象和審計內容分析安居工程“屢審屢犯”問題的根源性。

（一）審計制度

從審計制度本身來看，審計署的審計公告每年都公布大量的違規問題和數據，但這只能說明發揮了審計的揭示作用。況且，每年的審計整改力度有增大的趨勢，但“屢審屢犯”問題的整改建議是否有效落實到實處才是關鍵，揭示問題只是避免“屢審屢犯”的手段，而不是審計的最終目的，因而審計的防御機制亟待完善。最重要的是，審計的威懾力度不足，這也是“屢審屢犯”最根本的原因，當審計整改時的負責人或部門所受處罰的成本小于違法違規帶來的收益時，部分單位或個人反而會選擇鋌而走險牟取利益。因此，在保證審計“揭示”作用的前提下，完善防御機制，增強威懾力度。

（二）審計對象

從安居工程的“審計對象”分析，多數文獻主張對工程審計的審計對象進行全覆蓋審計。因為認識到審計客體的多樣性，一是涉及到的部門較多，如住建部、發改委、稅務部門、統計部門等，各部門之間的工作相對獨立，完全聯合、透明辦公難度較大，這也是“舞弊”和項目進度滯后的原因；因而，審計整改并提出整改建議時，問責對象往往是某個部門，而很少具體到個人，問責機制的不完善也是“屢審屢犯”的重要原因；二是保障性安居工程的種類繁多，包括保障性住房、廉租房、經濟適用房、棚改區和農村貧困住戶房改造工程等類型。

（三）審計內容

據上文分析的安居工程的“審計內容”以及分析“屢審屢犯”問題時涉及到“審什么”，住房分配問題和稅費減免問題都或多或少與“政策落實跟蹤審計”有關，而資金的使用效率、效果和住房空置、土地資源浪費問題與“績效審計”密切相關。因此，保障房的“屢審屢犯”和“屢犯屢審”也受績效審計、政策落實跟蹤審計的影響，下文從審計內容出發做進一步探究。

五、“屢審屢犯”問題的根治

（一）政策落實跟蹤審計

保障性住房政策落實跟蹤審計“屢審屢犯”問題主要與“稅費減免”和“住房分配”有關，究其原因是這兩部分審計整改問題的定性不夠清晰、整改時間不夠具體明確，而且審計單位對發現的政策落實跟蹤問題沒有進行深層次的探究，審計項目數量多，詳細的總結卻很少。在這種情況下，審計單位則對需要整改的問題進行“清單列項”和“線索梳理”，“清單列項”要把需整改的問題具體到專門負責人、規定的時間節點內完成整改，“線索梳理”要求審計人員注重分析、總結和歸納，想要解決“屢審屢犯”的問題需要將審計后期工作更加細化。

（二）績效審計

安居工程的績效審計的“屢審屢犯”問題，與資金使用的效率和效果相關，使用效率方面，資金的撥付及時與否關系到項目進度，而項目的進度又進一步影響交付和住房的分配，因此要嚴把資金撥付的關口，在此環節加大紀檢和監察的力度，最大程度地發揮防御和威懾功能；使用效果方面，各地需要構建一套標準、統一的項目評價指標，以便可以準確量化資金的使用情況。